miércoles, 1 de julio de 2015

El servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado: descripción, situación actual, retos y perspectivas


El servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado: descripción, situación actual, retos y perspectivas.[1]

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente, Universidad EAFIT

1           Introducción


A comienzos de los noventa el sector de acueducto y alcantarillado se encontraba en un estado calamitoso en buena parte de los municipios del País. Con la liquidación del Instituto Nacional de Fomento Municipal (INSFOPAL), en 1987, se produjo el traslado masivo de los sistemas a los municipios, muchos de los cuales carecían del desarrollo institucional y las competencias técnicas y administrativas requeridas para hacerse cargo de ellos. La mayoría de los municipios optaron por la prestación directa de los servicios y por una política de tarifas subsidiadas que muchos casos no cubrían ni los costos de operación del servicio. Sin el soporte financiero de la Nación, muchos sistemas – Barranquilla, Cúcuta, Santa Marta, Cartagena, etc. - comenzaron a colapsar.

La cobertura del acueducto –porcentaje de viviendas con conexión domiciliaria- era de la 61% a nivel nacional; la de alcantarillado de 52%.  La continuidad del servicio de un 70%; las pérdidas superiores a 50% y un 20% del agua suministrada no era apta para el consumo humano. Los problemas de cobertura, baja calidad del servicio e ineficiencia estaban acompañados en la mayoría de las empresas por una situación financiera deteriorada. Los sobre costos resultantes de las ineficiencias operativas se combinaban con niveles tarifarios extremadamente bajos, dando como resultado una situación de incapacidad crónica de generar recursos para la reposición de los sistemas y la expansión del servicio.

Esta es a grandes rasgos la situación del sector de acueducto y alcantarillado a principio de los noventa, cuando se empiezan a introducir las transformaciones propiciadas por la ley 142 de 1994. El propósito de este documento es presentar el estado actual del sector, evaluar su desempeño en las dos últimas décadas mostrando sus logros y debilidades. Inicialmente (II) se hace una descripción de los aspectos técnicos, institucionales y regulatorios más relevantes. Más posteriormente (III) se presentan los indicadores más importantes. Finalmente (IV) se concluye y se indican los desafíos más importantes que enfrenta el sector.

2           Descripción del sector


2.1              Descripción del servicio y cadena de valor


Según la Ley 142 el servicio de acueducto se define como “la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición, así como las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte”. Por su parte, el servicio de alcantarillado se define como ‘’la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos, así como las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos”.

La cadena de valor del servicio de acueducto está conformada por las siguientes actividades: captación, aducción, tratamiento, conducción, distribución y comercialización.

   La captación es la toma de las aguas cruda desde la fuente de aprovisionamiento. Según el tamaño del sistema y la naturaleza de la fuente, superficial o subterránea, la infraestructura de captación será más o menos compleja: desde embalses a bocatomas sencillas.

   La aducción es el transporte del agua cruda desde el sitio de captación a las plantas de tratamiento.  También, dependiendo del tamaño del sistema, la infraestructura requerida puede ser enorme, como el túnel de 9 kilómetros que lleva las aguas que abastecen a Bogotá desde el embalse de Chingaza a la planta Wiesner, o estar conformada por pequeñas tuberías como las que transportan el agua cruda en la mayoría de los acueductos del País.

   El tratamiento es en conjunto de operaciones y procesos que se realizan al agua cruda para hacerla apta para el consumo humano. La complejidad del tratamiento varía con la calidad del agua cruda: las subterráneas requieren menos tratamiento que las superficiales y entre está últimas se presenta gran diversidad.

   La conducción es el transporte por tuberías del agua tratada desde las plantas de tratamiento a los tanques de almacenamiento. Dependiendo de las características geográficas de las localidades, la conducción puede hacerse por gravedad o requerir bombeos. Esto introduce, además de los anotados con relación a las otras fases, un elemento de diferenciación de los costos del servicio.

   La distribución es el transporte por tuberías – y eventualmente por carrotanques – del agua potable desde los tanques de almacenamiento o, en sistemas pequeños que no requieran de éstos, desde la planta de tratamiento al domicilio de los consumidores. 

   Por comercialización se entiende el conjunto de actividades de atención a la clientela: medición, facturación, recaudo y atención de quejas y reclamos, entre otras.

Típicamente los operadores realizan todas estas actividades de forma conjunta; pero se presentan también situaciones en las que una empresa se encarga de la producción de agua potable y otras de su distribución y comercialización al consumidor final. Ese es el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá que les vende agua tratada a las empresas de los municipios de la Sabana - Chía, Sopó, Cajicá, Tocancipá, La Calera, Funza, Mosquera y Madrid – para que éstos la distribuyan a los consumidores finales. Otros casos son los del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga que vende agua en bloque a la empresa de Ruitoque; Aguas de Pereira que la suministra a El Cerrito y el acueducto de Cúcuta a Villa del Rosario.

La cadena de valor del servicio de alcantarillado tiene las siguientes etapas: recolección, transporte, tratamiento, disposición final y comercialización.

La recolección es el transporte de las aguas residuales, a través de la red de alcantarillado, desde el domicilio de los usuarios a la planta de tratamiento o al sitio de disposición, usualmente un cuerpo de agua. La red de alcantarillado está compuesta por las acometidas, que conectan los domicilios de los usuarios a la red propiamente dicha. Ésta la conforman las alcantarillas, tuberías baja sección conectadas a las acometidas que llevan las aguas residuales hasta la red de colectores, compuesta por tuberías de sección mayor, que a su turno se conecta con los interceptores. Éstos últimos son tubería de gran tamaño que llevan las aguas residuales a la planta de tratamiento o al sitio de disposición. 

El tratamiento es el conjunto de procesos físicos, químicos y biológicos que buscan eliminar los contaminantes físicos, químicos y biológicos presentes en las aguas residuales. Se distinguen tres niveles de tratamiento, a saber: el primario, que busca la eliminación de los sólidos suspendidos; el secundario, para eliminar la materia orgánica disuelta en el aguas residual y, finalmente, el terciario, el más avanzado y que puede incluir diversas procesos como la micro-filtración y la desinfección mediante químicos.

También en el servicio de alcantarillado se identifica una actividad de comercialización similar a la descrita en el caso del acueducto. En la mayoría de los municipios, el servicio de alcantarillado se limita a la recolección y a la disposición del efluente, sin tratamiento alguno, en el cuerpo de agua. Cuando existe tratamiento este se limita al primario y, en pocos casos, al secundario. No existe en el País tratamiento terciario.  También hace parte del servicio de alcantarillado la recolección de aguas lluvias, llamado también drenaje urbano.

2.2              Institucionalidad sectorial


Los municipios son los titulares del servicio de acueducto y alcantarillado. Les corresponde asegurar que se preste a sus habitantes mediante empresas de carácter público, privado o mixto. Pueden prestarlo directamente cuando el interés general lo permita y lo aconseje. En caso de prestación directa, fijan las tarifas de acuerdo con las fórmulas y metodologías definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Si son empresas las prestadoras de los servicios, corresponde a sus juntas directivas la fijación de las tarifas, con arreglo, igualmente, a las metodologías establecidas por la CRA. Los Concejos fijan el monto de las contribuciones y subsidios y pueden incluirse en los presupuestos municipales partidas destinadas a subsidiar las inversiones o a los usuarios de los estratos bajos. Los municipios con más de 1.000.000 de habitantes pueden ejercer funciones de autoridad ambiental al igual que las Áreas Metropolitanas.

Los departamentos tienen funciones de coordinación y apoyo. Pueden asistir técnica, financiera y administrativamente a las empresas prestadoras del servicio o a los municipios que lo prestan directamente. Los departamentos pueden organizar sistemas de coordinación entre entidades prestadoras y promover las asociaciones de municipios. Esta es una función muy importante pues aunque el servicio es municipal, con el crecimiento demográfico, es preciso recurrir a fuentes de agua que son regionales y esto demanda una labor de coordinación que debe ser ejercida por los departamentos.

Al igual que en los demás servicios públicos domiciliarios, acueducto y alcantarillado, corresponde a la Nación la definición de la planeación y las políticas sectoriales, la regulación económica y ambiental y el control y vigilancia de los prestadores de los servicios. En el planeación y las políticas están directamente vinculados el Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio y el Departamento Nacional de Planeación. La regulación económica se ejerce por medio de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la regulación ambiental por medio de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), entidad autónoma adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. También participan en la regulación ambiental las Corporaciones Autónomas Regionales las cuales tienen a su cargo el licenciamiento ambiental de las obras del sector que lo requieran como las plantas de tratamiento de aguas residuales. El Ministerio de Salud regula lo referente a la calidad del agua y la verificación de su potabilidad las realizan las secretarías de salud departamentales. Finalmente, la vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

También tienen funciones de vigilancia y control, especialmente en los aspectos ambientales, entidades como la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la Contraloría General de la Nación (CGN). La Defensoría del Pueblo y las personarías intervienen eventualmente en lo referente a la protección a usuarios.

Tabla 1. Distribución de funciones por niveles de gobierno con relación al servicio de acueducto y alcantarillado

2.3              Estructura empresarial


De los 1.101 municipios existentes en Colombia, 126 cuentan con más de 50.000 habitantes. En estos últimos, sólo se presentan dos casos de prestación directa por parte del municipio: San Vicente del Caguán, en el departamento de Caquetá, y Zona Bananera, en el de Magdalena. En los demás, los servicios de acueducto y alcantarillado son prestados por empresas de diversa naturaleza. En la Tabla 2 presenta las seis modalidades de prestación en los 126 municipios grandes.

Tabla 2. Modalidades de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en los municipios con más de 50.000 habitantes
A continuación se describe cada una de las modalidades de prestación.

Modalidad 1. Empresas públicas propiedad del municipio. La modalidad más extendida es la prestación de los servicios del agua por medio de empresas públicas propiedad del municipio, organizadas como empresas industriales y comerciales del estado o sociedades anónimas. Este es el caso de 69 municipios entre los que se encuentran los más grandes del país: Bogotá, Medellín y Cali. La población de esos municipios es ligeramente superior a los 21 millones y representa el 44% del total del País.

Modalidad 2. Empresas mixtas municipales con mayoría pública. Se registran cuatro casos de empresas mixtas con mayoría pública: Pereira, Pasto, Popayán y Tumaco. Las tres primeras empresas eran en principio sociedades por acciones con el municipio o una entidad pública como accionista mayoritario y socios facilitadores minoritarios igualmente públicos. El ingreso de accionistas privados a estos últimos provocó su transformación de sociedades de economía mixta. En Tumaco presenta una situación sui-generis como quiera que allí los servicios son operados por un consorcio público-privado liderado por las Empresas Públicas de Armenia.

Modalidad 3. Empresas públicas regionales. Dos empresas públicas regionales presentan los servicios en 8 municipios grandes: Acuavalle en 5 y Empocaldas en 3. Esta es una modalidad que conviene destacar. La Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle del Cauca SA ESP, Acuavalle, fue creada en 1959, teniendo como socios fundadores al departamento del Valle del Cauca y los municipios de Alcalá, Bolívar, Candelaria, Guacarí y San Pedro. Posteriormente se vincularon a la sociedad otros municipios. Actualmente los socios son el departamento del Valle del Cauca, con el 43,14% de las acciones; la Corporación del Valle del Cauca, CVC, con el 39,23% y 38 municipios del departamento que tienen entre todos el 17,63% del capital social. Acuavalle atiende los servicios en 33 de esos municipios; en 29 en acueducto y alcantarillado y 4 en acueducto únicamente. Opera también los sistemas de 59 veredas y 26 corregimientos. A diciembre de 2013 la empresa tenía 156.144 usuarios del servicio de acueducto y 123.450 en el servicio de alcantarillado. La población atendida asciende a 638.763 habitantes, cerca del 15% de la población del departamento del Valle del Cauca. La empresa de obras sanitarias de Caldas SA ESP, Empocaldas, fue creada en 1976 como organismo ejecutor del INSFOPAL. En 1987, cuando se liquida esta entidad, los municipios atendidos reciben sus derechos y se hacen socios de Empocaldas. En 1997 se transforma en sociedad anónima en términos de la ley 142. Actualmente el departamento de Caldas en el socio mayoritario con el 83,14% de las acciones. El restante 16,86% se distribuye entre los 21 municipios socios. Empocaldas presta los servicios de acueducto y alcantarillado en 20 de sus municipios socios, dos corregimientos y 2 centros poblados. En total 81.702 usuarios, el mayor número en el municipio de La Dorada, 19.294, y el menor en la población de Marulanda, 384.

Modalidad 4. Empresa pública de otro municipio. Diez y siete municipios grandes presentan esta modalidad. Empresas Públicas de Medellín (EPM) lidera esta modalidad prestando los servicios de acueducto y alcantarillado, de forma directa o por medio de sus filiales, en 14 municipios grandes. El Acueducto Metropolitano de Bucaramanga tiene como clientes los municipios de Floridablanca y Girón, en tanto que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá atiende el municipio de Soacha.

Modalidad 5. Contratos con operador privado. Esta es la modalidad adoptada en 26 municipios de más de 50.000 habitantes, incluidas 7 capitales de departamento. Considerando a San Andrés y Leticia serían 9 capitales de departamento las que tienen esa modalidad. Unos 30 municipios de menos de 50.000 habitantes tienen también contratos con operadores privados.

Modalidad 6. Prestación directa por el municipio. Entre los municipios de más de 50.000 habitantes, sólo se presenta esta modalidad en San Vicente del Caguán, Caquetá, y Zona Bananera, Magdalena.

La prestación por empresas también parece haber avanzado en los municipios pequeños. En 2014, el 75% de los prestadores registrados en la SSPD estaba organizado como empresa; en 1995 la cifra era 40%. Aunque ha disminuido– al pasar de 30%, en 1995, a 21%, en 2014 - la participación de las organizaciones autorizadas es aún significativa y seguramente continuará siéndolo puesto que se trata de una modalidad bastante apropiada para los pequeños acueductos de corregimientos y veredas.

Figura 1. Operadores de los servicios de acueducto y alcantarillado según su naturaleza
Fuente: SSPD

Otro aspecto interesante de la estructura empresarial del sector es la integración de las actividades de acueducto y alcantarillado, y en muchos casos aseo, en una misma entidad prestadora. El 64% de las entidades de acueducto con más de 2.500 suscriptores registradas en la SSPD, prestan este servicio conjuntamente con los de alcantarillado y aseo. Un 27% de ellas prestan conjuntamente acueducto y alcantarillado. En segmento de hasta 2.500 suscriptores, el 60% de las entidades prestan únicamente el servicio de acueducto; el 31% acueducto, alcantarillado y aseo y un 6% acueducto y alcantarillado.

Figura 2. Distribución de las empresas según servicios prestados en 2014[2]
 

 Fuente: RUPS - SUI  (2014)

Cuando se observan las empresas de menos de 2500 suscriptores, se tiene que el 59% prestan el servicio de acueducto mientras que el 31% de las empresas tienen integrados los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

2.4              Infraestructura sectorial


A diferencia de la energía eléctrica o del gas natural, no existe una infraestructura nacional del servicio de acueducto y alcantarillado. Es prácticamente imposible establecer la longitud de las redes en operación. Por ello la dotación de infraestructura considerada es la de capacidad de potabilización y capacidad de tratamiento de aguas residuales.

2.4.1        Infraestructura de potabilización


La información más reciente sobre infraestructura de potabilización es la del “Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado” adelantado por la SSPD en 2010. Como quiera que en ese año la capacidad instalada de tratamiento excedía ampliamente la capacidad utilizada, global e individualmente, las cifras reportadas en dicho informe reflejan muy seguramente la situación actual, en lo referente a la capacidad instalada.

El informe considera cuatro grupos de prestadores. El grupo I está conformado por las empresas que atienden más de 400.000 suscriptores. Se trata, evidentemente, de las empresas de Bogotá, Cali y Medellín. En conjunto estas empresas poseían una capacidad instalada de tratamiento de 57 metros cúbicos por segundo, de la cual utilizaban el 55%, es decir, casi 32 metros cúbicos por segundo. Estas empresas abastecen, además de las ciudades mencionadas, a los municipios de Soacha, Mosquera, La Calera, Chía, Cajicá, Sopó, Tocancipá, Gachancipá, Madrid, Funza, Sabaneta, La Estrella, Caldas, Itagüí, Bello, Girardota, Copacabana, Barbosa, Envigado y Yumbo.

El grupo II está conformado por 7 prestadores con más de 80.000 suscriptores y menos de 400.000 que atendían los municipios de Barranquilla, Soledad, Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Ibagué, Cartagena, Cúcuta, Pereira, Santa Rosa, Dosquebradas y Manizales. La capacidad instalada de este grupo era de 22 metros cúbicos por segundo con una utilización de 77%.

Del grupo III, conformado por prestadores con más de 25.000 suscriptores y menos de 80.000, hacen parte diecinueve empresas que abastecen otros tantos municipios. Su capacidad agregada de tratamiento era de 15.3 metro cúbicos por segundo con una utilización de 77%. En este grupo están, entre otros municipios, ciudades capitales como Neiva, Santa Marta, Pasto, Valledupar, Popayán, Sincelejo, Armenia, Florencia y Montería.

Finalmente, en el grupo IV se recogen prestadores con 2.500 a 25.000 suscriptores. Son 26 prestadores e igual número de municipios, con poco más de 6 metros cúbicos de capacidad instalada utilizada en un 78%.

Hay que anotar que la utilización promedio de la capacidad, que indicaría una situación relativamente holgada, oculta las diferencias existentes entre los diferentes sistemas algunos de los cuales presentan tasas de utilización extremadamente elevadas.
Figura 3. Capacidad de tratamiento de agua potable
Fuente: SSPD (2007)

2.4.2        Infraestructura de tratamiento de aguas residuales


Según inventario realizado por la SSPD en 2012[3], existen el País 562 plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) a cargo de 415 prestadores y localizados en 480 municipios.  El caudal de diseño total es de 33.1 metros cúbicos por segundo y caudal tratado de 22,4 metros cúbicos por segundo. El 16% de esos sistemas, es decir, 89 de ellos se encuentran fuera de operación. La mayor capacidad de tratamiento se encuentra en las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín con las plantas El Salitre, Cañaveralejo y San Fernando con capacidades de 4,  7.6 y 1.8 metros cúbicos por segundo, respectivamente.

De las 562 PTAR, 90 son de tratamiento primario y 472 de tratamiento secundario. Sin embargo, la capacidad instalada de tratamiento se distribuye en partes casi iguales entre las dos modalidades. Ello se debe a que las dos más grandes plantas del País – Cañaveralejo de Cali y el Salitre de Bogotá – son de tratamiento primario. La mayor planta de tratamiento secundario es San Fernando en Medellín. Está en construcción la planta de Bello que aportará una capacidad de tratamiento secundario 6.5  metros cúbicos por segundo.
Tabla 3. Infraestructura de tratamiento de aguas residuales en Colombia

2.5              Regulación


2.5.1        Regulación de estructura


En Colombia y en todos los países, la integración vertical de las actividades de acueducto y alcantarillado es la práctica generalizada. No se discute la existencia de economías asociadas a esa integración. La regulación la admite y la política la estimula. Para evitar ineficiencia y subsidios entre esas actividades las tarifas se regulan con fórmulas separadas que obligan a un costeo independiente. También están obligadas las empresas a llevar contabilidad separada para cada servicio. Se admite la integración con el servicio de aseo, siempre con la exigencia de separación contable.

Típicamente los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo se prestan en mercados de ámbito municipal, incluso de corregimiento y vereda. Esto lleva a la existencia de un elevado número de operadores de los más diversos tamaños: los que tienen centenas de miles de usuarios hasta los de unas cuantas decenas. No existen límites a la operación por una misma empresa de varios sistemas en diferentes municipios. Se han conformado en el País algunos grupos empresariales que operan varios municipios. Se destaca el Grupo Sala – Soluciones Ambientales Latino Americanas – que cuenta con unas 10 filiales especialmente en aseo; está también el Grupo INASSA, cuya matriz es la empresa Canal Isabel II de Madrid, que controla la Triple A de Barranquilla y Metro-aguas de Santa Marta; el grupo Interaseo con presencia en más de 20 municipios, en fin, el Grupo EPM Aguas conformado por siete filiales nacionales y una internacional, en México, con EPM como empresa matriz.

Los servicios de acueducto y alcantarillado pueden considerarse como un monopolio natural en lo referente a los tanques, redes de distribución y recolección. La captación y la potabilización al igual que el tratamiento de aguas residuales pueden desarrollarse por empresas separadas también bajo la modalidad regulada. No es imperativo que los atributos del monopolio de redes se extiendan a la captación y la potabilización. El Gobierno Nacional quiere estimular mediante las asociaciones público privadas, ley 1508 de 2012, el desarrollo de sistemas de potabilización y plantas de tratamiento de aguas residuales construidos y operados por empresas privadas diferentes a las que prestan los servicios de acueducto y alcantarillado.

2.5.2        Regulación de la calidad


La calidad del agua para consumo humano más que de regulación económica es un asunto de salud pública. Las norma vigentes al respecto son el decreto 1575 de 2007 y la resolución 2115 de 2007.  Dichas normas fijan el valor que deben tener ciertos los parámetros físicos, químicos y microbiológicos para que el agua pueda ser considerada como apta para el consumo humano. Establecen también los procesos y procedimientos para la verificación de la calidad, las autoridades responsables y la periodicidad de los muestreos. Se definen el Índice de riesgo de la calidad del agua (IRCA) y el Índice de riesgo municipal por abastecimiento de agua para consumo humano (IRABAM). El primero resulta de la suma de los puntajes de riesgo fijados para 22 características físicas, químicas y biológicas del agua y tiene un valor entre cero, riesgo inexistente, y cien, riesgo máximo.  El segundo considera las características de los sistemas de tratamiento, la forma de distribución y la continuidad del abastecimiento. También tiene un valor entre cero y cien con la significación ya indicada.

Tanto para el IRCA como para el IRABAM se definen cinco niveles de riesgo que dan lugar a la intervención de diversas autoridades y a la adopción de medidas por parte de éstas y del operador. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) interviene en lo referente al registro de la información en el SUI y en el seguimiento de los planes de mejoramiento que deben acometer los prestadores. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 59 de la ley 142, la imposibilidad de una empresa para prestar el servicio con la calidad y continuidad debidas es causal de intervención por la SSPD.

Marco regulatorio incluye un régimen de calidad y descuentos. Se plantean dos dimensiones: calidad de la gestión técnica y calidad de la gestión comercial. La primera se verificaría con dos indicadores: el índice de calidad del agua potable (ICAP) y el índice de continuidad (ICON); la segunda con el índice de quejas y reglamos (IQR). El incumplimiento de los niveles de referencia de estos indicadores da lugar reducciones en la tarifa. En el caso del ICAP el descuento aplicaría a todos los suscriptores del sistema; en el caso del ICON a los afectados con la discontinuidad del servicio y en el del IQR a los suscriptores cuyos reclamos fueron resueltos favorablemente en segunda instancia. Los descuentos asociados al incumplimiento del ICAP y del ICON aplican al cargo por consumo; los asociados al IQR, al cargo fijo. Finalmente, los tres indicadores aplican al servicio de acueducto; al de alcantarillado solo aplica en IQR. Para el ICAP la fuente de información serían las autoridades sanitarias; para los otros dos las mismas empresas con verificación de auditor externo, en el caso de las privadas, u oficina de control interno, en el de las públicas.

Tabla 4. Régimen de calidad y descuento para los servicios de acueducto y alcantarillado

2.5.3        Regulación tarifaria.


Las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado están sometidas al régimen de libertad regulada, de acuerdo con el cual los prestadores determinan sus tarifas ciñéndose a las fórmulas y metodologías establecidas por la CRA. La regulación distingue entre los prestadores que tienen hasta 5.000 suscriptores y los que tienen más que este número. Dentro de este último grupo, para efecto de los estándares de eficiencia, se diferencias dos segmentos: el primero conformado por los que tienen hasta 100.000 suscriptores, el segundo por los que superan esta cifra. Las capitales de departamento están incluidas en el segundo segmento cualquiera sea el número de suscriptores.

Las tarifas de acueducto y alcantarillado se calculan con fórmulas propias para cada actividad. La metodología adoptada es la de costo medio de largo plazo de acuerdo con la cual se considera la demanda actual y la proyectada en un período de 5 años, vigencia de las fórmulas tarifarias. Se distinguen tres clases de costos, a saber: costo medio de administración (CMA), costo medio de operación (CMO) y costo medio de inversión (CMI). Todos estos costos son afectados por factores de eficiencia.

En el costo medio de administración (CMA) se reconocen los gastos en que incurre el prestador para gestiona y atender a los usuarios y que son independientes del nivel de consumo de éstos. Aquí se incluyen los gastos de medición, facturación, distribución de facturas, atención de quejas y reclamos, entre otros. Por esa razón el CMA es el cociente entre el valor presente de esos gasto proyectados en un período de cinco años y el valor presente del número de suscriptores proyectado en ese mismo período. El CMA unitario se expresa como $/suscriptor y equivale al cargo fijo. El factor de eficiencia considerado en el CMA es la eficiencia en el recaudo.

El costo medio operación (CMO) incluye todos los gastos y costos recurrentes asociados a la operación de los sistemas. Eso incluye los sueldos y salarios del personal operativo; los costos de la energía usada en bombeos y plantas de tratamiento; el de los insumos químicos, en fin, el de los todos los materiales, suministros y herramientas necesarios para la operación. El CMO es el cociente entre el valor presente de esos costos y gastos proyectados a cinco años y el valor presente de la demanda proyectada. Por tanto CMO es expresa en $/m3 y es uno de los componentes de la tarifa unitaria ($/m3) que se traslada al usuario. El CMO es afectado también por la eficiencia en el recaudo. Adicionalmente, los costos de los químicos para el tratamiento y los de la energía son costos estandarizados.

El costo medio de inversión incluye el valor de los activos existentes depreciados y el valor de las adiciones a dichos activos que realicen en desarrollo del plan de obras requeridas para atender el crecimiento de la demanda en el período de proyección que la regulación fija en 10 años. Así, el CMI es el cociente entre el valor presente de los activos y el valor presente de la demanda. El CMI se expresa en $/m3 y adicionado al CMO arroja la tarifa unitaria ($/m3) que se cobra a los usuarios. El CMO es afectado por la eficiencia en el recaudo. Adicionalmente, los activos que se pueden incluir están definidos por la regulación al igual que sus vidas útiles. La tasa de descuento empleada la define también la regulación como la metodología del costo de capital promedio ponderado.

3           Indicadores


3.1                          Cobertura


La cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado suele definirse de dos formas: como el porcentaje de las viviendas servidas con conexión domiciliaria o como el porcentaje de la población con acceso a sistemas mejorados de abastecimiento de agua o disposición de residuos. Inicialmente se examina la cobertura bajo la primera definición y más adelante se hace referencia a la segunda.

En 1993, de acuerdo con el censo de ese año, el 61% de las viviendas contaban con conexión domiciliaria de acueducto. Veinte años después, según la Encuesta de Calidad de Vida (ECV), la cifra llega a 88%. Este es el resultado de un incremento de 24 puntos porcentuales en la cobertura urbana y 29 en la rural.

Figura 4. Cobertura nacional en acueducto
 

Fuente: DANE. Censo 1993. ECV

La cobertura ha aumentado en todas las regiones y departamentos. Antioquia y la Región Atlántica, ambos con un incremento de 37 puntos, muestran el mejor resultado.  En la Región Oriental y la Pacífica en incremento fue de 35 puntos. En el período, Bogotá logró alcanzar una cobertura del 100% de la población.

Figura 5. Cobertura en acueducto por región (% de viviendas con conexión domiciliaria)
 
 

Fuente: DANE. Censo 1993. ECV

En alcantarillado el avance también es significativo. En el área urbana la cobertura pasa de 67% a 92%, entre 1993 y 2013. De igual forma, es notorio el incremento de la cobertura nacional de un 52% a un 82%.
Figura 6. Cobertura nacional en alcantarillado (% de viviendas con conexión domiciliaria)
Fuente: DANE. Censo 1993 - ECV

3.2              Calidad del agua


La regulación de la calidad del agua es competencia del Ministerio de Salud y las secretaría departamentales de salud son responsables de la verificación. Las norma vigentes al respecto son el decreto 1575 de 2007 y la resolución 2115 de 2007.  Hasta este último año estaba vigente el decreto 475 de 1998, también llamado “Norma técnica de calidad de agua potable”, que diferenciaba simplemente entre agua apta y no apta para consumo humano.  Por su parte, el Decreto 1575 de 2007, estableció el Indicador de Riesgo de la Calidad del Agua (IRCA), que mide el porcentaje de las características no aceptables sobre las características analizadas[4]. Para empalmar los indicadores, se asumió como apta para el consumo humano la que tiene valor IRCA entre 0 y 35.

Figura 7. Población que accede a agua apta para el consumo humano (%)
Fuente: SSPD – Supercifras. SIVICAP

Se observa cierta mejora en el indicador de calidad del agua, aunque las cifras no son completamente consistentes, probablemente a causa del cambio en los sistemas de medición. Hay otro indicador cuya evolución está asociada a la calidad del agua. Se trata dela tasa de mortalidad por enfermedades infecciosas intestinales en niños menores de un año por cada 10.000 nacidos vivos.  El gráfico 8 muestra la evolución entre 1998 y 2011.

Figura 8. Tasa de mortalidad por enfermedades infecciosas intestinales en niños menores de 1 año por cada 10000 nacidos vivos. Total Nacional.
Fuente: DANE. 

3.3                          Continuidad


En la Encuesta de Calidad de Vida la continuidad del servicio de acueducto significa un suministro ininterrumpido 24 horas al día en los siete días de la semana. El resultado que arroja la ECV es el porcentaje de hogares que tienen un índice de continuidad de 100%. En 1993 este era el caso del 58% de los hogares en el agregado nacional; en 2013 se llega al 68%. El avance es notable en el sector urbano, 12 puntos porcentuales; pero lo es más en el rural: 20 puntos.
Figura 9. Hogares con continuidad plena en el servicio de acueducto a nivel nacional (%)
Fuente: DANE-ECV.

Otro indicador es la continuidad promedio del servicio ofrecido por el prestador en los término establecidos en la resolución 315 de 2005 que regula este aspecto del servicio. En los términos de esta resolución, si un prestador tiene un índice de continuidad de 50% esto significa que en promedio sus usuarios reciben el servicio durante 12 horas al día. La Figura 10 muestra el índice de continuidad promedio de los diferentes grupos de prestadores en 2010.
Figura 10. Índice de continuidad promedio según tamaño de prestador
Fuente: SSPD (2010)

3.4                          Pérdidas


El agua perdida o el Índice de Agua No Contabilizada (IANC) es probablemente uno de los mayores problemas de las empresas de acueducto de Colombia y, en general, de los países en desarrollo. El IANC se descompone en el agua perdida en la red, pérdida técnica, y el agua que llega al consumidor pero no es facturada por la empresa por fraudes o problemas de medición, pérdida comercial. Por tanto el IANC es uno de los principales indicadores de la operación de los sistemas de acueducto pues refleja la eficiencia en la gestión comercial y la eficiencia técnica del prestador.
En los años noventa, según un estudio del DNP de la época[5], el IANC era de 43% en los municipios pequeños, 53% en los medianos y 51% en los pequeños. Desde entonces a hoy la situación no parece haber mejorado en este aspecto del desempeño sectorial. El problema de las pérdidas es generalizado en todas las empresas y está presente en todas las regiones y departamentos del País.  Los prestadores más grandes, con 80 mil o más suscriptores, tienen un IANC, 46%, ligeramente inferior al de los medianos y pequeños: 51% y 50%, respectivamente.

Figura 11. IANC por tamaño de prestador (%)
 

 La SSPD estimó para 2020 el IANC nacional y por departamento. El promedio nacional está en 49%. El peor resultado se presenta en el Meta, 90%, y el mejor en Risaralda, 34%. En Bogotá en IANC estaría en 40% y en Antioquia en 44%. El nivel admisible de pérdidas por la regulación está en 30%. El nuevo marco regulatorio aprobado en 2014 tiene fuertes incentivos a la reducción de las pérdidas. Este es un asunto crucial úes un menor índice de pérdidas mejora los resultados de las empresas, alivia las tarifas del consumidor y permite aplazar inversiones en captación y potabilización.
Figura 12. IANC por departamento en 2010 (%)
 

3.5              Micro-medición


La medición es fundamental para el desarrollo de una política tarifaria que permita la racionalización de los consumos lo que se traduce en menor gasto de las familias, menores inversiones en captación y potabilización y la conservación del recurso hídrico. En 1995 el consumo promedio de una familia urbana de estrato 4 estaba entre 25 y 32 metros cúbicos. En 2014 está entre 13 y 19. Esto se debe en buena medida al avance de la micro-medición.
Figura 13. Cobertura en micro-medición
Fuente: SSPD (2010)

3.6              Tarifas


Las tarifas de acueducto y alcantarillado presentan una gran diversidad a nivel nacional. Los costos de estos servicios - a diferencia de la energía eléctrica, por ejemplo – no tienen ningún referente o mercado nacional y dependen de las particularidades geográficas de los municipios. No existe una tarifa media nacional de acueducto y alcantarillado que tenga una real significación económica. Por ello al tratar el tema de las tarifas lo más conveniente es referirse a las de los principales mercados que en este caso son los de las cuatro grandes ciudades del País.
En los años inmediatamente siguientes a las reformas de la ley 142, las tarifas de acueducto crecieron de forma significativa como consecuencia de la eliminación de los subsidios que se otorgaban a todo tipo de usuario. Esta situación se presente hasta mediados de la década pasada. Desde entonces, las tarifas de acueducto se han reducido en términos reales.
 
La tarifa del estrato 4 muestra el costo real del servicio debido a que no contempla ni subsidios ni contribuciones. En el gráfico se presenta la evolución de la tarifa media básica – que incluye cargo fijo y un consumo de 20 M3 - del estrato 4 en pesos constantes de 2014.  Entre 1995 y 2005, esta tarifa se duplicó, en términos reales, en el caso de Bogotá. En las demás ciudades el incremento fue menor, pero también significativo. Entre 2005 y 2014 las tarifas de acueducto han bajado en términos reales en las cuatro grandes ciudades.
 
Figura 14. Tarifa media básica del servicio de acueducto de las principales ciudades. ($/M3)
Fuente: SSPD – SUI.

La tarifa media básica del servicio de alcantarillado también se incrementó en términos reales como consecuencia de la eliminación de subsidios. Adicionalmente, en la medida en que se ha desarrollado en tratamiento de aguas residuales, inexistente en los años 90, el servicio de alcantarillado se hace más costoso. Esta es una tendencia que se mantendrá en el futuro en la medida en que se hagan inversiones en saneamiento de las aguas servidas.
Figura 15. Tarifa media básica del servicio de alcantarillado de las principales ciudades. ($/M3)
Fuente: SSPD

No obstante, el aumento de la tarifa media básica, en el servicio de acueducto y alcantarillado, no necesariamente significa que las familias gastan una mayor proporción de sus ingresos en la factura debido a que el consumo promedio ha ido disminuyendo, llegando en el estrato cuatro a niveles inferiores del consumo de subsistencia. Esto se debe, entre otras razones, a una mayor racionalidad en la utilización del agua, al desarrollo de la micro-medición y a la dotación de aparatos y dispositivos hidráulicos de bajo consumo. Esta reducción del consumo es uno de los más importantes logros de la regulación sectorial.
Tabla 5. Consumo promedio en M3 por ciudades.
Fuente: SSPD. SUI

La reducción de los consumos y la mejora en el nivel de ingreso de la población, han permitido que a pesar del incremento de las tarifas, el gasto de las familias en los servicios de acueducto y alcantarillado se haya visto reducido. En el cuadro 6 se presenta la factura de promedio de acueducto y alcantarillado de una familia de estrato 4 en las cuatro principales ciudades del País, en pesos corrientes y expresados como porcentaje del salario mínimo mensual vigente (SMMLV) en cada año. Así, en 1995, la factura en cuestión era equivalente a un 14% del SMMLV en Bogotá, 12% en Medellín, 16% en Cali y 10% en Barranquilla. Para 2014, las cifras respectivas son de 10%, 8%, 9% y 9%.
Tabla 6. Gasto de las familias de estrato 4 en acueducto y alcantarillado.
Fuente: SSPD. SUI. Cálculos propios.

4           Perspectivas y retos del sector


Los logros del sector en las dos últimas décadas son innegables. Avances en cobertura, continuidad y calidad. Racionalización de los consumos resultante de una política de tarifas suficientes y eficientes y de la generalización de la micro-medición. Los grandes lunares son las elevadas pérdidas, el bajo nivel de tratamiento de aguas residuales y la persistente atomización empresarial. Sin duda uno de los retos más importantes del sector es eliminar los rezagos de infraestructura de los municipios más pequeños del país. Dadas las restricciones fiscales que actualmente enfrenta el Gobierno Nacional, se hace necesario buscar medidas que promuevan la inversión a través de incentivos económicos. Las Alianzas Público Privado pueden ser un buen mecanismo. Sin duda la regulación existente para la implementación de tarifas regionales es un mecanismo idóneo para logarlo, sin embrago hay que revisar otras medidas como por ejemplo revisar la estructura del mercado y la organización de la industria, pues claramente la descentralización no ha resuelto la problemática en buena parte de los municipios de país.
La regulación tiene que enfocarse de forma decida en el tema de las pérdidas. Si el IANC promedio nacional se redujera a la mitad el sector y el País se ahorraría cuantiosas inversiones en captación, potabilización y tratamiento de aguas residuales; el tiempo que se mejoraría la preservación del recurso hídrico. Esto es asunto tanto de regulación económica como de regulación ambiental.

El sector está tratando a lo sumo un 15% de sus aguas servidas, la mitad de las cuales solo a nivel primario. Por lo menos en las grandes ciudades y municipios mayores no se requieren mayores inversiones en captación y potabilización y muchas de las requeridas podrían posponerse con una drástica reducción del IANC. El sector tiene margen para concentrarse en el tratamiento de aguas residuales que debe ser su preocupación central en las dos próximas décadas. Para ello sin duda se requieren cambios estructurales que fomenten el despliegue de estas infraestructuras, y señales de estabilidad en el largo plazo para los inversionistas.

Los eventos de variabilidad climática como consecuencia del calentamiento global han evidenciado el déficit de capacidad de los alcantarillados pluviales en épocas de invierno. Esto sin duda será uno de los grandes retos del sector para los próximos años, en la medida que la ampliación de este tipo de infraestructuras requiere de inversiones cuantiosas, por tanto se hace necesario adoptar sistemas de drenaje sostenible para las ciudades.

La regulación no debe obstaculizar sino favorecer el desarrollo de empresas y grupos empresariales de gran tamaño en el sector de acueducto y alcantarillado. Hay un gran potencial de ganancias de productividad que no pueden lograrse mientras persista la atomización. Los ejemplos de EPM, ACUAVALLE, EMPOCALDAS y el GRUPO SALA deben imitarse y potenciarse.
 
La mayor parte de las viviendas del País tienen las redes de acueducto y alcantarillado en sus cercanías.  Para acceder a los servicios solo precisan de las acometidas y de redes e instalaciones internas adecuadas. La política pública, la regulación y la acción de las empresas deben enfocarse en encontrar soluciones para la financiación de acometidas y las instalaciones intradomiciliarias de acueducto y alcantarillado de la población más pobre.

5           Bibliografía


Avendaño, R.D., G. Piraquive, y B. Vásquez. (1994) .Evaluación del desempeño de las entidades del sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia. Planeación & Desarrollo. XXV (1).

Bernal, P.I. (1991). La crisis de los servicios de acueducto y alcantarillado en Barranquilla. En Agua: pasado y presente. La gestión del servicio en Colombia. Controversia 164-165. CINEP. Bogotá. Página 41.

Cuervo L.M.(1991). La crisis del agua potable en Colombia: aspectos cruciales y vías de solución. En Agua: pasado y presente. La gestión del servicio en Colombia. Controversia 164-165. CINEP. Bogotá 1991. Página 24.

DNP (1994). Revista Planeación y Desarrollo. No. 1. Vol XXV

Fernández, Diego (2009). Sector de Acueducto y Alcantarillado. Situación y Perspectivas de corto plazo. Andesco.

Lee T. y Jouralev A (1992). “Una opción de financiamiento para la provisión de agua y servicios sanitarios”. Revista de la CEPAL, N° 48. Chile, 1992.

Oviedo, Juan Daniel (2014) Evolución de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y TIC a partir de la expedición de la Ley 142 de 1994. Estudio para Andesco. Bogotá.

SSPD (2004). Impacto sectorial de los diez años de la legislación marco de servicios públicos domiciliarios en Colombia. Económica consultores. Bogotá 2004.

SSPD (2010). Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado. Bogotá, 2010.

SSPD (2012). Informe técnico sobre sistemas de tratamiento de aguas residuales en Colombia. Línea Base 2010.

SSPD. Glosario de términos técnicos de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Consultado en diciembre de 2014 en: http://www.superservicios.gov.co/content/download/5730/51364/file/Glosario-Delegada-AAA-jul-14.pdf

Vélez, Luis Guillermo. (2010) Génesis de la reforma del sector de agua y saneamiento en Colombia. BID. Sector de Infraestructura y Medio Ambiente. Nota técnica No. 110.



[1] Esta monografía fue preparada con el apoyo financiero de ANDESCO y se publica en este blog con su autorización.
[2] En la SSPD se encuentran registradas 2446 empresas que prestan el servicio de acueducto distribuidas así: 2428 en operación, 8 en liquidación, 6 inactivas y 4 intervenidas.
[3] SSPD (2012). Informe técnico sobre sistemas de tratamiento de aguas residuales en Colombia. Bogotá, 2012.
[4] El indicador se mide en un rango entre 0 y 100%. Los niveles de riesgo varían según el valor del indicador, entre 80.1 y 100 es inviable sanitariamente; de 35.1 a 80 el nivel de riesgo es alto; entre 14.1 y 35 es medio; entre 5.1 y 14 es bajo y finalmente, se encuentra sin riesgo cuando está entre 0 y 5%.
[5] Avendaño, R.D., G. Piraquive, y B. Vásquez. (1994). “Evaluación del desempeño de las entidades del sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia”. Planeación & Desarrollo. XXV (1)