Breve historia del sector eléctrico colombiano

Breve historia del  sector eléctrico colombiano

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Docente, Universidad EAFIT

¡Ahora sí te fregaste luna; te vas a tener que ir a alumbrar a los pueblos! Así saludó el bobo Marañas  la inauguración del alumbrado eléctrico en Medellín un día, o mejor, una noche de 1898.  Probablemente Marañas no sabía que ya la luna había sido relegada de sus funciones de guardiana nocturna en otras ciudades del país. La iluminación eléctrica llegó a Bogotá en 1890, a Bucaramanga en 1891, a Barranquilla en 1892, en fin, a Cartagena y Santa Marta en 1893.

El desarrollo municipal: desde los inicios hasta los años treinta.

Los primeros sistemas eléctricos fueron desarrollados por empresas privadas o mixtas que obtenían de los municipios concesiones para prestar el servicio en su jurisdicción; inicialmente el alumbrado público y, posteriormente, al comercio y las familias pudientes. En 1889, se constituye en Bogotá la primera empresa eléctrica del país: Bogotá Electric Light Co, que no obstante su nombre extranjerizante, era propiedad de inversionistas colombianos. A ésta le siguieron, en Bucaramanga,  la Compañía Eléctrica de Bucaramanga en 1891, que construyó la Planta de Chitotá, sobre el río Suratá, la primera hidroeléctrica del país; en Medellín, en 1895, la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas, antecesora de EPM,  con capital aportado en partes iguales  por el Departamento, el Municipio y empresarios privados; en Cali, en 1910, la Cali Electric Light & Power Co, de la familia Eder, que construyó una planta hidroeléctrica sobre el río Cali; nuevamente en Bogotá, en 1920, la Compañía Nacional de Electricidad, remota antecesora de la Empresa de Energía de Bogotá; en 1909, la Compañía Colombiana de Electricidad, filial de la estadounidense American and Foreign Power Company, que prestaría el servicio en varios municipios de la Costa Atlántica hasta su nacionalización en 1962.

A pesar de toda la actividad desplegada por los municipios y los empresarios locales, el crecimiento del sector eléctrico fue muy lento en las tres primeras décadas del siglo XX y estuvo concentrado en ciudades como Bogotá, Medellín y Cali que desarrollarían sus sistemas autónomos. En 1930 el país contaba con 45 MW de potencia instalada para 7 millones de habitantes: poco más de 6 KW para 1000 habitantes; hoy se tienen casi 300 KW por mil habitantes.

La intervención de la Nación y los sistemas regionales: de los años 30 a los años 60.

La reforma constitucional de 1936 sienta las bases de la intervención estatal en diversas actividades de la economía. La Ley 109 de 1936 y el Decreto 1606 de 1937 marcan el inicio de la injerencia creciente de la Nación en el desarrollo del sector eléctrico y en general de los servicios públicos domiciliarios. Con dichas normas nace la regulación tarifaria para lo cual se crea el Departamento de Empresas de Servicios Públicos. La ley 26 de 1938 autoriza a la Nación para construir plantas y proveer el servicio eléctrico. Al amparo de esta norma se constituyen HIDROLEBRIJA, la CHEC y CHIDRAL. La ley 80 de 1946 crea el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico – ELECTRAGUAS- que impulsaría la creación y desarrollo de las electrificadoras departamentales: entre 1947 y 1958 se crearon las de Huila, Santander, Norte de Santander, Tolima, Boyacá, Nariño, Cauca, Atlántico, Magdalena, Córdoba, Cundinamarca, Chocó y Antioquia.  ELECTRAGUAS impulsaría también la construcción de importantes proyectos de generación, algunos de los cuales aún están en servicio como la Central Hidroeléctrica del Bajo Anchicayá, en el Valle del Cauca, y la Central Hidroeléctrica La Esmeralda, en Caldas.  En 1968 ELECTRAGUAS se transformó en el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica que, hasta los años 90,  sería la entidad rectora de las electrificadoras canalizando a los departamentos los recursos de la Nación.

La reforma constitucional de 1954 marca otro hito de importancia en el desarrollo de los servicios públicos al permitir la creación de establecimientos públicos con personería jurídica.  A su amparo se constituyó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC- y se transformaron en entidades autónomas de los gobiernos municipales las Empresas Públicas de Medellín y la Empresa de Energía de Bogotá, entre otras. Las empresas eléctricas obtuvieron así autonomía presupuestal y financiera que les permitiría contratar créditos avalados por la Nación con la banca multilateral la cual tendrá, en las décadas siguientes, un papel fundamental en el desarrollo del sector eléctrico colombiano. 

A principios de los años 60 el sector eléctrico está conformado por un conjunto de subsistemas aislados constituidos alrededor de las principales ciudades del país: Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Bucaramanga, Barranquilla, etc.  La capacidad instalada es de 1.900 MW, más de 40 veces la existente a principios de los años 30, pero aún insuficiente para satisfacer las necesidades del país. Poco más de 1.250.000 usuarios y una producción anual de 10.000 Gwh. Extensas zonas del país carecen del servicio eléctrico. El aislamiento de los sistemas impide el desarrollo de grandes proyectos hidroeléctricos. En las ciudades de la Costa Atlántica se abastecían de energía térmica costosa mientras en el interior del país los embalses vertían los excesos de agua durante los inviernos. No era posible explotar las complementariedades hidrológicas entre el occidente y el oriente del país. La idea de la interconexión comenzó a tomar forma.

 De la interconexión a la crisis de los 90.

En 1955 los ingenieros José Tejada y César Cano presentaron un plan de interconexiones de alto voltaje, en el primer Congreso de Electrificación realizado en Manizales. Dos estudiantes de ingeniería de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, William Álvarez y Alvaro Villegas, presentaron, en 1956, una tesis de grado titulada “Proyecto de un Sistema de Interconexión Eléctrica de Colombia”. Tendrían que pasar más de 11 años para que las ideas de estos pioneros se materializaran.

Recomendaciones de Electricidad de Francia y de otros expertos, presiones de Banco Mundial para vencer las resistencias de las empresas regionales y la voluntad política del gobierno de Lleras Restrepo  se conjugaron para lograr que la EEB, EPM, la CVC y ELECTRAGUAS firmaran, el 8 de noviembre de 1966, el acuerdo de interconexión de sus sistemas y ensanche de la capacidad de generación. Dicho acuerdo contemplaba la creación de una nueva empresa encargada de realizar la interconexión y de construir los proyectos de mayor tamaño para abastecer la demanda nacional. Un año más tarde nació esa nueva empresa: Interconexión Eléctrica S.A. – ISA- de la que serían accionistas, por partes iguales, las empresas signatarias del acuerdo. En 1976 CORELCA se uniría al grupo.

ISA se convirtió pronto en el hegemón del sector eléctrico colombiano. Elaboraba los planes de expansión de transmisión y generación, en su junta directiva se decidía la ejecución de los proyectos, mantenía una relación privilegiada con la banca multilateral y con el Gobierno Nacional. Pero esa hegemonía no estuvo libre de cuestionamientos. El acuerdo inicial disponía que   los proyectos de más de 100 MW fueran ejecutados por ISA. Al cabo de dos décadas esto habría convertido a ISA en la generadora cuasi-monopolística del país y a sus socios en compañías distribuidoras dueñas de una pequeña capacidad de generación. Algo  inaceptable para EPM y la EEB, que habían condicionado su participación en la sociedad a que se les permitiera la ejecución del los proyectos que tenían estudios avanzados. Posteriormente volverían al ataque y en 1979, con el Acuerdo de Cali auspiciado por el Banco Mundial, obtendrían el derecho de ejecutar grandes proyectos. ISA tendría como mínimo un 33% de la capacidad instalada.

Los logros de esta época son impresionantes. Entre 1970 y 1990 se interconectó el país y se construyeron los grandes proyectos - San Carlos, Chivor, Betania, Guatapé, Guavio, etc.-  que hoy abastecen la demanda nacional: 6.585 kilómetros de líneas y 7.715 MW de capacidad, vale decir, el 47% del Sistema de Transmisión Nacional y el 57 % de la capacidad instalada actual. Pero este gran desarrollo de la infraestructura física no estuvo acompañado de un esquema adecuado de financiación que garantizara su sostenibilidad.

Esta expansión fue financiada en un 60% con recursos de la banca multilateral. Entre 1970 y 1986 el BM le otorgó a diversas empresas del sector 15 créditos por  US$ 1.937 millones. Otro tanto hizo el BID con 20 créditos. Los  bancos se esforzaban  para que los proyectos fueran financieramente viables, pero, previsivos, exigían el aval de la Nación. La deuda del sector eléctrico se fue convirtiendo en el principal problema macroeconómico del país: llegó a representar un 40% del endeudamiento externo.

Diversas circunstancias contribuyeron a esta situación. Desgreño administrativo y politiquería en muchas de las empresas que se traducían en elevados costos, considerables pérdidas y bajo recaudo y, en consecuencia, incapacidad de pagar las compras de energía al sistema interconectado y de servir la deuda con la banca multilateral. La Nación respondía y en compensación fue tomando el control accionario de la mayoría de las electrificadoras departamentales y de ISA.

La Nación también era culpable de lo que acontecía. Sucesivos gobiernos, para controlar la elevada inflación característica de los años 70 y 80, recurrieron al fácil expediente de congelar las tarifas de electricidad. El apogeo de esta política se alcanzó bajo el gobierno de Betancur que, en medio de la crisis de la deuda, devaluó el peso en más de un 50%, en un año, y congeló las tarifas para evitar la inflación. El gobierno de Barco fue responsable en el tema tarifario: fortaleció la Junta Nacional de Tarifas  y trató de implantar una tarificación basada en los costos reales de expansión y de disciplinar las empresas mediante los llamados Planes de Desempeño gestionados por la FEN y el DNP. Pero ya era tarde: la suerte del sector eléctrico estatal de planeación centralizada estaba jugada.

De la reforma de los noventa a la internacionalización.

Pocos gobiernos han llegado al poder con una claridad tan meridiana de las reformas estructurales que pretendían adoptar como el de Cesar Gaviria. Sin embargo, en el extenso texto de su plan de desarrollo, La Revolución Pacífica, el sector eléctrico no merece más de cuatro o cinco párrafos, con un enfoque más bien tradicional. Paradójicamente, bajo su gobierno se adoptaría la reforma de más hondo calado y más imprevisibles consecuencias del sector eléctrico colombiano.

Gaviria continuó, desde la Junta Nacional de Tarifas, la política de ajuste tarifario iniciada por Barco. La crisis del acueducto de Barranquilla alertó a su gobierno sobre los problemas estructurales del sector de los servicios públicos. La constituyente del 91 se vio literalmente inundada de propuestas de reformas para el sector y la constitución que de allí salió consagró todo un capítulo a la materia y ordenó su desarrollo legislativo.  El racionamiento eléctrico que se extendió entre el 2 de marzo de de 1992 y el 1 de abril de 1993 fue el catalizador de un proceso de reforma que se había anunciado en el Documento Conpes del 21 de mayo de 1991, Estrategia de Reestructuración del Sistema Eléctrico. Las leyes 142, de servicios públicos, y 143, ley eléctrica, hicieron su tránsito por el Congreso prácticamente sin oposición.

A diferencia de lo ocurrido en otros países como Inglaterra, Chile, Brasil o Argentina, donde se avanzó rápidamente en la privatización de las empresas públicas; las leyes 142 y 143 crearon marco normativo que buscaba que las empresas estatales se guiaran por la lógica privada y pudieran competir en igualdad de condiciones con las empresas privadas a las que se le abría la posibilidad de invertir en el sector de los servicios públicos. Gaviria no privatizó nada. Las principales privatizaciones del sector eléctrico fueron obra del gobierno de Samper y del de Antanas Mockus, en Bogotá.

Las leyes 142 y 143 sometieron a las empresas estatales de servicios públicos a un juego riesgoso del que no todas saldrían vencedoras. Hablemos sólo de estas últimas. ISA, que se resistió inicialmente a la escisión, dio paso a dos empresas,  ISA de transmisión, que se enseñorea actualmente por toda América Latina, e ISAGEN, la tercera empresa generadora del país, con proyección internacional. Ambas se han transformado en empresas mixtas, cotizadas en bolsa y que pagan cumplidamente los dividendos a sus accionistas.  Más tarde, de ISA, surgió XM, que vende su experticia como operadora de sistemas eléctricos. De la Empresa de Energía de Bogotá surgieron EMGESA y CODENSA, en las que Bogotá está asociada con el capital extranjero y que se han ganado el respeto y el aprecio de su clientela y del país. La Empresa de Energía de Bogotá, que conservó los activos de transmisión, es hoy cabeza de un sólido grupo empresarial dominante en el transporte de gas y con presencia en otros países de América Latina.  En fin, está EPM, que conserva su liderazgo en el sector eléctrico colombiano e incursiona exitosamente en Panamá y Guatemala.  El conjunto del sector exporta energía a Ecuador y Venezuela, cuando lo permiten sus patéticos gobernantes,  y muy pronto lo hará a Centro América.

En 1992,  un Fenómeno del Niño de especial intensidad originó el racionamiento catalizador de las reformas del sector eléctrico. Desde entonces ese Niño nos ha visitado dos veces, 89/90 y 09/10, sin que se apague un solo bombillo. A principios  de la presente década la guerrilla quiso doblegar al país atentando contra su infraestructura eléctrica: ni en los peores momentos la interrupción del suministro alcanzó el 0,4% de la demanda, prácticamente imperceptible. Todas las localidades del sistema interconectado gozan de un suministro continuo y confiable. Las que están por fuera de éste también tienen un servicio de calidad, financiado en parte con recursos generados por el propio sector canalizados por el FAZNI. Todas las empresas del sector muestran desde hace muchos años resultados positivos y, en lugar de ser una carga para la Nación,  pagan cumplidamente sus impuestos. Un sistema coherente de subsidios y contribuciones, con el que puede dar al trate la propuesta del gobierno actual de eliminar la contribución a la industria, garantiza el acceso de la población más pobre al servicio eléctrico.

En el éxito innegable de las reformas del sector eléctrico colombiano se combinan, como en todo lo humano, el azar y la necesidad. Las buenas reformas son aquellas que desatan la inventiva y la creatividad. El sector cuenta hoy con una institucionalidad – CRA, SSP, UPME – respetable y respetada, que ha contribuido a su desarrollo. Con un conjunto de empresas dinámicas, rentables y responsables tomadoras de riesgo. Con gremios – ANDESCO, ACOLGEN, ASOCODIS- deliberantes y constructivos. Ningún reformador habría anticipado en sus detalles que esto iba a pasar. Ni el viejo Marañas habría imaginado que las empresas eléctricas colombianas estarían relegando un siglo después a la buena luna de sus funciones de iluminadora nocturna en otros pueblos de América Latina.