REFICAR o las tribulaciones del estado empresario
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad EAFIT
Consultor, Fundación ECSIM
El
estudio de la Contraloría General de la República sobre el Programa de
Modernización de la refinería de Cartagena es un trabajo sustancioso, bien
documentado y sobrio en sus conclusiones. Queda en claro lo
siguiente:
·
En 1974, Ecopetrol
adquirió la refinería de Cartagena, hasta entonces propiedad de una empresa
privada extranjera. La refinería había entrado en operación en 1957, con una
capacidad de 33.000 barriles diarios; la cual, resultado de varias adiciones,
llegó a 75.000 en 1996.
·
En 2001, en la
junta directiva de Ecopetrol, se toma la decisión de modernizar la refinería y
ampliar su capacidad a 140.000 barriles. El programa de modernización se
incorpora al Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, donde es establece que su
financiación debe hacerse con la mayor participación privada posible.
·
En 2006, para
adelantar el proyecto, se crea la empresa Refinería de Cartagena S.A.
(REFICAR), que tiene como socios a la empresa suiza Glencore (51%) y Ecopetrol
(49%). En la nueva empresa Ecopetrol aportó los activos de la refinería antigua
y Glencore inyectó recursos frescos por US$ 630 millones.
·
En 2007, REFICAR
contrata a la empresa Chicago, Bridge & Iron (CB&I) para que se
encargue de la ejecución del proyecto, bajo la modalidad llave en mano o EPC
(Engineering,
Procurement and Construction), en un plazo de 5 años.
·
En enero de 2009, por
inconformidad con la ejecución del proyecto y alegando dificultades
insuperables para obtener la financiación requerida, Glencore se retira del
negocio; Ecopetrol compra su participación por US$ 549 millones y toma el
control de REFICAR en junio de ese año. Un año más tarde, se modifican las
condiciones de contratación con CB&I y el contrato EPC se cambia por uno de
costos reembolsables (CR).
·
Según la
Contraloría, en 2007 la inversión se estimaba en US$ 2.784 millones, el inicio
de operaciones en 2012 y la rentabilidad esperada en 24% efectivo anual. En
octubre de 2009, con Ecopetrol al mando, la inversión requerida ascendía a US$
3.993 millones, la rentabilidad se estimaba en 14% y la puesta en marcha en
julio de 2013. Finalmente, la operación se inició en diciembre de 2015 con una
inversión de US$ 8.015 que dejará, según la Contraloría, una rentabilidad
ligeramente superior al 4% efectivo anual.
·
El aumento en el
presupuesto de inversión se debe, según la Contraloría, a los “ajustes sobre la
configuración definida inicialmente” que introdujo Ecopetrol una vez asumió el
control de REFICAR y también a “problemas con el alcance de la obra, mayores
costos en el EPC, problemas en la productividad laboral, escalación, entre
otros”.
Que
el presupuesto de inversión se haya duplicado y el período de construcción haya
pasado de cinco a ocho años son hechos bastante inquietantes. Pero importa
también saber si el costo de la modernización de REFICAR se encuentra o no
dentro de los parámetros de la industria. La Energy Information Administration de
Estados Unidos recientemente estimó en US$ 3.390 millones la inversión en una
refinería de crudo liviano de 250.000 barriles diarios de capacidad y un
período de construcción de 3 años. REFICAR es para crudos
pesados y no es muy riguroso comparar costos estimados con costos efectivos.
Pero afortunadamente se están construyendo y ampliado refinerías en muchas
partes y pueden hacerse comparaciones de montos reales de inversión.
Actualmente
se construye en Canadá, en el estado de Alberta, la refinería Sturgeon que
tendrán un costo de US$ 8.500 millones y una capacidad de 50.000 barriles
diarios, lo que arroja un costo de inversión de US$ 170.000 dólares por barril,
convirtiéndose en la más costosa del mundo. Se dice, para justificar esa
excesiva inversión, que es la primera refinería con un sistema completo de
captura de carbono. En 2015 entró en operación la refinería SATORP, en Arabia Saudita,
construida por ARAMCO y TOTAL SA, con un costo de US$ 14.000 millones y una
capacidad de 400.000 barriles diarios, lo cual arroja una inversión de US$
35.000 por barril. SATORP es para crudo pesado. PETROBRAS puso en operación
parcial, en 2015, la refinería Abreu e Lima – para crudos pesados y 230.000
barriles de capacidad - en cuya construcción se invirtieron US$ 18.500
millones, es decir, poco más de ochenta mil dólares por barril. En 2015 entra en
operación la pequeña refinería Dakota Prairie, de 20.000 barriles de capacidad,
en la que se invirtieron US$ 800 millones. También puede mencionarse
la ampliación de la refinería Port Arthur, en Texas, cuya capacidad se aumentó
en 325.000 barriles con una inversión de US$ 10.000 millones. En la tabla se resumen los principales datos
de esas refinerías comparados con los de REFICAR.
El
proyecto REFICAR es una modernización y ampliación de una infraestructura
existente. La separación de los costos de una y otra es un ejercicio que excede
los alcances de este escrito y los conocimientos de su autor. Por ello, en la
tabla, se presenta como si fuese un proyecto enteramente greenfield, que no lo
es. Esto hace que el costo de inversión por barril adicional probablemente
resulte sub-estimado frente al que arrojaría una discriminación precisa de los
costos de modernización de la capacidad existente y los asociados a su expansión.
Tratando
a REFICAR como una inversión en nueva capacidad sus costos unitarios de inversión
resultan más elevados que los de Dakota Prairie, SATORP y Port Arthur. No es de
gran consuelo la comparaciòn favorable con Abreu e Lima pues PETROBRAS no es
precisamente un ejemplo de eficiencia y austeridad en la ejecución de sus
proyectos. En cuanto a STURGEON, en Canadá, no es ocioso indicar que el
proyecto es liderado por el gobierno del estado de Alberta y que los
sobre-costos inversión han desatado en ese país una gran controversia.
De
lo expuesto hasta ahora se concluyen dos cosas: el presupuesto de inversión de
REFICAR se duplicó y los costos unitarios resultan elevados con relación a los parámetros
internacionales. Las explicaciones dadas por el gerente de REFICAR, el señor
Reinoso Yáñez, para justificar el desmadre del presupuesto de inversión son un
tanto candorosas y tautológicas. Dice que “hoy sabemos que el estimado
preparado por CB&I no era preciso y subestimó las cantidades de trabajo
requerido para construir el proyecto” y habla de “cambios en alcance,
revisiones y cambios en ingeniería, mayores cantidades de obra, baja productividad
de la mano, extensión de cronogramas, constante problemas laborales, incremento
en costos de los materiales, entre otros”.
A
mi modo de ver, las preguntas que hay que responder son las siguientes:
1. ¿Por qué se aceptó reemplazar el contrato EPC por uno CR
que trasladaba los riesgos de construcción del constructor al propietario del
proyecto?
2. ¿Por qué cuando Glencore decide retirarse, Ecopetrol,
en lugar de buscar otro socio líder para el proyecto, decide asumirlo en su
totalidad?
Estas
son las preguntas fundamentales pues las decisiones que se tomaron en cada caso
suponen un cambio de fondo en la orientación de la política gubernamental en el
sector de hidrocarburos, que se había adoptado en 2003 con la creación de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), encargada de la gestión de los
recursos petroleros, y la transformación de Ecopetrol en sociedad por acciones dedicada
exclusivamente a las actividades industriales y comerciales del sector. El
proceso de transformación de Ecopetrol en una empresa sometida a las reglas del
mercado se consolida con la apertura de su capital a la inversión privada en
2007 y en 2011. La decisión de acometer el proyecto de REFICAR con la participación
mayoritaria de un socio privado estaba en línea con esa política. También era
coherente con ella la modalidad de contratación inicialmente adoptada.
En
los países del mundo desarrollado las petroleras son empresas privadas que
abastecen a los consumidores con regularidad y a precios competitivos que
reflejan las condiciones del mercado. El estatismo petrolero es un vicio o una
enfermedad del tercer mundo que se inició en México con la nacionalización de
la industria y la creación de PEMEX bajo el gobierno de Lázaro Cárdenas en 1938.
Bajo el grito de “O Petróleo è Nosso”, Getulio Vargas siguió en Brasil el
sendero nacionalista que llevó a la creación de PETROBRAS en 1953. Un par de
años antes, bajo el gobierno de Laureano Gómez, en Colombia, se había creado
ECOPETROL, con la reversión al estado de la Concesión de Mares. En el mundo islámico
la estatización del petróleo empezó con Mohammad Mosaddegh, en Irán en 1951. Después vendrían
otros países que en 1960 fundarían ese cartel ominoso conocido como OPEP.
Las
promesas de progreso y bienestar de nacionalismo petrolero están aún por
cumplirse en la mayoría de los países. En lugar de ello las estatales
petroleras se convirtieron progresivamente en centros de poder económico, político
y sindical: verdaderos estados dentro de los estados. Incapaces de explotar
plena y eficientemente los recursos a su cargo, las estatales petroleras
debieron asociarse de diversas formas con las odiadas multinacionales: las
realidades económicas terminan por imponerse a las ideologías políticas. En México,
el epicentro del más duro nacionalismo petrolero, se adoptó hace un par de años
una reforma similar a la de 2003 en Colombia para acabar con el monopolio de
PEMEX, convertido en el mayor obstáculo al desarrollo de la industria. Pero como si esto fuera poco, ARAMCO, la joya
de la corona de Arabia Saudita, golpeada por la caída de los precios del crudo,
anuncia la venta de un 5% de sus acciones.
El
debate que se está dando en el País a propósito de REFICAR no ha llegado al almendrón
del asunto. La cuestión es saber si debe continuarse con en el marginamiento
progresivo del estado de la actividad petrolera o si, dando marcha atrás con relación
a lo avanzado desde la reforma de 2003, insistimos en construir una gran
estatal petrolera dueña de la refinación, la producción y todo lo demás. Y esto
es urgente, porque la refinería de Barrancabermeja está en las últimas. El
portal Oil&Gas Journal informa que Ecopetrol pospuso el programa de modernización
y ampliación de la capacidad – de 250.000 a 300.000 bpd - que tenía una
inversión proyectada de US$ 3.000 millones. Para evitar que la de Barrancabermeja se
convierta en la REFICAR de los próximos años, el País debe abandonar de una
vez por todas el nacionalismo petrolero trasnochado y buscar la oportunidad de
vender ambas refinerías y dejar que el nuevo dueño se encargue de la modernización
de la primera.
LGVA
Mayo
de 2016.
