La ley de financiamiento o la
oportunidad perdida de empezar a desmontar el clientelismo burocrático y el
asistencialismo corruptor
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Universidad EAFIT
I
El Presidente Duque parece decidido a desaprovechar la
oportunidad histórica de romper con la tendencia burocrática y asistencialista
del estado colombiano, que cada vez toma más fuerza. La llamada ley de
financiamiento parte de la incuestionable premisa según la cual es imposible
reducir el gasto burocrático y el gasto asistencialista, pudorosamente llamado
gasto público social. De ahí que, en su obsesión por cubrir un cubrir un
supuesto “faltante” de 14 billones, el Ministro de Hacienda, invocando el artículo
347 de la Constitución, haya radicado un proyecto en el cual el componente
alcabalero ahoga los elementos de reforma estructural al sistema tributario, los
cuales permitirían un cambio en los incentivos de una economía cuya
dinámica, desde hace varias décadas, depende casi exclusivamente del precio
internacional del petróleo y otros bienes primarios.
En este artículo se ilustra el desmedido crecimiento
de los gastos burocrático y asistencialista y se refuta la idea según la cual
es imposible recortarlos, desvirtuando de pasada la tesis de que dicho recorte se
hace a expensas de la población más pobre, argumento que ha servido de
justificación a todas las reformas tributarias alcabaleras que invariablemente
se presentan cada uno o dos años.
Las medidas que se proponen permiten un ahorro de 11.1
billones de pesos. Ha esta suma deben adicionarse 3.2 billones de pesos que
resultan de ajustar las transferencias del SGP a la realidad poblacional
revelada por el Censo. En esas condiciones, se tendrían 14.3 billones que
cubren holgadamente el déficit presupuestal que sirve de justificación a la ley
de financiamiento. El Ministerio de Hacienda puede retirar el proyecto y
concentrarse en preparar una reforma tributaria verdaderamente estructural
tomando para ello muchos de los elementos de dicho proyecto.
II
La gráfica muestra los gastos de funcionamiento del
presupuesto general de la nación – gobierno central más establecimiento
públicos – como porcentaje del PIB. Se presenta el gasto de funcionamiento
total sin transferencias y el gasto de personal. En 2011, el primero era equivalente
a 3.8 puntos del PIB y el segundo a 2.6; en 2018 llegan a 4.2 y 3.3 puntos
porcentuales, respectivamente.
Este aumento incontenible de los gastos de
funcionamiento empezó con la reforma administrativa del primer gobierno de
Santos, a finales de 2011, cuando, al amparo en el alza del precio del
petróleo, se resucitaron tres ministerios y se crearon un sin número de
agencias para hacer las mismas cosas que los ministerios.
Para apreciar la significación de la expansión del
gasto burocrático basta con decir que si los gastos de personal estuvieran hoy en el
mismo nivel de 2011 en términos del PIB– 2.6% en lugar de 3.3% - en 2018 serían
de 25.1 billones en lugar de 31.5. Una diferencia de 6.4 billones: casi la
mitad de lo que se busca con la ley de financiamiento.
Es completamente falso que nada puede hacerse para
reducir el gasto burocrático o, por lo menos, impedir su incremento. Para esto
último bastaría con que el gobierno rompa con la costumbre de aumentar los sueldos de la administración pública con
la misma tasa de crecimiento del salario mínimo legal. En efecto, los sueldos y
salarios de las distintas ramas de la administración pública se fijan anualmente
por decretos firmados por el presidente y los ministros de hacienda y del
interior. Estos decretos se expiden en desarrollo de la ley 4 de 1992 y en
ninguna parte de esta norma se ordena que dichos sueldos y salarios deban
aumentarse en la misma proporción que el salario mínimo. Hacerlo o no es una
decisión discrecional del Presidente y su Ministro de Hacienda.
En los decretos salariales, que habitualmente se
expiden en enero de cada año, después de conocido el aumento del salario
mínimo, el Gobierno Nacional puede disponer el congelamiento de la nómina -
salario básico, gastos de representación, primas, bonificaciones, etc.- de todo
el sector público. Esto daría un ahorro de 1.6 billones, en el supuesto de que
para 2019 el salario mínimo aumente en alrededor de 5%.
Hay más ahorros que se pueden obtener solo mediante los decretos salariales de la administración pública. La
remuneración típica de los servidores públicos se descompone en una asignación
básica, unos gastos de representación y alguna prima o bonificación. En muchos
casos, esos gastos de representación y las primas sirven para camuflar una
parte del salario que al ser denominado de esta forma se excluye de la base
cálculo de las contribuciones a la seguridad social y de la base gravable para
la determinación del impuesto de renta. Este último es el caso de los gastos de
representación pagados a magistrados y jueces y también a directivos y docentes
de las universidades estatales.
La vice-presidente tiene una asignación básica de $
6.438.186, unos gastos de representación de $ 11.419.548 y una prima de
dirección de $ 5.639.284, para un total mensual de $ 23.497.018. La prima de
dirección no es factor salarial para la seguridad social. Tampoco contribuyen a
la seguridad social en salud y pensiones sobre una porción de sus
remuneraciones: los congresistas, un 33% y los magistrados de las altas cortes,
aproximadamente 60%. También tienen primas o bonificaciones que no son factor
salarial los ministros, directores de departamentos administrativos, el
contralor, el fiscal, el procurador, los gobernadores, los alcaldes,
superintendentes, directores de establecimientos públicos, etc.
Los beneficios se extienden a todos los funcionarios
al interior de cada una de las dependencias de la administración pública que
reciben bajo la forma de primas técnicas, primas de coordinación, bonificaciones
especiales, auxilios de transporte, auxilios de alimentación y otra serie de
prebendas sobre las que no se cotiza a la seguridad social.
Mención especial amerita la bonificación de dirección,
equivalente a cuatro veces la remuneración mensual compuesta por la asignación
básica más gastos de representación, creada por el decreto 3150 de 2005 y
ratificada por el decreto 2699 de 2012. Esta bonificación, que no constituye
factor salarial, es pagada en dos contados anuales a unos
300 altos cargos de la administración pública. Un cálculo somero indica que la
supresión de esta bonificación, que puede hacerse con un simple decreto,
produciría un ahorro no inferior 20 mil millones de pesos.
El Ministerio de Hacienda y el DNP puede hacer
cálculos mucho más finos que los de un simple particular. Con la congelación de los salarios de todo el
sector público; la supresión de las exenciones tributarias a los gastos de
representación; la supresión de algunas de esas primas y bonificaciones y la
eliminación de subsidios de transporte y alimentación de los que
injustificadamente gozan miles de funcionarios públicos, se obtendría un ahorro
cercano a los 1.4 billones de pesos.
Hay otro par de fuentes de ahorro. En un escrito
también publicado en este blog, hace un par de años, se estimaba que supresión o su reducción a la más mínima
expresión de 17 entidades inocuas, permitiría un ahorro de
1.3 billones de pesos. En ese mismo escrito se indicaba que un recorte de 35%
del presupuesto de cinco entidades, que no tiene al parecer otra función que
repartir dinero, daría un ahorro cercano de 1.4 billones de pesos.
III
Todas las reformas tributarias se justifican invocando
el gasto público social que supuestamente beneficia a los más pobres. Y como
este gasto social es intocable, el congreso, cuando está debidamente aceitado,
termina por aprobar los nuevos tributos.
La paradoja de todo esto es que no pasa un día sin que
se denuncie la apropiación indebida, la desviación inescrupulosa o el hurto
puro y simple de los dineros supuestamente destinados a los pobres y más
necesitados. Periódicamente la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía
sueltan a la opinión pública cifras astronómicas de lo que cuesta esa
desenfrenada corrupción. Pero, probablemente más grave aún, aspecto escasamente
publicitado, es la apropiación indebida de los subsidios sociales por ciudadanos
que estrictamente hablando no son pobres o necesitados, como resultado de las
distorsiones que esos subsidios inducen en los precios y por su pésima
focalización.
Cualquier estudiante de economía del sector público
conoce los conceptos de carga fiscal y de incidencia de los impuestos. La carga
fiscal y la incidencia se refieren a las personas sobre las que efectivamente
recae el impuesto, independientemente de lo que haya dispuesto el legislador.
Con los subsidios puede hacerse un análisis similar para establecer quién los
recibe efectivamente, independientemente de los supuestos beneficiarios para
quienes fueron decretados. Tomemos el caso de los subsidios al consumo de
electricidad y gas, para cuya cobertura se registra un “faltante” de 2.2
billones de pesos, según del Gobierno.
Frecuentemente, los constructores vivienda promueven
sus proyectos indicando que son de estrato 3 ó 4 para hacerlas más atractivas a
los compradores. Pero en muchos casos el beneficio de una tarifa subsidiada es
más aparente que real pues el precio de la vivienda o el arrendamiento captura
en buena parte el valor del subsidio. Con las contribuciones que
recaen sobre el comercio y parte de la industria también puede ocurrir un
fenómeno de traslado hacia atrás o hacia adelante, es decir, una disminución de
la demanda de trabajo y, por tanto, del salario; o un aumento de los precios
del producto final. En resumidas cuentas, las familias pobres que reciben los
subsidios terminan pagándolos con menores salarios o precios más elevados de
los bienes de consumo.
A lo anterior hay que añadir las deficiencias notorias
del sistema de estratificación empleado para establecer los beneficiaros de los
subsidios a los servicios públicos y los responsables de las contribuciones que
los deben pagar. Según el gobierno, 11.3 millones de viviendas están
clasificadas en los estratos 1, 2 y 3; lo cual convierte a sus habitantes en
beneficiarios de tarifas subsidiadas. Esto equivale al 82% de las viviendas,
cifra similar a la de hace casi tres décadas, época en la cual se introdujo la
estratificación.
Resulta inaceptable, después de casi treinta años de
crecimiento económico - período en el
cual el PIB per cápita pasó de $US 1175, en 1990, a US$ 6301, en 2017 –
pretender subsidiar los servicios públicos del 80% de los hogares.
Evidentemente, el problema tiene que ver con la misma estratificación cuya
deficiente metodología permite su manipulación por los alcaldes encargados de
aplicarla en sus municipios. Al reducir los estratos que contribuyen y aumentar
los que reciben subsidios, los políticos locales logran el favor de los
votantes y maximizan los recursos que reciben de la Nación.
El problema señalado ha sido identificado en el País
por lo menos desde 2005, año en el cual la Misión para la reducción de la
pobreza propuso introducir un filtro adicional a la estratificación para la
asignación de los subsidios a los servicios públicos. Los técnicos del DNP y
del Ministerio de Hacienda saben, o deberían saber, que si además de habitar viviendas
de estratos 1, 2 o 3, los beneficiaros de los subsidios a los servicios
públicos estuvieran obligados a acreditar un puntaje SISBEN igual o inferior a
46 - el exigido para pertenecer al régimen subsidiado en salud – el sistema de
subsidios y contribuciones se equilibraría, sin que fuese necesario ningún
aporte del presupuesto nacional o con un aporte mínimo. Además, el sistema
arrojaría excedentes, que permitirían eliminar la contribución al comercio y la
totalidad de la industria, si se cobrara contribución a todos aquellos con un
puntaje SISBEN superior al indicado. Un decreto que
introdujera esa exigencia ahorraría 2.2 billones de pesos.
Los subsidios, como las muletas, deben entregarse de
forma temporal para ayudar a la gente superar una situación de pobreza o de
invalidez. Si el paciente no abandona las muletas o el bastón, seguramente las
extremidades se atrofian y no volverá a caminar por sus propios medios. Este es
el caso de muchos programas de asistencia social permanentes que destruyen los
valores confianza y responsabilidad personal de sus beneficiarios,
convirtiéndolos en mendigarios o proletandigos, para usar un par de palabras
nuevas que describen bien su situación.
Este es el caso sin duda del programa Familias en Acción,
al cual entran cada vez más pobres sin que salga ninguno. Eso se lo inventaron
el gobierno nacional y la banca multilateral por allá en 2003, cuando el PIB
per cápita era US$ 2.246 y la tasa de desempleo 16%. Inicialmente el programa
tenía una cobertura de 340.000 familias y debía durar 3 años. Su propósito era
evitar que los niños participaran en el mercado laboral y permanecieran en la
escuela, para lo cual cada familia beneficiaria recibía una suma de dinero,
siempre que cumpliera con el compromiso de mantener escolarizados a los niños.
Hoy, con un PIB per cápita de US$ 6.301 y un desempleo de 9%, el programa tiene
2.400.000 familias inscritas, es decir, 7 veces el número inicial de
beneficiarios.
Ese crecimiento no tiene ningún fundamento económico y
solo se explica por la acción de los políticos de todos los partidos que han
convertido el programa en un instrumento más para buscar el favor de los
electores creando redes clientelistas alrededor del programa, lo que ha sido
denunciado en múltiples oportunidades, e incluso ha sido objeto de estudios
académicos. El Ministro de Hacienda,
la directora del DNP, los técnicos de la banca multilateral y todos los
políticos saben que Familias en Acción es un programa que no funciona y está
completamente desnaturalizado desde que dejó de ser temporal y se convirtió en
soporte del clientelismo y la corrupción. Más que a las familias, la supresión
de este programa perjudicaría a los políticos clientelistas de todos los
partidos y le ahorraría al fisco 1.1 billones de pesos.
Si un niño pobre recibe del estado un almuerzo que de
otra forma no tendría, estamos en presencia de un acto de solidaridad. Si el
almuerzo recibido por el niño libera a su padre de pagarlo y le permite
destinar el dinero a otro gasto, estamos en presencia de un acto de
redistribución, que beneficia al padre más no al niño. Este parece ser el caso
del publicitado Programa de Alimentación Escolar, con cuya supresión amenaza el
Ministro de Hacienda en caso de que no sea aprobaba la ley de financiamiento. Todo
mundo sabe que el PAE es objeto de las más descaradas prácticas corruptas, lo
que es bastante grave. Pero quizás más grave aún
es el impacto que esto tiene sobre la mente y la conciencia de los padres de
familia que terminan por sentirse liberados de la responsabilidad de alimentar
a sus hijos. Cuando están obligadas a tomar sus decisiones y mantenerse y
mantener a sus familias con su propio esfuerzo, las personas se hacen más
austeras y ahorrativas y desarrollan hábitos positivos de esfuerzo, constancia
y sobriedad. Todo lo contrario ocurre cuando empiezan creer que la obligación
de suplir sus necesidades es de los demás o de esa entelequia que llaman el
estado. Es difícil creer que las
familias de los niños que van a las escuelas oficiales sean incapaces de suplir
la alimentación de sus hijos cuando hay también familias de similar condición
que envían sus niños a establecimientos privados pagando sus matrículas y, por
supuesto, su alimentación. Finalmente, el objetivo del PAE es promover la
permanencia de los educandos en el sistema educativo oficial. Una evaluación
reciente de la Contraloría General de la República informa que el programa es
ineficiente e ineficaz y que explica menos del 1% de la reducción en la
deserción escolar.
Es bien curiosa la posición del gobierno de querer mantener a cualquier costo
un programa como el PAE cuyos recursos alimentan la corrupción, deterioran la
responsabilidad de los padres y, a fin de cuentas, no cumple con el objetivo
para el cual fue creado.
IV
El DNP y el Ministerio de Hacienda tienen suficiente
información y suficientes técnicos para recabar recortes en esos 80 billones
que según el DNP se entregan como subsidios mal focalizados. También pueden identificar gastos
sociales presupuestados para 2019 que pueden ser aplazados. Les queda la tarea
de encontrar 1.6 billones. Con este recorte y los documentados anteriormente,
se tendría 11.1 billones de pesos.
Los resultados del Censo, le han dado al Gobierno una
inesperada fuente a ahorro que puede ser aplicado a cubrir el déficit fiscal.
Las transferencias del SGP para salud y educación están vinculadas a la
población de los departamentos y municipios que las reciben. Los resultados del
Censo indican que las proyecciones del DANE utilizadas para calcular las
transferencias eran exageradas. El ajuste de las transferencias a la población
censal debe arrojar ahorro que no es estrambótico pensar sea de 3%, habida
cuenta que la población sobreestimada es el 10% de la real. Así las cosas, el
gobierno podría disponer de 3.2 billones adicionales, lo que permitiría cubrir
holgadamente el supuesto faltante de 14 billones en el presupuesto de 2019 que le
sirve de justificación al proyecto de ley de financiamiento, el cual debe ser
retirado por no ajustarse en realidad al artículo 347 de la Constitución.
Coda. La obligación de velar por el interés personal –
plantea Alexis de Tocqueville – disciplina a las personas en los hábitos de la
regularidad, la moderación, la previsión y la confianza en sí mismos. Esto no
ocurre, en general, por voluntad propia consciente sino por la fuerza de la
costumbre. Cuando las personas están
obligadas a tomar sus propias decisiones y a mantenerse con su propio esfuerzo,
son más esforzadas, constantes, ahorrativas, sobrias y menos exigentes. Habituar a la gente a depender de las ayudas o
los empleos del gobierno tiene un efecto deletéreo sobre esos hábitos. Todas
las personas, incluidas las pobres, responden a incentivos. El asistencialismo
corrompe a las personas, no solo a los políticos. Esa dependencia moldea
también las actitudes políticas. El
pueblo venezolano – habituado a los servicios públicos gratuitos, gasolina a
precios irrisorios y a toda clase de ayudas sociales - se lanzó en brazos de
Chávez cuando la caída en el precio del petróleo hizo inviable el asistencialismo
desplegado en forma masiva por los gobiernos de Pérez, Caldera, Herrera-Campins
y Lusinchi en la bonanza petrolera de los años 70 y 80 del siglo XX. Chávez
consiguió hacerle creer a la población que la reducción de las transferencias
gubernamentales era decisión de una oligarquía perversa deseosa de martirizar
al pueblo y que él era el ungido para defenderlo y reestablecer sus derechos.
Chávez tuvo la fortuna de montarse en la fase alcista de los precios del
petróleo pudiendo de nuevo repartir dinero a espuertas – las Misiones
Bolivarianas o Misiones de Cristo - a una población con arraigados hábitos de
rentista. Y Venezuela pudo mantener el festín, como lo denominara Arturo Uslar
Pietri, hasta que los precios comenzaron a caer y sobrevino la pavorosa
catástrofe económica y social que el mundo contempla con estupor. Naturalmente,
los responsables directos de esa tragedia son Chávez, Maduro y la banda de
delincuentes que los acompañan; pero, los responsables indirectos son Pérez,
Caldera, Herrera-Campins, Lusinchi y todos los políticos adecos y copeyanos que
con su asistencialismo desaforado corrompieron la sociedad venezolana allanado
así el camino de Chávez y Maduro. Colombia: de
te fabula narratur.
LGVA
Noviembre de 2018.
