Defender
y fortalecer el programa Ser Pilo Paga.
(Respuesta
a Julián de Zubiría y a otros)
Luis
Guillermo Vélez Álvarez
Economista,
Docente Universidad EAFIT
Un par de evaluaciones del
programa Ser Pilo Paga (SPP) arrojan un resultado favorable desde la
perspectiva que más importa: la de los estudiantes de bajos recursos que son su
población objetivo.
La primera es una
consultoría contratada por el Departamento Nacional de Planeación con el Centro
Nacional de Consultoría y la Facultad de Economía de la Universidad de los
Andes, cuyo informe final está fechado el 28 de julio de 2016. Se trata de un
estudio completo y riguroso, basado en encuestas realizadas entre los
beneficiarios efectivos y los potenciales y las universidades receptoras. En la
página 404 del cuarto entregable se encuentra la siguiente conclusión:
“En
síntesis, el programa presenta una enorme oportunidad para algunos estudiantes
de bajos recursos y altísima motivación. Al hacerlo, deja en evidencia la falta
de oportunidades para estudiantes similares e igualmente motivados que quedaron
por debajo del punto de corte. Los estudiantes beneficiarios y las
instituciones educativas receptoras valoran muy positivamente el programa,
aunque destacan o dejan ver en sus experiencias, retos importantes que deben
atenderse para su buen funcionamiento”.
Juliana Londoño Vélez,
candidata a doctorado en economía de la Universidad de California, realizó un
estudio de caso de una universidad privada receptora de “pilos”, cuyo resumen
publicó en un artículo titulado: ¿Qué
impacto está teniendo Ser Pilo Paga en las universidades de élite en Colombia? La
conclusión es la siguiente:
“En
suma, los efectos de SPP van más allá de la población beneficiaria del programa
de ayuda financiera. SPP democratizó el acceso y generó diversidad de clase en
las universidades de élite, históricamente reservadas para estudiantes de
estratos altos, sin tener efectos perversos sobre las notas ni la tasa de
deserción de estos últimos”.
El programa también ha sido
objeto de críticas, la principal de las cuales tiene que ver con el sesgo en
favor de las universidades privadas, elegidas
mayoritariamente por los beneficiarios. Esto ha dado lugar a señalamientos como
el de los profesores representantes ante los consejos superiores y académicos
de las universidades públicas, quienes sostienen que SPP “destina recursos
públicos al apalancamiento presupuestal de las universidades privadas, en
detrimento del subsidio a la oferta que debe ser la directriz en un estado
social de derecho”.
Directivos y profesores de diversas universidades públicas se han expresado en
igual sentido.
El señor Julián de Zubiría,
quien ha escrito profusamente en contra del programa desde sus inicios, también
lo condena porque, según él, las universidades privadas “se están quedando con
la casi totalidad del dinero público invertido”. Se escandaliza de que los
“pilos” hayan escogido mayoritariamente a las universidades privadas de élites
y ve en ello una especie de espolio y un atentado contra la universidad pública
e invita “a los estudiantes colombianos a que se tomen las calles para defender
su derecho a estudiar, el cual se encuentra amenazado por una política que
disimuladamente está privatizando la educación superior”. Como no puede desconocer
los logros del programa, propone
mantenerlo pero haciendo que los beneficiarios solamente puedan escoger entre
las universidades públicas.
Con más tristeza que asombro
constato que estos planteamientos tienen amplio eco entre periodistas,
políticos y la opinión pública semi-ilustrada; lo que muy probablemente
conducirá al desmantelamiento del programa o a su desnaturalización,
convirtiéndolo otro componente del subsidio a la oferta del que se benefician
las universidades públicas. Sin hacerme grandes ilusiones trataré de refutarlos
antes de exponer lo que creo son los principales problemas de SPP, que aunque se
relacionan con el sesgo hacia las universidades privadas nada tiene que ver con
los argumentos que voy a criticar.
Los planteamientos del señor
de Zubiría y de los profesores de los consejos de las universidades públicas,
se basan en la creencia errónea pero aun extremadamente difundida según la cual
los servicios como los de salud, educación y los servicios públicos
domiciliarios, entre otros, que la sociedad considera como meritorios, es decir,
que deben ser puestos al alcance de toda la población sin que su nivel de
ingreso sea una limitante, deben también ser provistos de forma directa por
entidades del gobierno: hospitales públicos, escuelas y universidades públicas,
empresas públicas, etc. Es decir, por
entidades que reciben directamente sus presupuestos de la nación o las
entidades territoriales. Lo que se llama subsidio a la oferta.
Es una falacia decir, como
afirman los profesores, que el subsidio a la oferta “debe ser la directriz del
estado social de derecho”. ¿Acaso no se han enterado de que el subsidio a los
servicios públicos domiciliarios que reciben millones de familias, atendidas
por empresas privadas, es una modalidad de subsidio a la demanda y que esta
modalidad tiene soporte constitucional y legal? ¿Ignoran quizás que cuando una
persona pobre es atendida por una clínica u hospital privado está recibiendo un
subsidio a la demanda y que la clínica u hospital en cuestión no hubiera
recibido ningún ingreso si no hubiese mediado la atención prestada?
Decir que con los recursos
de SPP se está apalancando financieramente a las universidades privadas es tan
absurdo como decir que con los subsidios a la vivienda popular se está
apalancando a las empresas de construcción privadas o que con los subsidios a
la alimentación de los escolares se está apalancando a las empresas privadas
que los suministran. La única forma de suprimir ese apalancamiento es hacer que
no existan sino entidades gubernamentales encargadas de proveer esos servicios.
Si eso es lo que piensan, que lo digan claramente.
El otro mito que subyace en
los planteamientos del señor de Zubiría y de los profesores es el de los llamados
“dineros públicos”. Se rasgan las vestiduras diciendo que es inaceptable que
los “dineros públicos” financien al sector privado. Voy a decirlo con todas las
letras: no hay “dineros públicos”. Lo que recibe ese pomposo nombre no es otra
cosa que los impuestos que pagamos los ciudadanos. El estado no crea riqueza, con
los impuestos se apropia de parte de ella y la redistribuye, bien o mal. El
subsidio a la demanda como el de SPP es una forma de redistribuirla, el
subsidio a la oferta es otra. Lo que defienden los profesores de las
universidades públicas es esta última modalidad que los beneficia en grado
sumo.
En un texto sobre el
financiamiento de la educación superior que escribí hace varios años, propuse definir una
universidad como una agrupación de profesionales, vinculados por contratos de
diferente tipo, que se asocian para ofrecer una serie de productos o conjuntos
de productos – enseñanza, investigación, consultoría, etc. – que ninguno de
ellos está en condiciones de suministrar individualmente o cuyo suministro
fragmentado resultaría excepcionalmente ineficiente y costoso.
Desde el punto de vista de
la forma en que reciben sus ingresos hay
dos clases de universidades. En primer lugar están las públicas, que conforman
el Sistema Universitario Estatal (SUE) y tienen, en virtud de la ley 30 de
1992, unos ingresos garantizados que cubren la casi totalidad de sus gastos. De
otro lado está la docena de
universidades privadas con acreditación institucional calidad y que han
sido las receptoras de la mayoría de los “pilos”. Estas universidades no
reciben transferencias del gobierno y subsisten fundamentalmente de las
matrículas que cobran, la venta de servicios de consultoría y algunas
donaciones. Ninguna de ellas recibiría
un peso de SPP si los beneficiarios no las hubiesen elegido.
Los críticos de SPP se
duelen de que los jóvenes hayan elegido las universidades privadas acreditadas en
detrimento de las del SUE. Como no pueden desconocer que se trata de
instituciones de calidad alegan la existencia de un problema de información
puesto que las grandes universidades públicas –Nacional, Antioquia, del Valle –
aparecen mejor clasificadas en la mayoría de los escalafones que las privadas.
Como los jóvenes están mal informados, el señor de Zubiría decide decidir por
ellos y propone que los beneficiarios solo puedan elegir entre las universidades
del SUE. Curiosamente el señor de Zubiría quiere negarles a los “pilos” la
posibilidad de ingresar a una universidad de élite, la que no negó a sus hijos
quienes estudiaron, pregrado y maestría, en la Universidad de los Andes, según
informa en uno de sus artículos.
De ser acogida, la propuesta
del señor de Zubiría acabaría con el programa pues la esencia de este es
justamente darles a los jóvenes la posibilidad de elegir y de acceder, si esa
es su elección, a alguna de las universidades privadas de élite. Es inadmisible
que estas universidades vayan a ser castigadas excluyéndolas del programa por
el “delito” de haberse labrado con su trabajo una imagen y un prestigio que
todo mundo reconoce, incluido el señor de Zubiría.
Es necesario también refutar
la idea de que las universidades privadas de calidad están defendiendo el
programa SPP porque de ello depende su supervivencia, como sugiere el señor de
Zubiría. Esas universidades nacieron hace muchos años, más de 50 en muchos casos,
y han crecido, se han desarrollado y se han aprestigiado sin la ayuda del
gobierno. Han pasado la mayor parte de su existencia sin SPP y podrán hacerlo
en el futuro. Es el gobierno el que necesita de las universidades privadas, no
estas las que necesitan del gobierno.
Las que tienen un grave
problema de imagen son las universidades públicas de calidad que a pesar de sus
grupos de investigación, de sus publicaciones y de sus doctores no consiguen
atraer a la mayoría de los “pilos”. El problema es más grave aún pues este
fracaso de las universidades públicas, no puede dársele otro nombre,
sugiere que probablemente, si tuvieran la oportunidad, la mayoría de los
estudiantes que forman su demanda cautiva se irían a otra parte. Es en esto en
lo que tienen que pensar directivos y profesores de las universidades públicas
en lugar de defender la posición de cuasi-monopolio que les garantiza el subsidio
a la oferta.
El sesgo a favor de las
universidades privadas de calidad del programa SPP pone de manifiesto un
problema de diseño, no por la posibilidad de elegir, que es de su esencia, sino
por la forma en que se distribuyen los recursos la cual hace que el número de
beneficiarios sea menor del que de otra forma sería posible financiar. Los
estudiantes calificados eligen libremente la universidad. Es claro que si la
mayoría de ellos escogen universidades con matrículas costosas, como la bolsa a
repartir es limitada, muchos aspirantes pueden quedar excluidos a pesar de
tener un buen puntaje en las pruebas Saber 11.
La actividad de docencia de
las universidades, por ser intensiva en capital físico y humano, parece tener
en el corto plazo costos marginales decrecientes. En muchos programas, no en
todos, hay abundancia de sillas vacías que pueden ser llenadas con estudiantes
sin aumentar la planta física, los equipos y laboratorios ni, incluso, la
planta docente. Las universidades privadas para subsistir seguramente fijan su
matrícula a nivel del costo medio que es superior a su costo marginal de corto
plazo. El gobierno paga por los “pilos” la matrícula plena, pero bien podría
pagar una matrícula menor que seguiría siendo atractiva para las universidades
y permitiría la ampliación de la cobertura del programa. Es importante observar
que el diseño actual tampoco es adecuado para las universidades públicas pues
cuando estas reciben un “pilo” la matrícula pagada es inferior a su costo medio
dado que ya está subsidiada. Así, cada pilo que ingresa a una universidad
pública aumenta su déficit presupuestal.
Esta menor matrícula por
estudiante podría lograrse haciendo competir a las universidades por los
recursos del programa SPP mediante una subasta. Podrían definirse tres grupos
de programas según el costo: alto, medio y bajo. Para cada grupo se estimaría
un costo medio estándar. Se haría una subasta de sobre cerrado en la que todas
las universidades ofertarían la matrícula y el número de “pilos” que están
dispuestas a aceptar. Las ofertas que excedan en cierto porcentaje, digamos un
50%, el costo de referencia quedarían excluidas. Los “pilos”, como hasta ahora,
elegirían libremente su universidad entre las calificadas. Los excesos de
demanda que eventualmente se presenten se resolverían con base en el puntaje de
las pruebas Saber 11. Las universidades públicas, para obtener un beneficio
financiero del programa, deberían ofertar una matrícula en las vecindades de su
costo medio. Para inducirlas a hacerlo, se podría también establecer la
exclusión de las ofertas inferiores al costo de referencia en más de cierto porcentaje. La definición del costo estándar y del margen
de desviación admisible es un asunto de especial importancia, pues un error
podría llevar a que muchos programas de universidades de élite resulten
excluidos, privando a los “pilos” de la posibilidad de ingresar a ellos. En
ningún momento debe olvidarse que la educación de calidad es costosa.
Otra deficiencia del
programa es que la totalidad del crédito otorgado sea condonable, bajo condiciones no muy exigentes. Contrariamente a
lo que según parece piensa la mayoría de la gente, este es el rasgo más
inequitativo de SPP, pues, al tiempo que tiende a elevar sus costos unitarios,
limita su cobertura en el corto y el largo plazo. Es un sinsentido asumir que
un estudiante que se ha educado en una universidad de primer nivel no esté en
condiciones de pagar total o parcialmente el crédito que le ha sido otorgado.
Los estudiantes entran como pobres a SPP pero se espera que dejen de serlo una
vez que son profesionales. Si no fuera así el programa todo sería una soberana
estupidez. Adicionalmente, los beneficios de la educación superior son fundamentalmente
beneficios privados, razón por la cual quienes los reciben deberían pagar por
ellos.
Si los “pilos” pagaran total
o parcialmente los créditos que reciben, el programa se trasformaría en un
fondo rotatorio que permitiría extender su cobertura y ayudaría a garantizar su
sostenibilidad fiscal. Por otra parte la condonabilidad casi garantizada es lo
que lleva a que buena parte de los “pilos” tiendan a elegir universidades de
alto costo pues prácticamente están decidiendo sin restricción presupuestal. Si
no tuvieran esa certeza, mejor aún si tuvieran la certeza de que deben pagar al
menos parcialmente su crédito, probablemente su elección se ajustaría a sus
expectativas de ingresos futuros y se orientarían hacia universidades menos
costosas.
El programa SPP debe
mantenerse permitiendo que los beneficiarios elijan entre todas las
universidades. De adoptarse, las dos propuestas presentadas deben reducir sus
costos unitarios, aumentar su cobertura y ayudar a su sostenibilidad fiscal. El
problema de imagen de las universidades públicas no puede resolverse limitando
a ellas la posibilidad de elección de los beneficiarios lo que en la práctica
equivale a acabar con el programa. Las universidades públicas de calidad –
Nacional, Antioquia, del Valle, entre otras – tienen el reto de mejorar la
percepción que de ellas tienen los jóvenes aspirantes y la ciudadanía en
general. Eso supone recuperar el control de sus campus y la regularidad de los
ciclos académicos, como está tratando de hacerlo el rector Mauricio Alviar
Ramirez en la Universidad de Antioquia, en un esfuerzo denodado que debe ser
apoyado por la comunidad universitaria, el gobierno y toda la sociedad.
LGVA
Junio de 2017.
