lunes, 20 de mayo de 2019

¡Adelante, Presidente Duque!


¡Adelante, Presidente Duque!

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista

La calidad de un gobierno se juzga por sus decisiones frente a cuatro o cinco coyunturas realmente importantes. Todas las demás son consecuencia de estas o, la mayoría, mera rutina administrativa. El atinado tratamiento de la situación con Venezuela y el impecable manejo de la crisis creada por la previsible decisión de JEP en el caso Santrich y el increíble abandono de sus obligaciones por el fiscal Martínez Neira, muestran de qué está hecho el Presidente Duque.

Por lo menos desde el Frente Nacional, Duque es el primer presidente que gobierna sin tener mayoría en el Congreso. El suyo es el caso del príncipe que llega al poder un poco por azar y apoyado en las fuerzas de otro, asunto tematizado por Maquiavelo en el capítulo 7 de su conocido libro. El partido que eligió a Duque no es el suyo, es el de Uribe; no hay “duquismo”, hay “uribismo”.  

El Presidente se metió en el novedoso experimento de buscar el apoyo en el Congreso de los partidos del establecimiento – Liberal, Cambio Radical y Partido de la U - sin darles participación en el ejecutivo, por lo menos hasta ahora. Esto ha dificultado el trámite de los proyectos gubernamentales en el Congreso, pero los resultados están lejos de ser un fracaso.

 Aunque maltrecha, pasó su reforma tributaria y, con la aprobación de la ley del plan, todos los ministros tienen el material legislativo que requieren para trabajar: el que necesite más, que se vaya a buscarlo fuera del gabinete. El gobierno puede administrar el País sin pasarse por el Congreso durante muchos días. Lo único que debe hacer es estar vigilante para que no avancen proyectos de iniciativa parlamentaria verdaderamente malos.

Los críticos del gobierno, incluidos sus amigos, creen que la política frente a Venezuela ha fracasado, porque Maduro no ha caído aún. Error. Era imposible que Duque continuara con la política de apaciguamiento complaciente de su predecesor. Por múltiples razones, estaba obligado a enfrentar la dictadura, lo cual elevaba el riesgo de que esta, en su afán de desviar la atención sobre la crisis interna, buscara un enfrentamiento bélico con Colombia. Era necesario neutralizar esa amenaza y eso lo consiguió el Presidente Duque cuando el gobierno de Estados Unidos hizo pública su determinación de intervenir militarmente contra Venezuela en caso de agresión a Colombia.

Quienes duden de la posibilidad de esa agresión, deberían recordar que, en abril de 1982, la dictadura argentina, buscando superar la crisis política interna apelando al patriotismo, ocupó las islas Malvinas, provocando el trágico conflicto con Inglaterra. La dictadura de Maduro caerá tarde o temprano, elevando el prestigio del Presidente Duque, pero de momento ya se cumplió el objetivo al alcance del Gobierno colombiano: conjurar la amenaza de una agresión militar.

El manejo que el Presidente Duque dio a la crisis provocada por la decisión de la JEP de negar la extradición de Santrich y ordenar su libertad, fue impecable desde todo punto de vista: jurídico, político y logístico. No tuvo el Presidente que decretar el estado de conmoción interior ni, mucho menos, meterse en el embeleco de una constituyente o un referendo derogatorio.

Después de deshacerse de la incómoda presencia de Gloria María Borrero, hizo que el INPEC demorara la liberación del reo el tiempo necesario para montar el operativo que le permitiría acatar la orden de la JEP de liberar a Santrich y, con base en lo dispuesto en la misma sentencia, proceder a su detención inmediata. Hizo su declaración la noche del miércoles y al otro día, como si nada, regresó a Medellín a continuar su agenda, mientras se cocinaba el pastel.

Tirios y troyanos están todavía asimilando ese cinematográfico desenlace que me hizo recordar una película donde un abogado logra la liberación de su cliente, acusado de lesiones personales, mediante un recurso que al mismo tiempo lo incrimina en un caso de asesinato. Al final, el criminal en cuestión, al igual que Santrich, queda libre, solo para ser apresado instantes mas tarde. Ya deben estar los guionistas de Netflix escribiendo el libreto de esta historia.

La principal tarea del Presidente Duque es lograr que su sucesor sea un demócrata liberal respetuoso del estado de derecho y alejado cuanto más sea posible de las veleidades del socialismo. De esta forma se garantiza que durante los 8 penosos años de “implementación” del acuerdo de paz, el ejecutivo no caiga en manos los amigos, abiertos o embozados, de las Farc. Esto es lo esencial.

Esto debe lograrse sin grandes y riesgosos aspavientos legislativos, como la cacareada reforma a la justicia que nunca será adecuada con la composición actual de las altas cortes. Usando con inteligencia y tino su capacidad nominadora, el Presidente debe concentrarse en cambiar la composición de las cortes, haciendo que llegue allí el mayor número posible de magistrados comprometidos con la democracia liberal y la economía de mercado y sin inclinaciones socialistas. Esto puede demorar varios años, por eso hay que proceder sin prisa, pero sin pausa y entendiendo que cada nombramiento será objeto de enconadas batallas.

LGVA
Mayo de 2019.

miércoles, 8 de mayo de 2019

Hernán Henao, el hombre de familia


Hernán Henao, el hombre de familia

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista

El cuatro de mayo se cumplieron 20 años del asesinato de Hernán Henao Delgado, perpetrado por sicarios al servicio de un criminal demasiado conocido, cuyo nombre me ofende mencionar al lado del de Hernán. La Universidad de Antioquia y, en particular, sus colegas y amigos del Instituto de Estudios Regionales han programado en unas jornadas académicas y culturales para recordar sus contribuciones a distintos campos de la antropología y las diversas modalidades de su ejercicio profesional.

Hernán Henao, en efecto, se paseó por todas las áreas de la antropología, se aproximó a ellas desde la teoría y el trabajo empírico y lo hizo como profesor, investigador y asesor en la formulación de políticas públicas. Entre todos los temas que atrajeron su interés quiero destacar aquí el de la familia y el de la condición del hombre dentro de ésta, pues es en ellos donde, a mi modo de ver, ser produce con mayor notoriedad el entrelazamiento profundo entre su trabajo profesional y el extraordinario ser humano que Hernán fue.



De su maestra, Virginia Gutiérrez de Pineda, le vino, sin duda, su vocación por la familia, filiación que se evidencia en todos sus ensayos sobre el tema. La génesis de su interés por la figura masculina en la familia es menos ostensible, aunque él da algunas pistas cuando señala que los estudios de familia se verían recortados sin un enfoque de género y que, “ante la avalancha de escritos sobre mujer” decide asumir “interrogantes sobre el hombre en tanto género y no en cuanto categoría general para hablar de la especie humana”.

Pero sea cual sea la génesis intelectual, su reflexión teórica y su trabajo empírico sobre el tema del padre y del hombre en la familia lo llevan a una conclusión analítica y a un enunciado normativo que encuentran ambos una singular expresión en su propia experiencia vital.

En su hermoso ensayo, “Visión histórico-antropológica del padre: esbozos de obertura en cuatro tiempos”, de 1990, después de un erudita y fascinante exploración sobre la figura del padre – en donde aparecen Esquilo, Eurípides, Cervantes y Bernardino de Sahagún y todos los grandes de la antropología: Parson, Morgan, Mauss, Lévi-Strauss y Durkheim- Hernán llega a esta conclusión:

“Los esbozos de padre que hemos recogido, y los que podemos recoger, en diversas sociedades, incluyendo la nuestra, en la cual parece diluirse en medio del conflicto y la crisis de familia, apuntan a afirmar que ha hecho falta mirar al padre desde otro lugar, en donde no se le oponga a la madre ni se les niegue a los hijos. Pero no mirarlo para la defensa del oficio, sino para revolucionarlo 

En Antioquia, la imagen unilateral del padre que rechaza Henao es la del padre como proveedor, la del padre que, paradójicamente, afirma su preeminencia en el entorno hogareño por sus actividades extra-hogareñas, en particular, las económicas o productivas.

Es esta imagen de padre y hombre la que - en el ensayo “Un hombre en casa, la imagen del padre hoy”, de 1997, basado en una amplia encuesta - Henao encuentra que está cambiando de forma sutil pero significativa, aunque sin abandonar por completo el molde tradicional. Esta es la conclusión analítica a la que llega a partir de los resultados de la encuesta que indican que los padres de hoy juegan más con sus hijos y participan más de los oficios domésticos al tiempo que los miembros del hogar esperan que sea más amorosos, dialogantes y colaboradores.

Y de ahí surge la nueva mirada y el nuevo modo de ser del padre, que Henao reclamaba siete años atrás:

“En conclusión, hay papeles y valores nuevos para los padres. Estar y hacer, relacionarse más con los miembros de la familia, disfrutar del ambiente hogareño es hoy más importante para hombres y mujeres (…) de lo que fue en el ayer, en donde a él se le demandaba y se le valoraba por lo que hacía fuera del hogar”.

Este nuevo estar y hacer - que significa estar presente en la crianza y en la vida del hogar, en las actividades cotidianas y en las trascendentales - revoluciona el oficio de ser el padre porque para lograrlo el varón – a Henao le encantaba esta palabra- debe “andar el camino de espacios y tiempos que se le han asignado a la feminidad” porque “nada puede acontecer en el hogar sin que esté presente el toque femenino, y este puede aportarlo también el hombre”.

En su vida cotidiana, Henao, sin dejar de ser un cumplido y generoso proveedor, fue ese varón amoroso, tierno, feminizado que creía estaba emergiendo en nuestro medio y que deseaba profundamente que todos los hombres llegáramos a ser, pues eso llevaría a una radical transformación de la familia y, a la larga, de la sociedad entera.   

Terminada la jornada laboral, a eso de las cuatro o cinco de la tarde, Hernán llegaba a la casa de los abuelos, donde esperaban los niños y los mayores, y se zambullía en la familia: se entregaba al juego, al hacer de las tareas y al diálogo con los que estaban ya en la casa y con los que iban llegando de sus propios lugares de trabajo. Era un conversador incansable, interesado por todo lo que nos pasaba a todos.

Mi deuda personal con Hernán es enorme: su amistad me hizo mejor persona. Su casa, la casa de Hernán y Dorita -  quienes los quisimos nos acostumbramos a pensarlos juntos- siempre estuvo abierta para mí y todos sus familiares y los muchos amigos que tuvieron, quienes encontramos en ella un remanso de alegría y de paz, rodeados de libros y recuerdos etnográficos. Cuantas las veces lo necesité, estuvo allí, como un percherón – grande, fuerte, noble – dispuesto a tirar la carreta.

No conozco el interior de todas las familias e ignoro si hay un patrón de referencia que iguale a todas las que son dichosas, como imaginara Tolstoi. En todo caso, en la familia extensa bilateral que tuve el privilegio de compartir con Hernán, su presencia fue un factor permanente de seguridad, sosiego y dicha.

Por supuesto que seguimos siendo una buena familia extensa unida, una familia dichosa, como nos enseñaste a serlo, como hubieras querido que lo fuéramos después de tu partida, pero, ¡qué falta que nos haces, Hernán!

LGVA
Mayo de 2018.

lunes, 1 de abril de 2019

Génesis del mercado eléctrico colombiano


Génesis del mercado eléctrico colombiano[1]


Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Socio ECSIM


Examinar la génesis histórica del mercado eléctrico colombiano es interesante en la medida en que contribuye a entender su naturaleza o, mejor aún, a entender por qué es como es y no de otra forma. Adicionalmente, ese examen debe contribuir a arrojar algunas luces sobre las limitaciones de su diseño actual y lo que podría hacerse para superarlas.

Arrancamos con una historia estilizada de la industria eléctrica, desde sus orígenes hasta el surgimiento de los sistemas eléctricos monopolísticos estatales o privados, pero fuertemente regulados. Se explica luego la racionalidad del esquema monopolístico y de las causas que llevaron a su descredito y a su sustitución por modelos competitivos. Posteriormente, se muestra lo que era el modelo colombiano al momento de las reformas de los noventa y se explica su transición hacia el modelo de mercado, bajo la influenciada directa del modelo implantado en Inglaterra uno años atrás.

Como toda industria nueva, la eléctrica nació chiquita, pero tuvo un crecimiento extraordinariamente rápido. En la Exposición Universal de París de 1878, todavía la luz eléctrica se veía como una novedad de circo. Más tarde, en 1881, se realizó, también en París, la Exposición Internacional de Electricidad en la cual aparecieron ya las bombillas de Thomas Edison y el tranvía eléctrico de Werner Von Siemens. Entonces el mundo supo que la electricidad había llegado para quedarse. Su expansión fue tan vertiginosa, que nueve años después, la luz eléctrica, después de instalarse en las grandes capitales del mundo, empezaría a llegar a los pequeños pueblos de la remota Colombia:  Bogotá en 1890, Bucaramanga en 1891, Barranquilla en 1892, Cartagena y Santa Marta en 1893 y Medellín en 1898.

En principio fueron pequeños sistemas municipales que abastecían el alumbrado público y las viviendas de las personas acaudaladas, que tenían con que pagarse ese costoso lujo. Como todo lo nuevo, la electricidad comenzó siendo un lujo.  Donde hay un lujo, aparece la oportunidad de beneficio, pronto se desató una feroz competencia por hacerse a una porción de ese nuevo mercado. En 1920, el mercado de Londres era disputado por 65 empresas diferentes. La multiplicidad de oferentes se extendió hasta bien entrado el siglo: en 1946, había en Francia más de 2.000 empresas eléctricas y, ya en 1960, en Italia se contaban unas 1.500.

Durante la Segunda Guerra Mundial, en todos los países contendientes, los gobiernos establecieron fuertes controles sobre la actividad económica y se hicieron cargo de muchas industrias como medio de apoyar el esfuerzo bélico. En la posguerra, el mundo estaba preparado para el intervencionismo estatal a gran escala en la economía, que por lo demás recibía el soporte conceptual de la teoría keynesiana de manipulación de la demanda para alcanzar el pleno empleo y de la teoría piguviana del bienestar que con la pretensión de suprimir las externalidades justificaba las más diversas formas de intervención del gobierno.

En prácticamente todos los países de Europa y posteriormente en casi todo el mundo, el intervencionismo estatal cobró una fuerza y alcanzó una amplitud que no había tenido nunca en la historia del capitalismo industrial. Se implantaron controles de precios y salarios, se adoptaron reglamentaciones de toda índole y, con toda clase de argumentos, se nacionalizaron infinidad de empresas en todas las ramas de actividad. El sector eléctrico, naturalmente, no fue la excepción.

En general, se optó por un modelo de empresa estatal que integraba todas las actividades de la cadena – generación, transmisión, distribución, comercialización – del cual Electricidad de Francia fue el ejemplo paradigmático. Surgieron así, con diferencias circunstanciales de un país al otro, los tres modelos básicos que se presentan en la Gráfica 1.

 El primero, en el extremo izquierdo de la gráfica, es el de monopolio estatal de alcance nacional que integra todas las actividades de la cadena, el cual se impuso en varios países europeos como Francia, Bélgica, Portugal e Italia.

·        En el centro está el modelo de Estados Unidos, implantado en los años 30. En cada estado de la Unión había una empresa privada verticalmente integrada, sometida a regulación directa de precios. A cambio del privilegio de monopolio, las empresas de cada estado asumían la obligación del servicio universal. Sus propietarios no podían tener intereses económicos en otros sectores de actividad. 

·        En el extremo izquierdo se presenta el modelo inglés: la generación y la transmisión están integradas en una empresa estatal y la distribución está a cargo de 12 entidades – llamadas áreas distribución – que se reparten el país.

Gráfica 1

Los argumentos en favor del monopolio, estatal o regulado, eran, básicamente, los siguientes:

·        Aprovechar las economías de escala y de alcance.
·        Controlar el poder de mercado.
·        Garantizar la operación y expansión del sistema con criterio de mínimo costo.
·        Universalizar el acceso al servicio.

En otra parte he expuesto de forma sucinta el desarrollo del sector eléctrico colombiano[2]. Aquí basta con decir que la fase de los sistemas municipales duró hasta los años 30. En los 30, 40 y 50 el Gobierno Nacional intervino decididamente en el desarrollo del sector, invirtiendo en generación y distribución y creando electrificadoras departamentales.   A principios de los años 60 el sector eléctrico está conformado por un conjunto de subsistemas aislados constituidos alrededor de las principales ciudades del País.

En 1966, siguiendo recomendaciones de expertos de Electricidad de Francia y el Banco Mundial, y fuertemente presionadas por el gobierno de Carlos Lleras, EEB, EPM, la CVC y ELECTRAGUAS firmaron el “acuerdo de interconexión de sus sistemas y ensanche de la capacidad de generación”. Dicho acuerdo contemplaba la creación de una nueva empresa encargada de realizar la interconexión y de construir los proyectos de mayor tamaño para abastecer la demanda nacional. Un año más tarde nació esa nueva empresa: Interconexión Eléctrica S.A. – ISA- de la que serían accionistas, por partes iguales, las empresas signatarias del acuerdo. En 1976 CORELCA se unió al grupo.

A principios de los años 90, el sector eléctrico colombiano tenía la configuración que se presenta en la Gráfica 2. Los rasgos principales son los siguientes:

·        El parque de generación estaba distribuido en cinco empresas, todas de propiedad pública: ISA, EPM, EEB, CORELCA y CVC.

·        El sistema se operaba conjuntamente con criterio de mínimo costo y los beneficios de la operación conjunta se distribuían entre las generadoras participantes.

·        Existía un plan de expansión – de generación y transmisión - único e imperativo, elaborado por ISA. El desarrollo de los proyectos se asignaba a las empresas del sistema en decisiones administrativas que no estaban exentas de conflicto.

·        La distribución estaba a cargo de las electrificadoras departamentales, salvo en Bogotá, Medellín y Cali que tenían sus empresas municipales. 
·        La transmisión era monopolio de ISA.

Gráfica 2


Lo que importa a retener aquí, para abordar el tema del surgimiento del mercado, es que la operación del sistema con criterio de mínimo costo era uno de los atributos del modelo de monopolio parecía conveniente conservar. Fue con ese objetivo, pasar del monopolio a la competencia sin sacrificar la operación integrada de mínimo costos, que el diseño del mercado colombiano recibió la influencia directa de lo que se había hecho en Inglaterra y Gales. La influencia fue tan directa como quiera que el mercado se diseñó con la asesoría de la firma Coopers & Lybrand, la que había diseñado el mercado inglés.

Para pasar del modelo de monopolio al modelo de mercado, Colombia tenía la ventaja de que su parque de generación era propiedad de múltiples empresas, por lo que no era necesario desintegrar una empresa monopolística pre-existente. Los ingleses partieron en tres su monopolio de generación.

La otra ventaja era la experiencia de una operación integrada de activos de generación propiedad de múltiples agentes.  En efecto, las empresas del sistema declaraban la disponibilidad y los costos de cada una de sus plantas. ISA, el operador, construía la función de oferta de acuerdo con los costos y despacha en ese orden las plantas requeridas para abastecer la demanda.  El tránsito de un despacho de costos a uno de precios, parecía bastante sencillo. Y fue así como surgió la bolsa de energía: en adelante los agentes declaraban disponibilidad y ofertaban precios en lugar de declarar costos.  Al optar por este esquema surgió un nuevo problema: el volátil precio de la bolsa no podía trasladarse a los consumidores.

En el modelo anterior a la reforma no existía ese problema puesto que el referente para las tarifas era el Costo Incremental Promedio de Largo Plazo (CIPLP), asociado al último plan de expansión de la capacidad de generación-transmisión. Era un referente estable que, una vez calculado, se ajustaba mensualmente por el IPP. El costo marginal de corto plazo, resultante de la operación integrada, concernía exclusivamente a los generadores del sistema, sin incidencia directa sobre las tarifas al consumidor final.

Los contratos de largo plazo aparecen son el mecanismo para evitar que los consumidores finales estén expuestos a la volatilidad de la bolsa. Como se sabe, los hay de dos tipos: los pactados libremente entre generadores y usuarios no regulados y los pactados entre generadores y comercializadores que abastecen usuarios regulados, cuyo precio debe resultar de licitaciones abiertas.

Lo importante es destacar un aspecto que muchas personas parecen no entender o que olvidan a menudo: los contratos de largo plazo son contratos de cobertura puramente financieros, es decir, no implican la entrega física de la energía comprometida y no inciden directamente sobre la producción de energía en un momento dado. Esta se determina, para cada hora, por las ofertas de disponibilidad y precio de los generadores y el estado de la demanda.   

Pronto se evidenció el problema de la remuneración de las plantas térmicas, inexistente en un modelo de empresa única o de operación integrada no competitiva como el colombiano anterior la reforma. Teóricamente, si existe un mercado spot eficiente y competitivo donde, sin intervención regulatoria alguna, se forman precios de equilibrio que, en todo momento, reflejan los costos marginales del suministro, incluidas, cuando la situación del mercado lo impone, las rentas de escasez, los precios que allí se forman dan el incentivo adecuado a la expansión de la capacidad[3]. En la práctica de los mercados reales, esto implica aceptar que el precio de la energía se eleve sensiblemente por encima de su nivel promedio de suerte que las plantas que atienden las puntas de la demanda, puedan remunerarse operando solo unas pocas horas al año.
Gráfica 3


En su operación habitual, el mercado spot competitivo genera rentas suficientes para que las plantas infra-marginales cubran sus costos de capital. Cuando la demanda está que el sistema se acerca al límite de su capacidad, el precio spot debe elevarse para permitir el surgimiento de las rentas de escasez, que son las que permiten recurar la inversión de las plantas que solo operan en las puntas.

En contra del funcionamiento libre del mercado spot, se invoca el argumento de la inelasticidad de la demanda, que puede conducir a que la planta marginal ejerza poder de mercado y obtenga rentas de monopolio además de las de escasez, razón por la cual surge la necesidad de poner un techo al precio spot. Ahora bien, es claro que, si se impone ese techo, debe adoptarse algún mecanismo para incentivar la inversión en plantas de punta.
  
Algunos argumentan que no se debe imponer esa restricción al mercado dado que los consumidores finales, al estar cubiertos por contratos de largo plazo, no deberían verse afectados por las variaciones del precio spot, cuya inestabilidad solo afectaría a los agentes del mercado: generadores, comercializadores e intermediarios. Este es el caso del Nord-Pool, en general de los mercados de solo energía. En Colombia se optó por poner un techo al precio de bolsa, razón por la cual se adoptó el esquema de cargo de capacidad, primero, y desde 2006, de cargo de confiabilidad para incentivar la inversión en nueva capacidad.

El desarrollo descrito llevó a la configuración actual del sector eléctrico colombiano, que a pesar de los cambios mantiene en sus grandes rasgos las características iniciales. A mi modo de ver dicha configuración da lugar a tres problemas fundamentales, estrechamente vinculados, que probablemente no puedan resolverse sin cambios más radicales que los que se han introducido hasta ahora. Mi limito a enunciarlos:

·        Elevada exposición a bolsa de la demanda final regulada.
·        Precariedad de la longitud de los contratos de largo plazo.
·        Confiabilidad extremadamente costosa.

Estos problemas están ligados. La elevada exposición a bolsa de la demanda regulada surge del hecho de que a pesar que la capacidad instalada sea muy elevada, la oferta de energía de largo plazo es deficitaria pues los generadores la restringen por temor a resultar sobre-contratados y, en consecuencia, expuestos a un precio bolsa que puede ser muy elevado. La contratación a plazos superiores a 2 años también se ve desincentivada por el ingreso garantizado del cargo por confiabilidad.

LGVA
Marzo de 2019.
 



[1] Texto de la conferencia en el Curso de Mercado Eléctrico realizado por ECSIM.
[3] M. Caramanis y otros. “Optimal Spot Pricing: Practice and Theory” (1982).

martes, 26 de marzo de 2019

El Plan Nacional de Desarrollo o la desmesura del estatismo


El Plan Nacional de Desarrollo o la desmesura del estatismo

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

El Plan Nacional de Desarrollo es una ilustración desmesurada de lo que Hayek llamara la fatal arrogancia, esto es, la pretensión, propia los burócratas y políticos estatistas, de saber, mejor que los millones de personas que integran la sociedad, lo que es bueno para cada una de ellas en todas y cada una de las circunstancias de la vida.

Las más de mil seiscientas páginas de las llamadas “Bases” y los más de 200 artículos – que modifican o adicionan un sinnúmero de leyes existentes - no son otra cosa que un amasijo heteróclito y contradictorio de disposiciones mediante las cuales se busca satisfacer los intereses particulares de cada gremio, asociación, sindicato, minga, colectivo, dignidad o grupo de presión organizado que quiere apropiarse de la mayor porción posible del trillón, noventa y seis billones, ciento veinte y dos mil millones, ochocientos cuarenta millones, cuatrocientos diez mil ciento doce pesos con ochenta y siete centavos de las  inversiones públicas prometidas para los próximos cuatro años.  




Desde que, en 1991, la presentación de un plan de desarrollo se convirtió en mandato constitucional, cada cuatro años, con ocasión de su preparación y discusión en el Congreso, se desata, no una discusión de principios sobre el destino del País, sino una grotesca feria en la que se exponen, sin pudor alguno, los más desaforados apetitos de todos los actores sociales por conseguir la más alta participación en el plan cuatrienal de inversiones o lograr que se incluya o se excluya, en la ley mediante la cual se adopta, algún artículo que favorezca sus intereses o los desfavorezca, según el caso.

El Plan Nacional de Desarrollo consta de tres partes, a saber:

i)             Un largo documento, denominado “Bases”, supuestamente concertado con los actores sociales, que trata de recoger las aspiraciones de todo mundo y donde se exponen las buenas intenciones del gobierno. Desde hace 5 ó 6 mandatos presidenciales, este catálogo de nobles aspiraciones es prácticamente el mismo, solo que cada vez más extenso y cada vez más inundado de los vocablos propios de la neo-lengua del estatismo asistencialista que se nos ha metido hasta los tuétanos. Antes este documento era la esencia del Plan pues en él se consignaba de una forma relativamente coherente la visión que tenía el gobierno de la economía y la forma en la que se proponía alcanzar sus metas. Hoy ese documento no le importa a nadie y nadie lo lee ni en el Congreso ni fuera de él.

ii)            La segunda parte es plan cuatrienal de inversiones. Aunque, afortunadamente, este programa no compromete de manera inexorable al gobierno, pues las partidas y recursos asignados pueden aumentar o disminuir en las leyes anuales de presupuesto, no deja de desatarse una feroz rapiña por su distribución, con frecuencia acompañada de acciones violentas, como el bloqueo impuesto a los demás colombianos por los indígenas del Cauca y sus aliados políticos de la oposición. El problema es que, en su empeño por lograr la aprobación del plan, el gobierno cede a la coacción y adquiere compromisos que eventualmente no podrá cumplir cuando se enfrente a la realidad presupuestal.

iii)          La tercera parte es la ley del plan propiamente dicha, es decir, la que adopta las “Bases”, el plan de inversiones y, además, contiene una serie de artículos mediante los cuales se adicionan o modifican un amplio número de leyes existentes.

La última es la novedad que introdujo la Constitución de 1991. De acuerdo con una interpretación, del artículo 341, que pronto hizo carrera, el gobierno de turno puede proponer, y el congreso aprobar, las nuevas normas y modificaciones y adiciones a leyes vigentes que juzgue necesario para ejecutar su plan.   

Esto último sería razonable si se limitara, como parece indicarlo la Constitución, a las leyes que tienen que ver directamente con la ejecución del plan de inversiones. Pero los sucesivos gobiernos que han hecho uso de esa facultad – el de Pastrana fue el primero, el de Samper no lo hizo – progresivamente fueron ampliando el ámbito normativo que creían necesario modificar. Y, claro está, esto le abrió el apetito a los congresistas que se esmeran por hacer incluir algún articulillo en beneficio de sus clientelas o patrocinadores. Se informa que ya se adicionaron estas tres “perlas”:  la que obliga a Netflix a incluir “contenido nacional” en su oferta, otra que crea un subsidio a la contratación de profesionales con doctorado y una más que crea una sobre-tasa al consumo de electricidad para remediar el desastre de Electricaribe.

El resultado de todo esto es un amasijo de artículos que otorgan beneficios presupuestales o ventajas normativas a los más diversos grupos de interés sin que nadie tenga la capacidad, y ni siquiera la intención, de ver la coherencia global, de establecer si lo que se les otorga a los unos es compatible con lo que se da a los otros y, mucho menos, de averiguar los efectos que esto tiene sobre los intereses de la multitud de terceros que no están representados o sobre la actividad económica en general.

A cada grupo de interés y a cada congresista o grupo de congresistas que lo represente, solo le importa ver incluida la partida presupuestal o el artículo que lo beneficia y está dispuesto a aceptar que a cualquier otro se le otorguen beneficios y ventajas particulares, sin que importe si son justas o razonables, siempre y cuando obtenga en el regateo los suyos propios.

Lo que usualmente se vota, desde hace muchos años, en Colombia, en el proceso legislativo general y en la votación del plan de desarrollo en particular, no son normas aplicables a todos los ciudadanos sino medidas que favorecen directamente sólo a algunos de ellos. Por eso, lo aprobado no se ajusta a ningún principio y solo responde a la conveniencia política dictada por las circunstancias de momento.

LGVA
Marzo de 2019.

domingo, 24 de marzo de 2019

La minga extorsiva y la perpetuación de atraso indígena


La minga extorsiva y la perpetuación de atraso indígena[1]

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

En los albores de la Independencia, con excepción de un pequeño número de criollos y españoles, todos los habitantes de los que después sería la República de Colombia – blancos, negros, indios, mestizos, mulatos, zambos y cuarterones- eran pobres, ignorantes y andrajosos. Hoy, 200 años después, la mayoría de sus descendientes son menos pobres, menos ignorantes y visten con algún decoro. Atrapados en formas atrasadas de propiedad y producción, los indígenas parecen ser la excepción.

La productividad de los indígenas colombianos es más baja que la del resto de habitantes.  Aquellos departamentos donde representan más elevada participación en la población total, tienen más bajos niveles de PIB per cápita y los mayores porcentajes de población con necesidades básicas insatisfechas. Los municipios donde predomina la población indígena muestran porcentajes elevados de población con NBI, mayores que el promedio nacional y que los de los municipios donde la presencia de población de grupos étnicos es inexistente o reducida.

La población indígena está dedicada a formas de producción atrasadas – agricultura subsistencia, caza, pesca, artesanía rudimentaria, etc. – con bajos niveles de capital por unidad de trabajo. Algunos antropólogos explican la persistencia del atraso productivo invocando la existencia de una cierta disposición cultural. Otros, especialmente historiadores y sociólogos de obediencia marxista, ven en ello la continuación de un legado centenario de explotación y espolio. Es posible que sea así: tradición e historia, fatalidad. Es posible también que los indígenas colombianos mantengan formas de producción de bajos niveles de productividad porque no se les ha dado la oportunidad de abandonarlas.

La búsqueda individual de una mayor productividad o la voluntad de economizar, depende de dos factores: el deseo de poseer bienes materiales y la actitud ante el esfuerzo requerido para adquirirlos. Existen, en todas las épocas y culturas, individuos con inclinaciones ascéticas, que encuentran meritorio consumir menos que los demás. Existen también individuos que, deseando poseer más variedad de bienes y en mayor cantidad, no se siente inclinados a acometer el esfuerzo requerido para obtenerlos. Pero estas dos clases de individuos –los ascetas y los haraganes – no suelen ser los más numerosos y parece que se distribuyen en proporciones similares en todos los pueblos y razas. La mayoría de los individuos usualmente prefieren más bienes materiales que menos y, si no tienen alternativa, están dispuestos a realizar el esfuerzo productivo requerido para procurárselos. No hay ninguna razón para suponer que indígenas colombianos sean en eso diferentes de los demás miembros de la especie humana.

Dado el deseo de poseer bienes y la disposición de asumir el costo de obtenerlos, es preciso, para que se active la voluntad de ser más productivo se debe tener alguna certeza de obtener para sí el fruto del esfuerzo. Es aquí donde interviene el entorno institucional en el cual los individuos despliegan su actividad. Que las instituciones promuevan y limiten el esfuerzo económico depende de la protección que ofrecen al disfrute de los resultados, de las oportunidades de especialización que propician y de la libertad de acción que permiten. Si los indígenas colombianos son totalmente iguales a los demás miembros de la especie humana, su baja productividad estaría determinada por las instituciones que enmarcan su actividad económica.

La mayoría de los indígenas colombianos vive en resguardos, es decir, en territorios de “propiedad colectiva y no enajenable” según proclama el artículo 329 de la Constitución. En otras palabras, los indígenas no tienen derecho a la propiedad individual de la tierra y, por supuesto, tampoco pueden venderla, arrendarla, hipotecarla o darla de cualquier forma en garantía. Tampoco parece ofrecer el resguardo grandes posibilidades de especialización ni muchas oportunidades de elección.  En los resguardos predomina un sistema de agricultura de subsistencia que marginalmente produce excedentes para el mercado.  Los métodos producción son muy intensivos en tierra pues requieren largos períodos de rotación.  Desde el punto de vista económico es difícil entender la supervivencia del resguardo.

El resguardo es una institución indebidamente sacralizada. Sus apologistas parecen olvidar que fue una creación de la corona española para optimizar la explotación del trabajo indígena. Los indígenas precolombinos no vivían en resguardos ni en asociaciones comunistas igualitarias dedicadas a la adoración de la Madre Tierra. Las suyas eran sociedades jerarquizadas, enfrascadas en frecuentes guerras en las que los vencidos solían pagar su derrota con la servidumbre o el tributo. Conocían el comercio y la moneda, eran astutos traficantes que se encontraban en ferias y mercados, como lo ha documentado ampliamente el antropólogo Luis Duque Gómez, en exhaustivo inventario de los Cronistas de Indias. Las sociedades más avanzadas, como los Muiscas o Chibchas, conocían la propiedad individual de la tierra que se transmitía por herencia a las mujeres y los hijos de los difuntos, como señala el historiador Vicente Restrepo, apoyado en las crónicas de Fray Pedro Simón.

El resguardo fue una institución creada por la corona española hacia 1561 para tratar de evitar que los conquistadores y encomenderos, deseosos de recuperar rápidamente sus inversiones, exterminaran la población indígena imponiéndole duros trabajos en sus explotaciones mineras y agrícolas. Para la corona española, con visión de largo plazo, se trataba de preservar sus tributarios y garantizar su reproducción. El resguardo no se definía a partir de las comunidades indígenas. Para su conformación se agrupaban gentes procedentes de diversas etnias sin que importara separar familias para hacer las agrupaciones de población deseadas. Se habla de propiedad colectiva, pero en realidad la tierra era propiedad de la corona. A cada indígena tributario se le asignaba en usufructo, no en propiedad, un pedazo de tierra para que la cultivara y obtuviera el sustento de su familia y lo requerido para el pago del tributo. Si dejaba de cultivarla o la cultivaba mal, se le asignaba a otro indígena. No era infrecuente que los indígenas huyeran de los resguardos: la corona los repoblaba trasladando pueblos enteros.  

En el siglo XVIII, con el avance de la colonización y la profundización del mestizaje, el resguardo se convirtió en una institución obsoleta de baja productividad que limitaba la movilidad de la fuerza de trabajo. Entre 1755 y 1778 se disolvieron la mayor parte los resguardos de Cundinamarca y Boyacá. Con el inicio de la época republicana, el proceso de disolución de los resguardos se aceleró. El decreto del 20 de mayo de 1820, firmado por Bolívar, dispuso:

"Los resguardos de tierras asignadas a los indígenas por las leyes españolas, y que hasta ahora han poseído en común, o en porciones destinadas a sus familias solo para su cultivo, se les repartirán en pleno dominio y propiedad luego que lo permitan las circunstancias"

La ley del 11 de octubre de 1821, emanada del Congreso de Cúcuta, declaró a los indios libres de tributo y decretó el reparto individual de la tierra de los resguardos. Dispuso también que personas pertenecientes a otros grupos étnicos pudiesen establecerse en los resguardos arrendando sus tierras. El decreto del 15 de octubre de 1828, promulgado por Bolívar, ratifica el reparto de los resguardos a las familias indígenas y la posibilidad de arrendar a los no indígenas las tierras sobrantes. La ley 6 de marzo de 1832 dispone que los indígenas no pueden vender sus parcelas antes de 10 años, plazo que se eleva a 20 en 1834, mediante la ley del 2 de junio. La constitución de 1863 autorizó a los indios para vender sus propiedades.

En algunas regiones, especialmente en Cauca y Nariño, los indígenas se opusieron a la disolución de los resguardos, muchos de los cuales lograron sobrevivir hasta nuestros días.  En Cundinamarca y Boyacá la disolución fue total. Los descendientes de los indígenas habitantes de estos últimos departamentos viven en Bogotá, Tunja y demás pueblos de la región. Su nivel de vida es ostensiblemente mayor que el de los descendientes de los indígenas del Cauca y Nariño que conservaron sus resguardos. No se ha sabido que ninguno de los primeros haya expresado el deseo de volver al resguardo o que lamente haber perdido las tradiciones y valores de la cultura chibcha.

El resguardo es una institución improductiva, segregacionista y reaccionaria. Sus apologistas, que se precian de ser progresistas de avanzada, parecen olvidar que el resguardo fue restablecido por la Ley 89 de 1890, expedida por el régimen de la regeneración. En la época colonial sólo se beneficiaban de su existencia la corona española y los caciques o jefes indígenas encargados de controlar el trabajo de los indios y de recaudar los tributos. Esos caciques estaban rodeados de prerrogativas pues podían usar la tierra para su propio beneficio, se les dispensaba el título de Don, podían consumir productos destinados a los blancos y vestir a la castellana. No han cambiado mucho las cosas. Los caciques de hoy, convertidos en políticos, gozan de más prerrogativas que sus antecesores. En cuanto a los indígenas resguardados su suerte no parece ser distinta a la de los tributarios coloniales. Sí, hay algo nuevo, es decir, nuevos beneficiarios de los resguardos: las ONG indigenistas que manejan los recursos del estado destinados a los indios.

Los resguardos, hay que decirlo con toda claridad, han creado una población dependiente y segregada. Ya no se le llama salvajes, pero tras la retórica de la identidad cultural, las tradiciones milenarias, la mama tierra y todo lo demás se esconde en realidad el desconocimiento de los derechos individuales a la población indígena y se le niega la posibilidad de elección y la posibilidad de ser ciudadanos plenos con los riegos y responsabilidades que tal situación comporta.  Se les trata como a menores de edad que deben ser protegidos.  Por condenarlos a un sistema de producción atrasado que les impide valerse por sí mismos, ha sido necesario montar todo un sistema de protección que examinado sin prejuicios resulta denigrante: sus tierras están libres de tributos, no pagan impuesto predial; tampoco, mientras están resguardados, son sujetos del impuesto de renta; no tiene obligación de prestar servicio militar; se les garantizan cupos en colegios y universidades; se les segrega políticamente,  se les da participación especial en los recursos del SGP; etc.  

En el llamado capítulo étnico del Plan Nacional de Desarrollo, supuestamente se destinan a los indígenas 10 billones de pesos. Podrían ser 20 o, si se quiere, 100 billones. Ninguna suma por importante que sea sacará a los indígenas de la pobreza y el atraso. El esquema colombiano de subsidios, en general, y el de los indígenas, en particular, montado sobre una renta petrolera insignificante al lado de la venezolana, está diseñado para hacer llevadera la pobreza, no para que los pobres salgan de ella. El año entrante y el que sigue y dentro de diez, los indígenas, atrapados en formas de producción y propiedad ineficientes y acostumbrados al asistencialismo, estarán de nuevo haciendo mingas y bloqueos, que le cuestan más a la economía que lo que reciben ellos sin producirlo.

LGVA

Marzo de 2019.  






[1] Este artículo recoge parcialmente lo expuesto en una entrada anterior de este mismo blog. https://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2012/08/plegaria-por-un-trato-digno-la.html