El fraude del FEPC
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista
La política de regulación de precios de combustibles
líquidos para uso automotor, vigente desde hace 17 años, ha sido un rotundo
fracaso por las siguientes razones:
i)
No
incentivó la participación del sector privado en la oferta con la importación y
mucho menos con la inversión en refinación. Por el contrario, reforzó el
monopolio de Ecopetrol en el mercado mayorista de combustibles líquidos tanto
en importación como en refinación.
ii)
Aumentó
la dependencia fiscal del Gobierno Nacional de los ingresos de Ecopetrol y el
uso del precio de paridad de exportación (PPE) para determinar los ingresos de
Ecopetrol se convirtió en un mecanismo de extracción de rentas cuasi
tributarias en detrimento de la competitividad de la economía y el bienestar de
la población.
En efecto, la política tenía el propósito de
incentivar la participación privada en la oferta de combustibles líquidos, con
la fijación del precio de paridad de exportación como costo de oportunidad en
el mercado interno, y estabilizar su precio en el mercado interno por medio del
Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, en el que era obligatoria
la participación de todos los agentes.
Probablemente por desconfianza frente al gobierno,
ninguna de las grandes empresas petroleras presentes en el País se aventuró a
importar combustibles y, menos aún, a invertir en refinación para producirlos
internamente. Ninguna quiso asumir el riego de participar en el Fondo que
suponía mantener el control del precio de abastecimiento el mercado interno.
La Figura I
permite explicar el funcionamiento teórico de un fondo de estabilización de
precios y los riesgos que entraña para una empresa privada participar en él. Veamos:
En el momento T1,
cuando el precio paridad de exportación es P1,
la empresa X, digamos PRIMAX, vende una cantidad Q1
de gasolina o diesel a un distribuidor mayorista al precio regulado IP. Si la
vendiera en el mercado internacional tendría un ingreso monetario P1Q1,
al venderla en el mercado
colombiano su ingreso en IPQ1,
menor que P1Q1,
dado que IP es menor que P1.
La diferencia D1
= P1Q1 – IPQ1 se registra en la contabilidad de PRIMAX como una
cuenta por cobrar el FEPC y en éste como una cuenta por pagar a PRIMAX.
En un momento futuro T2,
cuando el precio paridad de exportación es P2, PRIMAX
vende la cantidad Q2 al precio regulado IP. Si la vendiera al mercado
internacional tendría un ingreso monetario P2Q2, al venderla en el mercado colombiano su ingreso es IPQ2, mayor
que P2Q2,
dado que IP es mayor que P2. La
diferencia D2 = P2Q2
– IPQ2,
negativa, se registra en la contabilidad de PRIMAX como una
cuenta por pagar al FEPC y en éste se registra una cuenta por cobrar a PRIMAX.
Si en aras de la simplicidad suponemos que Q2
= Q1 y que P1
– IP = IP – P2, las
sumas D1 y D2 se anulan tanto en la contabilidad del PRIMAX como en la del
Fondo.
FIGURA 1
Asi es
como se esperaba que funcionara el FEPC que tenía que ser neutro fiscalmente.
¿Qué pasó entonces?
Ningún
agente privado se metió a jugar el juego porque el ciclo de alzas y bajas del
PPE está lejos de ser perfectamente regular y previsible y de presentarse un
período extremadamente largo de elevados precios internacionales podrían
acumularse considerables montos de ingresos por cobrar el FEPC y pocos creían
que el gobierno honrara los compromisos del Fondo. Por ello, ECOPETROL resultó
siendo pues el único abastecedor del mercado interno de combustibles líquidos
y, por tanto, el único acreedor o deudor del Fondo. Ahondemos en esto.
La
Figura 2, en el lado izquierdo, muestra, en billones de pesos, el saldo de la
cuenta por cobrar de ECOPETROL al FEPC por concepto de la diferencia entre el
PPE y el IP. El último dato, 18,1 billones, corresponde al balance general a
marzo de 2024. En el lado izquierdo se
presenta la contabilidad de ECOPETROL, cuenta por cobrar, y el FEPC, cuenta por pagar. ¿Qué hacer con
ese saldo?
Si nos
atuvieramos al supuesto deber ser del FEPC, ECOPETROL tendría simplemente que
esperar que el ciclo de precios entre en su fase descendente, vender al IP y obtener la diferencia entre
éste y el PPE, que estaría por debajo.
De
acuerdo con lo explicado anteriormente, hoy estaríamos en el momento T1 , el FEPC le debe 18,1
billones a ECOPETROL, pasaríamos al momento T2
, en el que se registra en la diferencia 18,1 billones como una
cuenta por cobrar del FEPC a ECOPETROL y, por supuesto, una cuenta por
pagar de ECOPETROL al FEPC, con lo que
el saldo queda en ceros.
FIGURA 2
¿De dónde resulta pues que es necesario aumentar el
precio de los combustibles para cerrar el déficit del Fondo?
El Fondo fue creado por el artículo 69 de la ley 1151
de 2007, ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010[1].
Se admitía la financiación del déficit con recursos presupuestales.
La ley 1450 de 2011, ley del plan 2010-2014, le dio
continuidad, para “atenuar en el mercado interno las fluctuaciones del precio
internacional”, pero, al mismo tiempo, dispuso que los
ingresos y pagos con cargo al FEPC que hiciera la dirección General Crédito
Público y Tesoro, en su calidad de administrador, “no generarán operación presupuestal
alguna, toda vez que son recursos de terceros y no hacen parte del presupuesto General
de la Nación”. Se admitió la
financiación con créditos extraordinarios del Tesoro Público.
En
2013, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-621/13, declaró
inconstitucional el numeral 3 del Artículo 101 de la ley 1450 señalando que “las
diferencias negativas”, entre el Precio de Paridad Internacional y el Precio de
Referencia establecido por el MME” con las que debía financiarse el Fondo eran
un tributo, un recurso parafiscal, más precisamente, y que la ley en cuestión
no establecía la base gravable ni los sujetos activo y pasivo y que debía
haberse reglamentado por ley, no por acto administrativo; con lo que se violaba
el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 de la Constitución.
Para
remediar esa situación de inconstitucionalidad, la ley 1739 de 2014, la tercera
reforma tributaria de Santos, dispuso que el “diferencial” era contribución
parafiscal (artículo 69) y definió su base gravable, tarifa y sujeto pasivo
(artículo 70). Se desnaturalizó el FEPC que dejó de ser un fondo de estabilización
en el que se gestionaban recursos de terceros e inició su transformación en un
componente del PGN que impactaría el déficit fiscal.
En
efecto, las leyes 1955 de 2019 y 2294 de 2023, correspondientes a los planes de
desarrollo de los gobiernos de Duque y Petro, respectivamente, incorporaron explícitamente
el FEPC al presupuesto PGN y le impusieron al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público la obligación de garantizar su cierre financiero y hacer “las compensaciones
a los productores y a los importadores de combustibles cuando el precio de venta
en el mercado interno sea inferior al costo de importación…”
La
fresa del pastel es el artículo 115 de la ley 2294 de 2023 que a la letra dice:
"El
Gobierno Nacional evaluará y ajustará de manera gradual la estructura de
precios de los combustibles, con el fin de garantizar la sostenibilidad del
Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) a mediano y largo
plazo. Las medidas adoptadas deberán considerar los impactos en los
consumidores y en la competitividad económica del país, evitando efectos
negativos significativos. El ajuste en la estructura de precios deberá ser
progresivo y deberá contar con una estrategia de comunicación clara para
informar a los ciudadanos."
Toda
la política de aumento de precios de los combustibles líquidos para uso
automotor está basada en este artículo. Su propósito es cerrar el déficit del
Fondo, pero se trata en realidad de un recurso fiscal pues, como se explicó, el
déficit es una creación artificial que busca aumentar las utilidades de
ECOPETROL y de esta forma las transferencias que recibe la Nación.
La
política de regulación de precios de los combustibles líquidos es un fracaso y
el Fondo de Estabilización de Precios un fraude fiscal. Para salir de este
impase, se debe proceder de la siguiente forma:
1. Saldar
contra las utilidades que ECOPETROL transfiere a la Nación el déficit actual
del Fondo.
2. Liberar
completamente la importación de combustibles líquidos sin imponerle a los
agentes la obligación de participar en fondo de estabilización alguno.
3. Sacar
del Ministerio la regulación de precios y entregarla en su totalidad a la
Comisión de Regulación de Energía y Gas.
LGVA
Septiembre
de 2024.
[1]
Como la mayoría de cosas que
funcionan mal en el País, el Fondo fue creado por una ley del plan de
desarrollo que se ha convertido en el receptáculo de todas las improvisaciones
y ligerezas que el gobierno de turno quiere hacer pasar sin mucha discusión por
el Congreso. Como se verá, todas las modificaciones del Fondo han sido improvisaciones
incorporadas a la ligera en sucesivos planes de desarrollo.
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