Teoría y Métodos de Regulación Económica de los
Servicios Públicos Domiciliarios[1]
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad EAFIT
Investigador de la Fundación ECSIM
Economista, Docente Universidad EAFIT
Investigador de la Fundación ECSIM
1.
Concepto
de regulación económica.
Tres
definiciones complementarias de regulación económica[2]:
·
La regulación económica
es una forma de intervención del estado que restringe, influencia y condiciona
la conducta de los agentes económicos obligando a las empresas reguladas a
actuar de manera distinta a como actuarían si no existiera regulación.
·
La regulación
constituye un conjunto de normas de carácter general y específico y de acciones
o procedimientos, emanados de estamentos políticos y administrativos del
estado, que interfieren directa o indirectamente en las decisiones de oferta y
demanda de los agentes alterando el libre juego de los mecanismos de mercado.
·
La regulación consiste
en definir un marco de actuación a los agentes económicos – empresas reguladas
y consumidores - hacer que ese marco se cumpla y, en ocasiones, arbitrar en los
conflictos a que da lugar su imposición.
La
regulación económica es una intervención del estado deliberada y ex-ante en el
funcionamiento del mercado o de los mercados de un sector de actividad
económica.
Intervención deliberada. Hay
decisiones del estado que interfieren el funcionamiento de los mercados sin que
ese sea su propósito. Probablemente las interferencias más importantes en los
mercados son las resultantes de la tributación. Aunque principio el propósito
de los impuestos no sea el de modificar la funciones de oferta y demanda de las
diferentes mercancías, no hay un sistema tributario que sea neutral frente a
los precios relativos. Tampoco son neutrales las normas ambientales o las
disposiciones sanitarias. Pero se trata de intervenciones no deliberadas en el
mecanismo de precios. La regulación es una intervención de liberada con el
propósito de alterar las funciones de oferta y demanda de los mercados
intervenidos.
Intervención ex – ante. Esto
se entenderá mejor más adelante cuando se introduzca la distinción entre
regulación económica y política de competencia. Por lo pronto lo importante es
entender que la regulación busca impedir, mediante la imposición de ciertas
normas de conducta, que se presenten situaciones de ejercicio de posición
dominante o abuso de poder de mercado. La política de competencia no establece
normas específicas de conducta para un sector de actividad de terminado,
prescribe prácticas generales de respeto a la competencia que en caso de ser
infringidas pueden dar lugar a una investigación y, eventualmente, a una
sanción. La política de competencia abarca todas las actividades económicas; la
regulación sólo algunas de ellas. El caso más notable de aplicación de
regulación económica es el de los servicios públicos domiciliarios; a los
cuales se asocia de forma más notable esta forma de intervención estatal.
También están sometidas a regulación económica las actividades financieras y
los servicios de educación y salud.
2.
Fundamento
racional de la regulación económica.
Al
hablar de fundamento racional se está respondiendo a la pregunta: ¿por qué
existe o debe existir la regulación económica?. Aquí se presenta el fundamento
racional de la regulación desde la perspectiva de la teoría económica. La
ciencia política, la historia o la sociología pueden dar otras respuestas.
Dichas respuestas están por fuera del alcance de estas lecciones.
La
condición general de una economía de mercado es que las decisiones de
producción y consumo se tomen de manera descentralizada por multitud de agentes
económicos y no de forma centralizada por un agente único. Los agentes
económicos tienen sus propios objetivos y no un objetivo común definido
previamente. Los agentes actúan en un medio de recursos escasos. A partir de la
situación descrita, la teoría económica obtiene un par de resultados, conocidos
como teoremas del bienestar[3],
ampliamente aceptados:
·
Independientemente de
la distribución inicial de recursos, si se deja en libertad a los agentes para
que intercambien bienes y servicios se consigue una asignación de recursos
eficiente en el sentido de Pareto, es decir, una asignación tal que no puede
modificarse buscando mejorar la posición de un agentes sin empeorar la
situación de otro. Esto es lo que se
conoce como el primer teorema de bienestar.
·
De acuerdo con el
segundo teorema del bienestar, cualquier asignación Pareto-eficiente es
alcanzable mediante mecanismos de mercado, partiendo de una asignación inicial
de recursos compatible con la que se desea alcanzar. Si la distribución final
de recursos es insatisfactoria socialmente, ésta puede alcanzarse modificando
la asignación inicial mediante acciones del gobierno (impuestos, redistribución
de rentas) sin abandonar los mecanismos del mercado.
Estos
son resultados de la teoría económica pura cuyas proposiciones se desarrollan
bajo el supuesto de competencia perfecta. Las economías concretas – cuyo
estudio cae bajo el dominio de la economía aplicada[4] –
o, mejor, los mercados de las economías concretas pueden apartarse en diversos
grados de los supuestos característicos de los mercados perfectamente
competitivos[5].
Cuando
no se cumplen dichos supuestos, se presentan las llamadas “fallas de mercado”
en las cuales se fundamenta la intervención regulatoria del estado. Las
principales “fallas de mercado” serían las siguientes:
·
Rendimientos
crecientes. Estos pueden resultar de la escala
de la producción (economías de escala); de la producción conjunta (economías de
alcance) y, esta es especialmente significativa en el caso de los servicios
públicos, las economías de red o de densidad. En estos casos las funciones de
oferta se apartan de los atributos de las características de los mercados
competitivos y dan lugar a estructuras de mercado en las que es posible el
ejercicio del llamado poder de mercado. Brevemente definido el poder de mercado
es la capacidad de un agente de fijar precios por encima de su costo marginal
sin perder participación en el mercado. Volveremos sobre esto.
·
Asimetría
de información. En todos los mercados hay asimetría
de información y eliminar o reducir esa asimetría puede ser muy costoso para
alguna de las partes. Normalmente los agentes tienen buena información sobre
algunos mercados, los más cercanos a su actividad. Pero esto no les impide
poder actuar – ¡qué tal que así fuera!- en la mayoría de ellos sin grandes desventajas.
Sin embargo, existen algunos mercados – como el de los servicios de salud - en
los cuales la asimetría de información permite el ejercicio de poder de mercado
de forma más o menos duradera. Esto justifica la intervención regulatoria.
·
Externalidades.
Una externalidad es la consecuencia no
buscada de las acciones de producción o consumo de un agente económico que
impone costos o produce beneficios a otros agentes. En el primer caso se habla
de externalidad negativa; en el segundo de externalidad positiva. La existencia
de externalidades está generalmente asociada a un inadecuada definición de los
derechos de propiedad que impide que el agente responsable asuma los costos o
se apropie de los beneficios. Toda la regulación ambiental está basada en la
idea según la cual los actos de producción o consumo de algunos agentes
afectan, usualmente de forma negativa,
un bien colectivo o público denominado medio ambiente. Usualmente la
regulación ambiental se traduce en restricciones al uso de ciertos recursos o
en cargas impositivas supuestamente compensatorias de impacto ambiental. Son
los llamados impuestos pigouvianos.
·
Bienes
públicos. Económicamente un bien público puro es
aquel cuyo uso está disponible para todos los agentes y cuyo uso por uno de
ellos no impide el uso por parte de otros. En el otro extremo están los bienes
estrictamente privados que tienen los atributos exactamente opuestos. Los
bienes y servicios concretos pueden clasificarse según que revistan
características que los acerquen a los bienes públicos puros o a los privados
puros. El mecanismo de precios libremente formados no resulta idóneo para la
asignación de los bienes públicos puros ni para la financiación de su
provisión. De ahí que suelan ser provistos directamente por el gobierno o por
el sector privado mediante reglas obligatorias sobre el acceso y la
distribución de los costos de su producción.
Las
expuestas son las “fallas del mercado” que usualmente se invocan para
justificar la intervención regulatoria de los gobiernos u otras formas de
intervención como la provisión directa de ciertos bienes y servicios por
empresas o agencias del gobierno. También se suele invocar para justificar
dicha intervención la caracterización de ciertos bienes y servicios como
meritorios. Se dice que un bien es meritorio cuando la sociedad – o, más
precisamente, la porción mayoritaria de
ella - considera que no se debe excluir
de su uso o disfrute a ninguno de sus miembros en razón a su incapacidad de
procurárselo libremente en el mercado. Surge de ahí la noción de acceso
universal a servicios tales como la salud, la educación y a los servicios
públicos domiciliarios. La noción de bien meritorio más que al campo de la
teoría económica pertenece al dominio
de lo que Walras denomina la economía
social.
3.
Paradigma
de estructura, conducta y desempeño.
Las
llamadas “fallas de mercado” dan lugar a estructuras de mercado que se alejan
del modelo de competencia perfecta. El funcionamiento de este modelo es el
referente a partir del cual se evalúan las estructuras de mercado concretas. Todo
productor busca la maximización de su beneficio y para lograrlo desarrollará el tipo de conductas o acciones competitivas
que le permita la estructura del mercado en el que actúa. Las acciones
desarrolladas por los agentes se traducirán en ciertos resultados – desempeño -
que pueden ser más o menos adecuados desde el punto de vista de la eficiencia
económica. La noción de estructura de mercado se refiere a las características
de los mercados concretos en aspectos tales como tamaño y número de compradores
y vendedores; grado de diferenciación de los productos; nivel de información y
condiciones de entrada y salida de los participantes.
En
el mercado de competencia perfecta participan un gran número de compradores y
vendedores todos ellos relativamente pequeños; el producto es homogéneo; los
agentes tienen un buen conocimiento de las condiciones de oferta y demanda y no
existen barreras a la entrada y los costos de salida son bajos. Se dice que la
competencia es imperfecta cuando los mercados se alejan de estas
características. Cuando eso ocurre el precio de mercado se aleja del costo
marginal, los productores obtienen beneficios extraordinarios y la cantidad
provista puede ser inferior a la requerida para abastecer plenamente la
demanda.
Además
del modelo de competencia perfecta, la
teoría económica ha tipificado diversos casos de competencia imperfecta:
monopolio, competencia monopolística y oligopolio.
Monopolio
es la situación en la cual solo una empresa o productor produce un bien o
servicio determinado que no tiene ningún sustituto. Esta situación puede
derivarse de una ventaja tecnológica, de la estructura de costos de la
industria o sector de actividad o de la existencia de barreras legales a la
entrada de otros productores. En el primero de los casos mencionados, la
situación de monopolio resulta de una innovación – nuevo producto o nuevo
proceso – que eventualmente puede ser imitada por otros productores. En este
caso el monopolio es temporal y tiene a desaparecer a medida que la innovación
se generaliza. En este caso no es necesario, en principio, ninguna intervención
regulatoria. Se está en presencia de un buen monopolio: un monopolio de vida corta.
Cuando el monopolio resulta de la
estructura de costos del sector de actividad se está en presencia de un
monopolio que puede ser muy duradero. Se habla en este caso de monopolio
natural noción que alude a la situación en la cual el costo medio de la oferta
requerida para cierto nivel de la demanda es más bajo cuando hay un solo
productor que cualquier número plural de ellos. Las actividades que tienen
altos costos fijos como las de algunos servicios públicos – como transmisión y
distribución de energía; acueducto y alcantarillado – suelen presentar
situaciones de monopolio duradero por lo que requieren regulación. Finalmente, un monopolio puede ser el resultado
de una decisión política que - por razones ideológicas, fiscales o de otra
índole- dispone que una actividad determinada sólo pueda ser desempeñada por
una sola empresa pública o por una sola empresa privada bajo un sistema de
concesión. La ley suele establecer el ámbito temporal y espacial del monopolio
legal. En Colombia, no hay monopolios legales en los servicios públicos
domiciliarios.
La
segunda modalidad de competencia imperfecta es la llamada competencia
monopolística, tematizada en los años 30 por J. Robinson y E. Chamberlain. Este
modelo se caracteriza por la existencia de una cantidad significativa de
productores ninguno de los cuales tiene una porción dominante en el mercado.
Tampoco existen barreras de entrada. Aquí la competencia no es de precios sino
que gira en torno a la diferenciación – en aspectos de presentación, calidad,
publicidad, ubicación, etc. - de un producto que en lo fundamental suple una
demanda de la misma naturaleza.
Finalmente
está el oligopolio que se caracteriza por la presencia de un bajo número de
empresas que producen bienes o servicios que pueden o no ser diferenciables pero
cuya producción está sujeta a economía de escala y requieren volúmenes de
inversión relativamente elevados. El poder de mercado se concentra en un número
pequeño de productores lo cual puede dar lugar a situaciones de colusión o
acartelamiento. Aquí las exigencias de
capital son la principal barrera de entrada. También importan en algunas
actividades los costos hundidos asociados a la especificidad de los activos[6].
Los
mercados de los servicios públicos domiciliarios se asemejan al modelo de
monopolio – transmisión y distribución de electricidad, transporte y
distribución de gas natural, acueducto y alcantarillado – y al de oligopolio –
generación y comercialización de electricidad, producción y comercialización de
gas natural, servicios de aseo y recolección de basuras. El sector de
telecomunicaciones tiene rasgos de oligopolio y de competencia monopolística.
Esto incide, como veremos, en el tipo de regulación.
4.
Características
de los servicios públicos domiciliarios y modalidades de regulación.
Lo
que importa, finalmente, es el desempeño de las empresas en términos de una
oferta de calidad, suficiente para atender la demanda y provista eficientemente, es decir, a un precio
igual al costo marginal[7].
Las
estructuras de mercado competitivas tienden a producir dicho resultado. Por
ello uno de los objetivos de la regulación es incidir sobre los mercados
buscando que se acerquen de la forma más estrecha posible al modelo de
competencia perfecta. Esto puede denominarse regulación de la estructura.
En
ocasiones la estructura del mercado es tal que no es factible alterarla con
ninguna intervención regulatoria. Este es el caso de monopolios naturales de
red, como en transmisión y distribución de electricidad; o monopolios territoriales, como en acueducto
y alcantarillado. Esto hace que sea necesario regular directamente la conducta
de los agentes mediante regulaciones de precios y de calidad. Esta es la
regulación de la conducta.
Finalmente,
aunque es cada vez menos usada, puede existir una regulación directa del
desempeño cuando se establecen controles directos de precios – los precios son
fijados por el regulador – y se fijan a las empresas indicadores de desempeño
de obligatorio cumplimiento y sometidos a la verificación de alguna
autoridad.
Tenemos
pues tres formas de regulación – estructura, conducta y desempeño - que pueden
combinarse y cuya mayor o menor aplicación depende las características
económicas de los servicios públicos en sus diferentes etapas de su prestación.
Desde
el lado de la oferta el problema tiene que ver con aquellos atributos de las
tecnologías de producción que permiten la aparición de rendimientos crecientes
o constantes que limitan la competencia. Se habla así de economías de escala,
ámbito, secuencia y densidad. Estas distinciones son meramente analíticas pues
las diferentes clases de economías pueden presentarse de forma conjunta en una
misma función de producción.
Las
economías de escala se presentan cuando el costo medio decrece al aumentar el
nivel de producción. Son frecuentes en actividades en las que los costos fijos
son muy significativos. Prácticamente en todos los servicios públicos existen
en cierto grado aunque no necesariamente, por sí solas, son un obstáculo a la
presencia de un número elevado de productores.
Las
economía de ámbito o de alcance existen cuando el costo medio de producir
conjuntamente dos o más bienes es inferior al que resulta de producirlos por
empresas separadas. La integración de los servicios de acueducto y alcantarillado
suele responder a esa situación. También pueden ser importantes las economías
de ámbito en los servicios de telecomunicaciones en los que da lugar a la
práctica comercial del “empaquetamiento”.
Las
economías de secuencia aluden al hecho de que el costo de producir un bien o
servicio, desde las etapas iniciales hasta su entrega al consumidor final, es
menor en el caso de una empresa verticalmente integrada al que se obtiene
cuando es producido por dos o más empresas separadas en las diversas etapas. La
existencia de estas economías de secuencia fundamentó la integración vertical
en la industria eléctrica.
Finalmente
están las economías de densidad, especialmente importantes en las actividades
de red, que se obtienen cuando aumenta la densidad física de usuarios
abastecidos por una red en determinada zona geográfica. En distribución de
electricidad son especialmente significativas las economías de densidad. Con
frecuencia dan lugar a grandes diferencias de costos que hacen compleja la
regulación tarifaria.
El
efecto de estas economías sobre la estructura competitiva de los mercados
determina la forma en que la regulación que pueden adoptarse. La existencia de
las diversas clases de economías o rendimientos es una cuestión empírica que
puede variar de una época a otra y de un país a otro. La tabla 1 muestra una
apreciación sobre la significación de los rendimientos en algunos servicios
públicos y actividades.
Tabla 1
En
derecho de competencia y también en regulación, el grado de concentración de los
mercados se mide con el índice Herfindahl y Hirschman (IHH) que es la suma de
los cuadrados de las cuotas de mercado de las empresas participantes. Cuando
hay una sola empresa su cuota de mercado es de 100% y el índice alcanza un
valor de 10.000. Cuando hay un elevado número de empresa y las cuotas de
mercado de todas ellas son pequeñas, el valor del índice tiende a cero.
Dependiendo
entonces de la naturaleza de la estructura de mercado habrá mecanismos de
regulación más o menos adecuados. La regulación de la estructura busca que en
los mercados exista un número de mínimo de competidores y propiciar la
aparición de mercados imponiendo la separación de las actividades en las que
puede existir competencia de aquellas que definitivamente son monopolios
naturales. Así, en energía eléctrica, en las actividades de generación y
comercialización puede haber competencia razón por la cual se busca que sean
adelantadas por agentes diferentes a los que realizan las actividades de
transmisión y distribución[8]. Adicionalmente,
para garantizar la existencia de varios oferentes en las actividades
competitivas se imponen límites a la cuota de mercado que puede alcanzar un
agente determinado. Usualmente este límite se fija en un 25% del mercado.
También, como hasta hace poco tiempo ocurría en el sector de telecomunicaciones
en Colombia, se impone la especialización de los oferentes en determinadas
actividades[9].
La regulación asimétrica favorable al entrante es también un mecanismo
utilizado para promover la competencia[10].
Cuando
se trata de actividades que definitivamente son monopolios es inevitable
regular la conducta, es decir, los precios y la calidad de los servicios. Sin
embargo, puede buscar que exista competencia para el ingreso a ciertas
actividades. Buscar competencia por
el mercado cuando no es posible la competencia en el mercado. En transmisión de electricidad la ejecución de los
proyectos del plan de expansión se asigna mediante subastas competitivas.
Tabla 2
Existen
también factores del lado de la demanda que inciden en el grado o en la
modalidad de competencia que puede presentarse en el mercado. Productos o
servicios cuya demanda tenga elasticidades ingreso o precio elevadas pueden presentar
mercados más competidos. Las posibilidades de diferenciar los productos hacen que en muchas actividades de servicios
públicos se presente una competencia monopolística, es decir, centrada más en
la diferenciación del producto que en el precio. Este es el caso de los
servicios de telecomunicaciones y, en alguna medida, en la comercialización de
electricidad en el mercado no regulado. En fin, la existencia de efectos
externos, especialmente ambientales, puede dar lugar restricciones o a la
imposición de obligaciones a los agentes que limitan la competencia. La velocidad
del cambio técnico incide positivamente en el grado de competencia, mientras
que la especificidad de los activos incide negativamente. La tabla 2 presenta
una apreciación sobre estos aspectos.
Las
tablas 1 y 2 parten de la regulación actual en los servicios públicos
domiciliarios en Colombia. Es posible pensar en la separación del servicio de
acueducto en dos actividades: el servicio de la red y el de comercialización de
agua. Se puede imaginar el caso de varios propietarios de diferentes fuentes empleado
una misma red y pagando al propietario o propietarios de ésta un cargo regulado
por su uso. El servicio de aseo puede también separarse en recolección y en
disposición y tratamiento de los residuos. Las llamadas redes inteligentes, la
generación distribuida y los avances en las tecnologías de almacenamiento de
electricidad pueden modificar en unos cuantos años las condiciones de
competencia de todo el sector eléctrico.
Tabla 3
La
tabla 3 presenta las modalidades de regulación que pueden aplicarse a los
distintos servicios de acuerdo con la caracterización de sus mercados
presentada en las tablas 1 y 2. Pueden ser convenientes algunas observaciones.
En
los servicios de telecomunicaciones no se está aplicando ninguna regulación
tendiente a garantizar la presencia de un número elevado de oferentes. No hay
límites a la cuota de mercado ni a la integración de actividades; tampoco hay
disposiciones regulatorias que favorezcan el ingreso o la permanencia en el
mercado de jugadores pequeños. Sin embargo, es clara la existencia de un
operador dominante por sus economías de red. No hay propiamente hablando una
regulación de conducta: los precios se fijan libremente y la regulación ex –
ante de la calidad del servicios es muy limitada. La ley 1341 sacó de la
regulación los servicios de telecomunicaciones y los sometió al régimen general
de la competencia. Esto puede haber sido un error.
Analíticamente
se distingue en este documento entre la regulación económica propiamente dicha
y la regulación ambiental. Sin embargo, la importancia de esta última es
considerable y no carente de efectos sobre las condiciones de competencia. Por
esa razón se ha incluido como un aspecto de la regulación directa del
desempeño.
La
regulación directa del desempeño que se ha calificado de ocasional se presenta
–en el caso colombiano – cuando la Superintendencia de Servicios Públicos
impone a una empresa un plan de mejoramiento o la interviene directamente. Las
auditorias de activos, las auditorias sobre el avance de los proyectos de
generación con obligaciones de energía firme, las auditorías a los programas de
inversión de las empresas de acueducto y alcantarillado son formas de regulación directa del desempeño.
5.
Técnicas
de regulación.
Las
técnicas de regulación a las que se hará referencia tienen que ver
principalmente con la regulación de la conducta, es decir, con la regulación de
precios y de calidad. Hace muchos años Alfred Kahn, en su clásica obra The Economics of Regulation: Principles and
Institutions, señaló con singular agudeza la razón por la cual la
regulación de la conducta concierne el precio y la calidad:
“Uno de los
propósitos de la regulación es proteger al comprador de la explotación del monopolista. Pero el
consumidor es explotado tanto si le dan un servicio deficiente o inseguro como
si le cobran precios excesivos. El precio no tiene realmente
significado sino con relación
a una calidad dada del servicio. El precio es una razón, con una suma de dinero en
el numerador y una unidad física de un servicio de una calidad dada en el denominador. Una
regulación exclusiva de precios es un engaño económico. Más aún, dada la
naturaleza de nuestra dependencia de los servicios públicos,
los consumidores pueden estar más interesados en el denominador que en el
numerador; en la confiabilidad,
la continuidad y la seguridad del servicio que en el precio que tienen que pagar”
El
ingreso efectivo (IE) de un agente es siempre el producto de un precio o tarifa
(P) por una cantidad (Q):
IE = P*Q (1)
El ingreso requerido
(IR) es aquel que permite remunerar el capital invertido (K) a una tasa de
retorno apropiada (r) y recuperar los gastos variables o recurrentes (G):
IR = r*K + G
(2)
El productor estará
en equilibrio financiero cuando el ingreso efectivo es igual al ingreso
requerido:
IE = IR (3)
P*Q = r*K + G (4)
En una actividad no regulada el mercado
determina que se presente o no esa igualdad y, por consiguiente, la viabilidad
financiera de la actividad en cuestión. En una actividad regulada corresponde
al regulador establecer el nivel de la tarifa que garantiza esa viabilidad:
P° = (r°*K°+ G°)/Q° (5)
Pero adicionalmente el regulador debe, además de
la suficiencia financiera del productor, fijar una tarifa tal que al mismo
tiempo garantice la eficiencia productiva y asignativa y el maximice el
excedente del consumidor. Por tanto la función objetivo del regulador:
Max: W (p) = E (p) + ß∏(p) (6)
Donde E (p) y ∏ (p) son,
respectivamente, el excedente del consumidor y el beneficio del productor. Como
evidentemente E’(p) < 0 y ∏’(p) > 0, el problema del regulador en la
práctica es especialmente complejo, aunque formalmente sea extremadamente
sencillo:
W(p)
= D(p)*dp – p*D(p) + ß[p*D(p) – C(D(p))]
(7)
dW(p)/dp = -
D(p) + ß[D(p) + p*D’(p) – Cm*D’(p) = 0 (8)
(1 –
ß)*D(p)= ß*D’(p)[ p – Cm] (9)
(P – Cm)/P = ((ß – 1)/ ß)*(1/ε) (10)
La expresión (10) es
evidentemente el índice de Lerner que es igual a cero en competencia perfecta
cuando la elasticidad de la demanda (ε) tiende a infinito. Así
pues, el regulador de debe encontrar un precio o tarifa P que al mismo tiempo
que está en las vecindades del costo marginal garantice el equilibrio
financiero del productor. Retomando la ecuación (5) se trata de dar respuesta a las siguientes
cuestiones:
P° = (r°*K°+ G°)/Q°
¿Cuál es el nivel apropiado de la tasa de
retorno (r) y con base en qué metodología debe establecerse?
¿Cuál es el valor del capital (K)?. Es decir,
¿cuáles son los activos físicos que deben incluirse y cuál es su precio?
¿Cuál es el nivel adecuado de los gastos (G)?
¿Cuál debe ser la demanda que debe ponerse en el
denominador?
Estos son problemas de gran importancia cuya
significación puede apreciarse considerando inicialmente el método de
regulación de la tasa de retorno. Se trata de un mecanismo de regulación de
precios que garantiza que la empresa regulada recupere sus costos y obtenga un
beneficio predefinido. Se desarrolló en USA, en los años 30, con la expedición
de la PUHCA, Public Utility Holding Company Act de1935, y fue
aplicado por las comisiones estatales de regulación de electricidad[11] hasta
los años 80 cuando empieza a ser sustituido por otros mecanismos de regulación.
La cuestión funcionaba más o menos de la
siguiente forma. Anualmente se convocaba el llamado “caso tarifario”, un
especie de mesa de concertación donde
participaban la empresa, el comisión de regulación y representantes de los
usuarios. Allí se definía la tasa de retorno adoptando usualmente la obtenida
en actividades no reguladas consideradas como de bajo riesgo. El valor del
capital se determinaba con base en la información de las empresas sobre sus
activos en uso. Se empleaban cifras contables para fijar su precio. Los gastos
salían también de la información reportada por las empresas. Naturalmente se
discutía sobre activos que debían considerarse y su valoración; sobre el nivel
del gasto y la demanda considerada. Pero finalmente se llegaba a un acuerdo en
los que en opinión de muchos la empresa regulada resultaba siempre ganadora. Se
dice que un alto directivo del sector eléctrico de Estados Unidos bromeaba
diciendo que ese era el único negocio en que se podían aumentar las ganancias
haciendo redecorar las oficinas. Un par de economistas, Harvey Averch y Leland
Johnson, que estudiaron la cuestión descubrieron que las empresas eléctricas
reguladas tenían tendencia a
sobre-invertir dado que la regulación finalmente validaba la totalidad de las
inversiones realizadas. Esto es conocido como “Efecto Averch-Johnson”[12]. En
última instancia el problema de la regulación de la tasa de retorno es el estar
basada en los costos efectivamente incurridos por las empresas. La asimetría de
información limita la capacidad del regulador. Las empresas carecían de
incentivos a la eficiencia.
Las técnicas de regulación que empiezan a
desarrollarse en los años 80 - cuando se produce las desestatización del sector
eléctrico en Gran Bretaña, inicialmente, y posteriormente en otros países de
Europa - están orientadas básicamente a la sustitución de los costos propios de
las empresas en la determinación de las tarifas por alguna clase de costos
estandarizados que se presume se aproximan a los costos eficientes. Se supone
que esto genera incentivos a la eficiencia porque la empresa tratará de ajustar
los costos propios por debajo de los costos de estandarizados pues de esa forma
incrementa sus utilidades. Pero al mismo tiempo que inducen a la eficiencia
productiva y asignativa y garantizan la viabilidad de las empresas, los
mecanismos de regulación deben permitir que las ganancias de productividad se
trasladen al consumidor por la vía de menores precios.
LGVA
Abril de 2013.
[1] Texto de seminario
sobre regulación económica dictado en varias universidades de Colombia.
[3] Pigou,
A.C. (1920) The Economics of Welfare. Macmillan, London.
[4] La distinción entre
economía pura y economía aplicada se debe al economista francés León Walras.
También introdujo un tercer campo: la economía social, que estudiaría a los aspectos redistributivos.
[5] Dichos
supuestos son los siguientes: Información perfecta y no costosa, multiplicidad
de oferentes y demandantes, ausencia de barreras de entrada y salida a las
diferentes actividades y rendimientos decrecientes.
[6] La noción de
especificidad de un activo se refiere a su capacidad física de brindar servicios
alternativos. Una red de acueducto o alcantarillado no sirve para nada distinto
a transportar agua potable o agua servida, según el caso. Los activos muy
específicos no pueden liquidarse fácilmente en caso de que el negocio no
prospere. Por esa razón, cuando debe abandonarse la actividad, se generan los
llamados costos hundidos que pueden ser muy elevados en ciertos negocios.
[7] Una empresa puede ser productivamente eficiente, es decir, maximizar la producción con el
mínimo de insumos físicos. Sin embargo no se sigue de ello que adquiera dichos
insumos o venda sus productos a precios iguales a los costos marginales. Es
decir, la eficiencia productiva no lleva necesariamente a la eficiencia
asignativa. Esta última depende del grado de competencia existente en los
mercados.
[8] La regulación del
sector eléctrico colombiano admite que las actividades de generación y
comercialización y de distribución y comercialización se realicen de forma
conjunta.
[9] Hasta 2009 imperó en
Colombia un régimen de licencias especializadas para los diferentes servicios
de telecomunicaciones. En razón de la llamada convergencia se adoptó en ese
año, mediante la ley 1341 o ley de TIC un régimen de licencia única mediante el
cual se permite que todas las empresas participen en todas las actividades del
sector.
[10] La adopción de
tarifas unitarias para trasladar costos que no lo son es un mecanismo empleado
para favorecer al entrante. La supresión de los cargos fijos en
comercialización de electricidad y su transformación en un cargo unitario se
adoptó con el propósito de facilitar la entrada de comercializadores
independientes en el mercado regulado de electricidad. La forma en que opera
este mecanismo se explica en el artículo “En defensa del cargo fijo” que puede
consultarse en este blog.
[11] La PUHCA dispuso que
las empresas eléctricas debían ser especializadas exclusivamente en la
provisión de ese servicio público. No podían estar integradas con otras
actividades. En cada uno de los estados de la Unión se creó una empresa
monopólica integrada en generación, transmisión y distribución. La
comercialización no se consideraba como una actividad adicional. Dichas empresas tenían obligación de
suministro y sus tarifas estaban reguladas por una comisión estatal. Había una
comisión para cada estado. El modelo subsiste en muchos estados, aunque las
técnicas de regulación han variado introduciendo incentivos a la eficiencia.
[12]
Averch, Harvey; Johnson, Leland L. (1962). "Behavior of the Firm Under
Regulatory Constraint". American Economic
Review
52 (5): 1052–1069. JSTOR 1812181.
