miércoles, 14 de noviembre de 2018


La ley de financiamiento o la oportunidad perdida de empezar a desmontar el clientelismo burocrático y el asistencialismo corruptor


Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Universidad EAFIT

I

El Presidente Duque parece decidido a desaprovechar la oportunidad histórica de romper con la tendencia burocrática y asistencialista del estado colombiano, que cada vez toma más fuerza. La llamada ley de financiamiento parte de la incuestionable premisa según la cual es imposible reducir el gasto burocrático y el gasto asistencialista, pudorosamente llamado gasto público social. De ahí que, en su obsesión por cubrir un cubrir un supuesto “faltante” de 14 billones, el Ministro de Hacienda, invocando el artículo 347 de la Constitución, haya radicado un proyecto en el cual el componente alcabalero ahoga los elementos de reforma estructural al sistema tributario, los cuales permitirían un cambio en los incentivos de una economía cuya dinámica, desde hace varias décadas, depende casi exclusivamente del precio internacional del petróleo y otros bienes primarios.

En este artículo se ilustra el desmedido crecimiento de los gastos burocrático y asistencialista y se refuta la idea según la cual es imposible recortarlos, desvirtuando de pasada la tesis de que dicho recorte se hace a expensas de la población más pobre, argumento que ha servido de justificación a todas las reformas tributarias alcabaleras que invariablemente se presentan cada uno o dos años.

Las medidas que se proponen permiten un ahorro de 11.1 billones de pesos. Ha esta suma deben adicionarse 3.2 billones de pesos que resultan de ajustar las transferencias del SGP a la realidad poblacional revelada por el Censo. En esas condiciones, se tendrían 14.3 billones que cubren holgadamente el déficit presupuestal que sirve de justificación a la ley de financiamiento. El Ministerio de Hacienda puede retirar el proyecto y concentrarse en preparar una reforma tributaria verdaderamente estructural tomando para ello muchos de los elementos de dicho proyecto.

II

La gráfica muestra los gastos de funcionamiento del presupuesto general de la nación – gobierno central más establecimiento públicos – como porcentaje del PIB. Se presenta el gasto de funcionamiento total sin transferencias y el gasto de personal. En 2011, el primero era equivalente a 3.8 puntos del PIB y el segundo a 2.6; en 2018 llegan a 4.2 y 3.3 puntos porcentuales, respectivamente.

Este aumento incontenible de los gastos de funcionamiento empezó con la reforma administrativa del primer gobierno de Santos, a finales de 2011, cuando, al amparo en el alza del precio del petróleo, se resucitaron tres ministerios y se crearon un sin número de agencias para hacer las mismas cosas que los ministerios.

Para apreciar la significación de la expansión del gasto burocrático basta con decir que si los gastos de personal estuvieran hoy en el mismo nivel de 2011 en términos del PIB– 2.6% en lugar de 3.3% - en 2018 serían de 25.1 billones en lugar de 31.5. Una diferencia de 6.4 billones: casi la mitad de lo que se busca con la ley de financiamiento.



Es completamente falso que nada puede hacerse para reducir el gasto burocrático o, por lo menos, impedir su incremento. Para esto último bastaría con que el gobierno rompa con la costumbre de aumentar los sueldos de la administración pública con la misma tasa de crecimiento del salario mínimo legal. En efecto, los sueldos y salarios de las distintas ramas de la administración pública se fijan anualmente por decretos firmados por el presidente y los ministros de hacienda y del interior. Estos decretos se expiden en desarrollo de la ley 4 de 1992 y en ninguna parte de esta norma se ordena que dichos sueldos y salarios deban aumentarse en la misma proporción que el salario mínimo. Hacerlo o no es una decisión discrecional del Presidente y su Ministro de Hacienda[1].

En los decretos salariales, que habitualmente se expiden en enero de cada año, después de conocido el aumento del salario mínimo, el Gobierno Nacional puede disponer el congelamiento de la nómina - salario básico, gastos de representación, primas, bonificaciones, etc.- de todo el sector público. Esto daría un ahorro de 1.6 billones, en el supuesto de que para 2019 el salario mínimo aumente en alrededor de 5%.

Hay más ahorros que se pueden obtener solo mediante los decretos salariales de la administración pública. La remuneración típica de los servidores públicos se descompone en una asignación básica, unos gastos de representación y alguna prima o bonificación. En muchos casos, esos gastos de representación y las primas sirven para camuflar una parte del salario que al ser denominado de esta forma se excluye de la base cálculo de las contribuciones a la seguridad social y de la base gravable para la determinación del impuesto de renta. Este último es el caso de los gastos de representación pagados a magistrados y jueces y también a directivos y docentes de las universidades estatales.  

La vice-presidente tiene una asignación básica de $ 6.438.186, unos gastos de representación de $ 11.419.548 y una prima de dirección de $ 5.639.284, para un total mensual de $ 23.497.018. La prima de dirección no es factor salarial para la seguridad social. Tampoco contribuyen a la seguridad social en salud y pensiones sobre una porción de sus remuneraciones: los congresistas, un 33% y los magistrados de las altas cortes, aproximadamente 60%. También tienen primas o bonificaciones que no son factor salarial los ministros, directores de departamentos administrativos, el contralor, el fiscal, el procurador, los gobernadores, los alcaldes, superintendentes, directores de establecimientos públicos, etc.  

Los beneficios se extienden a todos los funcionarios al interior de cada una de las dependencias de la administración pública que reciben bajo la forma de primas técnicas, primas de coordinación, bonificaciones especiales, auxilios de transporte, auxilios de alimentación y otra serie de prebendas sobre las  que no se cotiza a la seguridad social.

Mención especial amerita la bonificación de dirección, equivalente a cuatro veces la remuneración mensual compuesta por la asignación básica más gastos de representación, creada por el decreto 3150 de 2005 y ratificada por el decreto 2699 de 2012. Esta bonificación, que no constituye factor salarial, es pagada en dos contados anuales a unos 300 altos cargos de la administración pública. Un cálculo somero indica que la supresión de esta bonificación, que puede hacerse con un simple decreto, produciría un ahorro no inferior 20 mil millones de pesos[2].

El Ministerio de Hacienda y el DNP puede hacer cálculos mucho más finos que los de un simple particular.  Con la congelación de los salarios de todo el sector público; la supresión de las exenciones tributarias a los gastos de representación; la supresión de algunas de esas primas y bonificaciones y la eliminación de subsidios de transporte y alimentación de los que injustificadamente gozan miles de funcionarios públicos, se obtendría un ahorro cercano a los 1.4 billones de pesos.

Hay otro par de fuentes de ahorro. En un escrito también publicado en este blog, hace un par de años, se estimaba que  supresión o su reducción a la más mínima expresión de 17  entidades inocuas[3], permitiría un ahorro de 1.3 billones de pesos. En ese mismo escrito se indicaba que un recorte de 35% del presupuesto de cinco entidades, que no tiene al parecer otra función que repartir dinero, daría un ahorro cercano de 1.4 billones de pesos[4].

III

Todas las reformas tributarias se justifican invocando el gasto público social que supuestamente beneficia a los más pobres. Y como este gasto social es intocable, el congreso, cuando está debidamente aceitado, termina por aprobar los nuevos tributos.

La paradoja de todo esto es que no pasa un día sin que se denuncie la apropiación indebida, la desviación inescrupulosa o el hurto puro y simple de los dineros supuestamente destinados a los pobres y más necesitados. Periódicamente la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía sueltan a la opinión pública cifras astronómicas de lo que cuesta esa desenfrenada corrupción. Pero, probablemente más grave aún, aspecto escasamente publicitado, es la apropiación indebida de los subsidios sociales por ciudadanos que estrictamente hablando no son pobres o necesitados, como resultado de las distorsiones que esos subsidios inducen en los precios y por su pésima focalización.

Cualquier estudiante de economía del sector público conoce los conceptos de carga fiscal y de incidencia de los impuestos. La carga fiscal y la incidencia se refieren a las personas sobre las que efectivamente recae el impuesto, independientemente de lo que haya dispuesto el legislador. Con los subsidios puede hacerse un análisis similar para establecer quién los recibe efectivamente, independientemente de los supuestos beneficiarios para quienes fueron decretados. Tomemos el caso de los subsidios al consumo de electricidad y gas, para cuya cobertura se registra un “faltante” de 2.2 billones de pesos, según del Gobierno.

Frecuentemente, los constructores vivienda promueven sus proyectos indicando que son de estrato 3 ó 4 para hacerlas más atractivas a los compradores. Pero en muchos casos el beneficio de una tarifa subsidiada es más aparente que real pues el precio de la vivienda o el arrendamiento captura en buena parte el valor del subsidio. Con las contribuciones que recaen sobre el comercio y parte de la industria también puede ocurrir un fenómeno de traslado hacia atrás o hacia adelante, es decir, una disminución de la demanda de trabajo y, por tanto, del salario; o un aumento de los precios del producto final. En resumidas cuentas, las familias pobres que reciben los subsidios terminan pagándolos con menores salarios o precios más elevados de los bienes de consumo.

A lo anterior hay que añadir las deficiencias notorias del sistema de estratificación empleado para establecer los beneficiaros de los subsidios a los servicios públicos y los responsables de las contribuciones que los deben pagar. Según el gobierno, 11.3 millones de viviendas están clasificadas en los estratos 1, 2 y 3; lo cual convierte a sus habitantes en beneficiarios de tarifas subsidiadas. Esto equivale al 82% de las viviendas, cifra similar a la de hace casi tres décadas, época en la cual se introdujo la estratificación.

Resulta inaceptable, después de casi treinta años de crecimiento económico -  período en el cual el PIB per cápita pasó de $US 1175, en 1990, a US$ 6301, en 2017 – pretender subsidiar los servicios públicos del 80% de los hogares. Evidentemente, el problema tiene que ver con la misma estratificación cuya deficiente metodología permite su manipulación por los alcaldes encargados de aplicarla en sus municipios. Al reducir los estratos que contribuyen y aumentar los que reciben subsidios, los políticos locales logran el favor de los votantes y maximizan los recursos que reciben de la Nación.

El problema señalado ha sido identificado en el País por lo menos desde 2005, año en el cual la Misión para la reducción de la pobreza propuso introducir un filtro adicional a la estratificación para la asignación de los subsidios a los servicios públicos. Los técnicos del DNP y del Ministerio de Hacienda saben, o deberían saber, que si además de habitar viviendas de estratos 1, 2 o 3, los beneficiaros de los subsidios a los servicios públicos estuvieran obligados a acreditar un puntaje SISBEN igual o inferior a 46 - el exigido para pertenecer al régimen subsidiado en salud – el sistema de subsidios y contribuciones se equilibraría, sin que fuese necesario ningún aporte del presupuesto nacional o con un aporte mínimo. Además, el sistema arrojaría excedentes, que permitirían eliminar la contribución al comercio y la totalidad de la industria, si se cobrara contribución a todos aquellos con un puntaje SISBEN superior al indicado[5]. Un decreto que introdujera esa exigencia ahorraría 2.2 billones de pesos.

Los subsidios, como las muletas, deben entregarse de forma temporal para ayudar a la gente superar una situación de pobreza o de invalidez. Si el paciente no abandona las muletas o el bastón, seguramente las extremidades se atrofian y no volverá a caminar por sus propios medios. Este es el caso de muchos programas de asistencia social permanentes que destruyen los valores confianza y responsabilidad personal de sus beneficiarios, convirtiéndolos en mendigarios o proletandigos, para usar un par de palabras nuevas que describen bien su situación[6].

Este es el caso sin duda del programa Familias en Acción, al cual entran cada vez más pobres sin que salga ninguno. Eso se lo inventaron el gobierno nacional y la banca multilateral por allá en 2003, cuando el PIB per cápita era US$ 2.246 y la tasa de desempleo 16%. Inicialmente el programa tenía una cobertura de 340.000 familias y debía durar 3 años. Su propósito era evitar que los niños participaran en el mercado laboral y permanecieran en la escuela, para lo cual cada familia beneficiaria recibía una suma de dinero, siempre que cumpliera con el compromiso de mantener escolarizados a los niños. Hoy, con un PIB per cápita de US$ 6.301 y un desempleo de 9%, el programa tiene 2.400.000 familias inscritas, es decir, 7 veces el número inicial de beneficiarios.

Ese crecimiento no tiene ningún fundamento económico y solo se explica por la acción de los políticos de todos los partidos que han convertido el programa en un instrumento más para buscar el favor de los electores creando redes clientelistas alrededor del programa, lo que ha sido denunciado en múltiples oportunidades, e incluso ha sido objeto de estudios académicos[7]. El Ministro de Hacienda, la directora del DNP, los técnicos de la banca multilateral y todos los políticos saben que Familias en Acción es un programa que no funciona y está completamente desnaturalizado desde que dejó de ser temporal y se convirtió en soporte del clientelismo y la corrupción. Más que a las familias, la supresión de este programa perjudicaría a los políticos clientelistas de todos los partidos y le ahorraría al fisco 1.1 billones de pesos.

Si un niño pobre recibe del estado un almuerzo que de otra forma no tendría, estamos en presencia de un acto de solidaridad. Si el almuerzo recibido por el niño libera a su padre de pagarlo y le permite destinar el dinero a otro gasto, estamos en presencia de un acto de redistribución, que beneficia al padre más no al niño. Este parece ser el caso del publicitado Programa de Alimentación Escolar, con cuya supresión amenaza el Ministro de Hacienda en caso de que no sea aprobaba la ley de financiamiento. Todo mundo sabe que el PAE es objeto de las más descaradas prácticas corruptas, lo que es bastante grave[8]. Pero quizás más grave aún es el impacto que esto tiene sobre la mente y la conciencia de los padres de familia que terminan por sentirse liberados de la responsabilidad de alimentar a sus hijos. Cuando están obligadas a tomar sus decisiones y mantenerse y mantener a sus familias con su propio esfuerzo, las personas se hacen más austeras y ahorrativas y desarrollan hábitos positivos de esfuerzo, constancia y sobriedad. Todo lo contrario ocurre cuando empiezan creer que la obligación de suplir sus necesidades es de los demás o de esa entelequia que llaman el estado.  Es difícil creer que las familias de los niños que van a las escuelas oficiales sean incapaces de suplir la alimentación de sus hijos cuando hay también familias de similar condición que envían sus niños a establecimientos privados pagando sus matrículas y, por supuesto, su alimentación. Finalmente, el objetivo del PAE es promover la permanencia de los educandos en el sistema educativo oficial. Una evaluación reciente de la Contraloría General de la República informa que el programa es ineficiente e ineficaz y que explica menos del 1% de la reducción en la deserción escolar[9]. Es bien curiosa la posición del gobierno de querer mantener a cualquier costo un programa como el PAE cuyos recursos alimentan la corrupción, deterioran la responsabilidad de los padres y, a fin de cuentas, no cumple con el objetivo para el cual fue creado.

IV

El DNP y el Ministerio de Hacienda tienen suficiente información y suficientes técnicos para recabar recortes en esos 80 billones que según el DNP se entregan como subsidios mal focalizados. También pueden identificar gastos sociales presupuestados para 2019 que pueden ser aplazados. Les queda la tarea de encontrar 1.6 billones. Con este recorte y los documentados anteriormente, se tendría 11.1 billones de pesos.



Los resultados del Censo, le han dado al Gobierno una inesperada fuente a ahorro que puede ser aplicado a cubrir el déficit fiscal. Las transferencias del SGP para salud y educación están vinculadas a la población de los departamentos y municipios que las reciben. Los resultados del Censo indican que las proyecciones del DANE utilizadas para calcular las transferencias eran exageradas. El ajuste de las transferencias a la población censal debe arrojar ahorro que no es estrambótico pensar sea de 3%, habida cuenta que la población sobreestimada es el 10% de la real[10]. Así las cosas, el gobierno podría disponer de 3.2 billones adicionales, lo que permitiría cubrir holgadamente el supuesto faltante de 14 billones en el presupuesto de 2019 que le sirve de justificación al proyecto de ley de financiamiento, el cual debe ser retirado por no ajustarse en realidad al artículo 347 de la Constitución.

Coda. La obligación de velar por el interés personal – plantea Alexis de Tocqueville – disciplina a las personas en los hábitos de la regularidad, la moderación, la previsión y la confianza en sí mismos. Esto no ocurre, en general, por voluntad propia consciente sino por la fuerza de la costumbre.  Cuando las personas están obligadas a tomar sus propias decisiones y a mantenerse con su propio esfuerzo, son más esforzadas, constantes, ahorrativas, sobrias y menos exigentes.  Habituar a la gente a depender de las ayudas o los empleos del gobierno tiene un efecto deletéreo sobre esos hábitos. Todas las personas, incluidas las pobres, responden a incentivos. El asistencialismo corrompe a las personas, no solo a los políticos. Esa dependencia moldea también las actitudes políticas.  El pueblo venezolano – habituado a los servicios públicos gratuitos, gasolina a precios irrisorios y a toda clase de ayudas sociales - se lanzó en brazos de Chávez cuando la caída en el precio del petróleo hizo inviable el asistencialismo desplegado en forma masiva por los gobiernos de Pérez, Caldera, Herrera-Campins y Lusinchi en la bonanza petrolera de los años 70 y 80 del siglo XX. Chávez consiguió hacerle creer a la población que la reducción de las transferencias gubernamentales era decisión de una oligarquía perversa deseosa de martirizar al pueblo y que él era el ungido para defenderlo y reestablecer sus derechos. Chávez tuvo la fortuna de montarse en la fase alcista de los precios del petróleo pudiendo de nuevo repartir dinero a espuertas – las Misiones Bolivarianas o Misiones de Cristo - a una población con arraigados hábitos de rentista. Y Venezuela pudo mantener el festín, como lo denominara Arturo Uslar Pietri, hasta que los precios comenzaron a caer y sobrevino la pavorosa catástrofe económica y social que el mundo contempla con estupor. Naturalmente, los responsables directos de esa tragedia son Chávez, Maduro y la banda de delincuentes que los acompañan; pero, los responsables indirectos son Pérez, Caldera, Herrera-Campins, Lusinchi y todos los políticos adecos y copeyanos que con su asistencialismo desaforado corrompieron la sociedad venezolana allanado así el camino de Chávez y Maduro. Colombia: de te fabula narratur.

LGVA
Noviembre de 2018. 



[2] Decreto 2699 de 2012: “La Bonificación de Dirección creada mediante el Decreto número 3150 de 2005 se reconocerá y pagará a los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Viceministros, Subdirectores de Departamento Administrativo: Alto Comisionado en la Consejería Presidencial para la Paz, Ministro Consejero, Alto Consejero Presidencial, Secretario Privado de la Presidencia de la República, Secretarios de la Presidencia de la República, Consejero Presidencial, Director de Programa Presidencial, Consejero Auxiliar 1125, Subdirector General, Subdirector de Operaciones, Alto Asesor de Seguridad Nacional, Director de Programa Presidencial “Colombia Joven”, Jefes de Oficina, Jefes de Área y Asesores Grados 13 y 14 de la Presidencia de la República; Secretarios Generales de Ministerios y Departamentos Administrativos, Directores Administrativo o Financiero o Técnico u Operativo de Ministerio y Departamento Administrativo, Directores, Gerentes o Presidentes de Establecimientos Públicos, Director de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Director de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, Directores de Unidades Administrativas Especiales con Personería Jurídica, el Oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional destinado en Comisión para desempeñar las funciones de Jefe de la Casa Militar, Presidente del Instituto Colombiano de Crédito Edu­cativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez (Icetex), Director General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes), Gerente General de la Sociedad Hotel San Diego S. A. – Hotel Tequendama, Gerente de la Industria Militar (Indumil), Gerente de la Caja Promotora de Vivienda Militar, Presidente del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena), Gerente de la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana (CIAC), Director General de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), Comisionado de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), Secretarios Generales del Senado de la República y Cámara de Representantes Grado 14, Subsecretarios Generales Grado 12, Secretarios de las Comisiones Constitucionales y legales Permanentes Grado 12 y Subsecretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones y Subsecretarios Auxiliares de ambas Corporaciones. Quienes desempeñen los empleos de Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Director General y Presidente de Agencia Estatal de Naturaleza Especial, Gerente y Presidente de las entidades que se rigen por el Decreto número 508 de 2012 y por las disposiciones que la modifiquen, Presidente de la Empresa Colombiana de Petróleos S. A. Ecopetrol S. A, Gerente General del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter), Presidente de la Previsora S. A., Compañía de Seguros, Presidente Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora), Presidente de Positiva Compañía de Seguros S. A., Presidente de la Central de Inversiones S. A. (CISA) y Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), continuarán percibiendo la Bonificación de Dirección en las mismas fechas, términos y condiciones que hasta la fecha se les viene reconociendo y será equivalente a cuatro (4) veces la remuneración mensual compuesta por la asignación básica más los gastos de representación”

[3] He aquí la lista: agencia presidencial para la cooperación internacional, agencia inmobiliaria Virgilio Barco Vargas, agencia nacional para la reintegración de personas y grupos armados, agencia nacional para la contratación pública, departamento administrativo de la función pública, agencia nacional de defensa jurídica del estado, contaduría general de la nación, auditoría general de la nación, autoridad nacional de televisión, superintendencia de economía solidaria, defensoría del pueblo, unidad de planeamiento de la infraestructura de transporte, comisión de regulación de transporte, unidad administrativa especial junta central de contadores, unidad administrativa especial de las organizaciones solidarias, unidad administrativa de servicio público del empleo y corporación para la reconstrucción de la cuenca del río Páez.

[4] Departamento administrativo para la prosperidad social, la Unidad administrativa especial para la consolidación territorial, la Agencia nacional para la superación de la pobreza extrema, la Unidad de atención y reparación integral de las víctimas y el Centro de memoria histórica.
[5] La ley 142 de 1994 dispuso que ninguna vivienda que careciera de por lo menos un servicio público domiciliario podía ser clasificada en un estrato superior al 4. Esa norma, que tenía algún sentido hace 25 años, beneficia hoy a las viviendas de las familias más ricas que se han desplazado a las periferias de las ciudades, lejos de las redes públicas de acueducto y alcantarillado, razón por la cual desarrollan sus propias soluciones y se liberan de pagar la contribución o reciben incluso algún subsidio. Las fincas y residencias campestres de las personas acaudaladas también clasifican como estrato 3 ó 4.

[6] Hasta donde me alcanza, esas palabras son de mi invención. Una próxima edición del diccionario de la RAE tendrá las siguientes entradas: Mendigario: Persona habituada a vivir de la asistencia social o de los subsidios estatales y que los reclama como si fueran derechos inalienables. Proletandigo: Véase mendigario. 

[10] Ya empezaron algunos gobernadores a decir que la reducción en las transferencias del SGP que resultará de su ajuste a la realidad poblacional del Censo, los dejará sin recursos para “inversión social”. Deberían concentrarse en explicar a dónde han ido a parar los recursos destinados a la cobertura en salud y educación de una población inexistente.  


viernes, 12 de octubre de 2018

Universidad pública: lo que se ve y lo que no se ve.


Universidad pública: lo que se ve y lo que no se ve.

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Universidad EAFIT

Las universidades son asociaciones de profesionales de la enseñanza superior, la investigación científica, la consultoría y los servicios profesionales – también de la retórica, la oratoria y la sofistica-  que se reúnen para ofrecer de forma conjunta sus servicios porque, eventualmente, esto les resulta más provechoso – complementariedad, economías de escala, poder de mercado, etc. – que hacerlo de forma individual. Su origen se remonta a esos extraordinarios empresarios de la educación superior que fueron Platón y Aristóteles quienes, con sus maravillosas creaciones de la Academia y el Liceo, respectivamente, superaron las deficiencias del modelo educativo atomista, peripatético e itinerante del maestro del primero, Sócrates, hombre sabio, pero poco práctico en asuntos de dinero.

Las universidades públicas tienen, sobre sus competidoras privadas, la ventaja extraordinaria de que la mayor parte de su ingreso operativo es pagado con impuestos, en una cuantía que es independiente de su nivel de actividad. Esto les permite a las 32 instituciones privilegiadas de la ley 30 de 1992 ofrecer sus servicios – la educación de pregrado en particular – a unos precios muy por debajo de los costos, lo cual les garantiza una demanda ilimitada, proveniente de las familias de más bajos ingresos que no pueden pagar las matrículas de las universidades privadas, las cuales deben fijarlas a un nivel que les permita la cobertura plena de sus costos.

El programa “Ser pilo paga” puso en evidencia que la supervivencia de las universidades públicas depende de la existencia del mercado cautivo de los chicos de familias de bajos ingresos, garantizado por el sistema de subsidio a la oferta de la ley 30 de 1992. Cuando se les dio la libertad de elegir, la inmensa mayoría de los jóvenes beneficiarios, sin pensarlo dos veces, optaron por las universidades privadas. Ese experimento social sugiere que, de tener la oportunidad, los miles de chicos que marchan en “defensa de la universidad pública” se precipitarían en masa hacia las privadas. Por encima de la retórica, la dura realidad es que las universidades públicas no resistirían la prueba del mercado si se vieran despojadas de la porción de los impuestos que reclaman como propia.

Ante esta realidad, los directivos y profesores de las universidades públicas, en lugar de azuzar a los chicos con la retórica de la educación superior universal y gratuita, deberían interrogarse por las razones que hicieron que los “pilos” optaran por las universidades privadas. Probablemente descubrirían que eso tiene que ver con el hecho de que en la públicas hacer una carrera toma hasta un 40% más de tiempo que en las privadas y que ese es un costo de oportunidad que los jóvenes evitarían si pudieran. También descubrirían que en razón de esa mayor permanencia el costo directo de educar un chico en la pública es mayor que en la privada y que ese sobre costo se manifiesta en los varios meses del año que a causa de los paros los “profes” de las públicas pasan sin dictar ni una clase. Pero eso no importa pues ese tiempo puede dedicarse a la “productividad académica”. Y aquí es donde empieza lo sabroso.

Hasta los años 90 las universidades públicas colombianas eran, básicamente, universidades de docencia. Unos pocos profesores hacían investigación y publicaban en alguna de las escasas revistas existentes. Los docentes de esa época se quejaban incesantemente de la falta de “condiciones objetivas para investigar”. Entonces, apareció el decreto 1279 de 2002 y se desencadenó una “revolución silenciosa” en todas las universidades, las cuales se fueron llenado de prolíficos profesores que escribían y publicaban artículos en revistas que surgían como hongos en todas las escuelas y facultades.

En su afán de estimular la investigación, el decreto 1279 estableció un generoso sistema de recompensas que privilegia al profesor-investigador (research-professor) en detrimento del docente (teaching-professor). El más modesto artículo en la más humilde revista incrementa de forma permanente el ingreso del primero mientras que el segundo puede dictar la mejor cátedra del mundo sin que eso le haga ganar ni un solo punto en la escala salarial. Los profesores de tiempo completo se volcaron pues hacia la investigación y la escritura y, hasta donde pudieron, abandonaron la docencia que progresivamente se vio transformada en una actividad secundaria, carente de glamour académico y, al parecer, indigna de ser desempeñada por un “research-professor”. Como había que suplir la docencia de pregrado que no podían impartir los profesores de tiempo completo, los cuales en número creciente se beneficiaban de la “descarga académica” para aumentar su “productividad académica”, las universidades públicas se fueron llenado de profesores de cátedra.

Hasta hace unas dos o tres décadas, los cursos de pregrado de las universidades públicas eran dictados por profesores de tiempo completo. Los profesores de cátedra eran excepcionales y usualmente se trataba de personas dedicadas fundamentalmente al ejercicio exitoso de su profesión, razón por la cual impartían sus cursos en horarios extremos y sin importarles la remuneración: de verdad lo hacían por amor a la cátedra. Hoy la situación es completamente distinta y ha aparecido una nueva categoría de profesional, la del docente de cátedra especializado en eso, en ser docente de cátedra en los programas de pregrado, fundamentalmente. Se cuentan por cientos, incluso por miles. Estos profesores responden por una gran parte de la carga docente de las universidades públicas. En la Universidad de Antioquia, en la sede de Medellín, el 63% de los planes de estudio de pregrado son ejecutados por estos docentes. En las regionales, ese porcentaje es cercano al 100%.  

Las universidades desarrollan actividades de investigación, docencia y extensión. Según el énfasis puesto en las dos primeras, se tienen universidades de investigación, universidades de docencia e investigación y universidades de docencia. Con todo lo que ello implica, las grandes universidades públicas están dejando o dejaron de ser universidades de docencia y se están transformando o se transformaron ya en universidades de investigación. Ahora bien, su esquema de financiamiento, ley 30 de 1992, corresponde a un sistema de universidades de docencia; su esquema de remuneración, decreto 1279 de 2002, a uno de universidades de investigación. Esta es la raíz del conflicto recurrente sobre la financiación de las universidades públicas y, aún más importante, sobre lo que es o debe ser su verdadera misión. Este es un debate que debe encarar el País.  

Los jóvenes que marcharon el pasado 10 de octubre lo hicieron con la creencia de estar defendiendo su “derecho a la educación”. Los profesores y directivos que los incitaron están defendiendo las ventajas que les otorga el decreto 1279 para investigar, escribir y publicar, libres de la “carga docente” y sin preocuparse de que el mercado valide la relevancia de sus investigaciones y sus escritos. Hoy, para decirlo crudamente, en las grandes universidades públicas del País coexisten dos universidades, la glamurousa, dedicada a la investigación y a los estudios de posgrado, integrada por profesores de tiempo completo, con doctorado o maestría, estabilidad laboral garantizada y relativamente bien remunerados. La otra, más pedestre, es la universidad de los pregrados, a la que asisten los miles de jóvenes marchantes, atendida por docentes de cátedra menos capacitados, sin estabilidad laboral y tan mal o peor remunerados como los de las universidades de garaje, a las cuales, por supuesto, también prestan sus servicios para completar su congruo ingreso. Más pronto que tarde, el problema de estos docentes informales le reventará en la cara a las autoridades educativas del País, pero esa es otra historia.  

LGVA
Octubre de 2018.
   


lunes, 8 de octubre de 2018

¡Ni a saco contra EPM, ni sálvese quien pueda!


¡Ni a saco contra EPM, ni sálvese quien pueda!

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente EAFIT

Siempre me pareció un error que EPM, animada por un prurito regionalista, se obstinara en la construcción de la hidroeléctrica Pescadero-Ituango. El proceso adelantado por Hidroituango S.A. ESP, para conseguir que esa construcción se realizara mediante un esquema de “Projet-Finace”, había sido exitoso. A la convocatoria internacional respondieron diez y ocho firmas y calificaron siete, la más pequeña de las cuales era EPM. Pensaba, en ese momento, que conseguir una inversión extranjera directa de esa magnitud en un proyecto greenfield no petrolero era especialmente importante para el sector eléctrico y el País.

En vista de los hechos recientes, creo que fue afortunado que EPM cometiera el error de suscribir el BOMT para la construcción de Pescadero-Ituango, pues dudo mucho que cualquier otra empresa hubiese enfrentado la emergencia que desencadenó el colapso de uno de los túneles de desviación con la competencia técnica, la responsabilidad social y el sacrificio humano que desplegaron sus funcionarios, desde el gerente general al más sencillo operario, superando los momentos más críticos sin pérdidas de vidas y supliendo con holgura las necesidades de las personas afectadas y dándoles un trato respetuoso y digno. En medio de la angustia, la ciudadanía colombiana y los observadores internacionales veían con admiración y respeto la gesta épica de una Empresa unida y guiada por el objetivo de salvaguardar la vida de las poblaciones aguas abajo evitando el colapso de la presa, para lo cual se tomó la tremenda decisión de inundar la casa de máquinas.

Hoy ese ambiente de unidad y compromiso parece haber dado paso a uno de división y disputa. A fuera de la Empresa resuena una especie de “a saco contra EPM”; adentro, el “sálvese quien pueda” de las batallas perdidas. Excepción hecha de algunos pelafustanillos de la política local, que buscan agrandar su insignificante prestigio a costa del prestigio inmenso de EPM, a nadie conviene que se demoren o fracasen las acciones orientadas a superar totalmente la emergencia, lo que simple y llanamente significa salvar el proyecto poniéndolo operativo dentro de 3 años. Para lograr este objetivo es necesario reestablecer la unidad al interior de la Empresa para que todos los responsables actúen una vez más como el bloque que fueron durante la emergencia de abril y mayo y, también, cuando tomaron las decisiones fundamentales que hoy son puestas en cuestión.

El malestar del señor Gobernador es comprensible pues de las regalías de Pescadero-Ituango dependían gran parte de las inversiones contempladas en el plan de desarrollo departamental. Sus reclamos pueden ser justos pero la confrontación pública no es el medio más adecuado para tramitarlos. Si EPM ha incumplido o va a incumplir con los compromisos de contrato de BOMT es algo que debe definir la justicia. El Gobernador debe apurarse a actuar ante los tribunales que corresponda para hacer valer los intereses del Departamento, pues sus reclamos en el “tribunal” de la opinión pública le reportan alguna notoriedad, pero ningún cheque, y afectan la posición de la Empresa ante terceros y por esta vía menoscaban los intereses que quiere defender.

Los concejales deben abandonar la retórica de la propiedad pública intocable y proceder a dar las autorizaciones para la enajenación de los activos que le permitan a EPM obtener la liquidez necesaria para atender la emergencia. Si creen que no se debe vender nada, pues que autoricen al Municipio de Medellín a capitalizar la Empresa en los tres o cuatro billones de pesos que se necesitan para viabilizar el proyecto. Sin fallos en firme sobre responsabilidades ni los contratistas ni las compañías de seguros van a poner un peso. Tampoco los bancos van a realizar desembolsos sin tener la seguridad de que el proyecto es viable. De momento, EPM está sola y debe ser capitalizada o vender activos.

Hace años un amigo, para resaltar la significación de la actividad de generación, decía que EPM era un atleta con una cantimplora y un bíper. Hoy, a pesar de la ampliación de sus actividades, EPM continúa siendo, fundamentalmente, una empresa de generación y esto es lo que se debe preservar. Como los procesos de enajenación son dispendiosos, hay que vender aquello que no haga parte del núcleo de la actividad generación, produzca la mayor liquidez de caja y sea fácilmente realizable. Ciertamente, las acciones de ISA se ajustan a los tres criterios, pero ese es también el caso las participaciones en Une-Millicom, por lo que resulta extraño que su venta se haya descartado. En todo caso, hay que actuar con presteza y dejando de lado las consideraciones ideológicas, emocionales o políticas.  
 
Las autoridades nacionales del sector eléctrico – Ministerio, CREG, SSP, ANLA – y las entidades de vigilancia y control deben actuar con prudencia para no hace más difícil el trabajo de EPM y sus contratistas en la recuperación del proyecto, entendiendo que mientras mayor sea el retraso de la entrada mayor será el alza del precio de la electricidad y mayor el riego de desabastecimiento. Si la hidroeléctrica no se culmina o su entrada en operación de demora 5 o más años y las subastas de confiabilidad no son exitosas, el País podría enfrentar una situación de racionamiento y de precios elevados que golpearán duramente el aparato productivo y a los consumidores más vulnerables.

Al interior de EPM es necesario reestablecer la unidad y cesar de inmediato la búsqueda, con o sin polígrafo, de chivos expiatorios entre el cuerpo de directivos, ingenieros y técnicos responsables del proyecto. Todavía está por probar que la causa desencadenante de la emergencia – el colapso del túnel auxiliar de desviación – fue resultado de errores de diseño o constructivos. Y, en cualquier caso, nadie puede creer que dichos errores, si existieron, puedan atribuirse a dos o tres ingenieros aislados.  Las grandes decisiones de este proyecto comprometen a los miembros de las juntas directivas de Hidroituango S.A. ESP y de EPM ESP que las aprobaron, a los equipos directivos que las sometieron a su consideración y a los técnicos que las elaboraron. Ya llegará el tiempo de establecer responsabilidades individuales, pero de momento el imperativo es reestablecer la unidad de propósito dentro de la Empresa pues sin ella ésta se debilita frente a los actores externos y se hace más difícil cumplir el objetivo de poner a operar el proyecto en un lapso no mayor de tres años. Corresponde al Señor Gerente dar las señales de que está liderando un equipo unido y dispuesto a entregarlo todo, como en abril y mayo pasados.

LGVA
Octubre de 2018.

lunes, 3 de septiembre de 2018

Nota sobre el salario mínimo legal


Nota sobre el salario mínimo legal

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Universidad EAFIT


La fijación de un salario mínimo legal (SML), como casi cualquier control de precios, es mala economía pública, como lo sabe cualquier economista medianamente competente. El hecho de que esa legislación exista en tantos países y que buena parte de la opinión, incluso la pretendidamente ilustrada, la encuentre natural es una muestra más del preocupante retroceso de las ideas del liberalismo económico y la enorme confusión que esto genera. No queda más que seguir el mandato que Mises diera a los defensores del liberalismo: tratar de convencer a sus conciudadanos de la veracidad y la utilidad social de sus ideas. La cuestión no es extremadamente difícil, aunque exige más atención que los slogans anticapitalistas e intervencionistas que suelen tener un acogida inmediata y clamorosa entre las masas. 

Aunque tienen un rasgo común cual es la baja calificación, el SML lo ganan una gran variedad de personas – de ambos géneros y todas las edades - que desempeñan diversos oficios en distintos lugares y diferentes circunstancias.  Dependientes de pequeños comercios, empleados de restaurantes, trabajadoras de servicio doméstico, obreros de la construcción, coteros, pinches de cocina, braceros, trabajadores agrícolas, peluqueras, manicuristas, jardineros, mensajeros, repartidores de pizza, etc. conforman la variopinta especie de quienes ganan el SML. A esa diversidad de oficios hay que añadirle la diversidad de lugares, circunstancias y momentos en los que se pueden ejercer. Naturalmente, es igualmente variada la clase de los empleadores que lo pagan: son personas naturales o jurídicas que desarrollan toda clase de negocios en los más diversos lugares, las más variadas circunstancias y momentos.

La idea de que se puede fijar acertadamente un SML igual para esta multiplicidad de situaciones parte de dos supuestos inverosímiles: i) que la gente no experimenta desagrado por trabajar en ningún oficio, en ningún lugar y en ningún momento y ii) que el valor producido por el trabajador de menor calificación es igual en todos los empleos, en todos los lugares, en todos los momentos y cualquiera sea el nivel de ocupación.

Si fuéramos a presentar gráficamente el mercado de trabajo no-calificado que corresponde a esos dos supuestos, tendríamos algo parecido a lo que se muestra en el panel (a) de la gráfica 1. Las curvas de oferta y demanda son verticales y coincidentes, es decir, que la oferta y la demanda son iguales a N* cualquiera sea el nivel del salario real (SR). En este caso el gobierno podría fijar al nivel que le diera la gana sin provocar desempleo ni informalidad.

En economía uno puede suponer cualquier cosa, menos que la gente es tonta, es decir, que actúa irracionalmente en contra de sus propios intereses. Una función de oferta como la representada en el panel (a) significa que todos los individuos están dispuestos a ofrecer la misma cantidad de trabajo cualquiera sea el salario real. Y una función de demanda vertical significa que esos mismos individuos son siempre igual de productivos - que jamás se cansan, que rinden lo mismo en el día y en la noche, en invierno y en verano – y que el valor creado es siempre igual. Pero aún en ese mercado laboral – que parece más de robots que de seres humanos – la autoridad pública no sabría donde fijar el salario mínimo real: podría ser SR1, SR2 o cualquier otro valor que se quiera. Más adelante se verá que esa indeterminación se resuelve con base en la absurda teoría del fondo de salarios. 

Gráfica 1


Si estamos hablando se seres humanos, el mercado laboral probablemente se parezca al presentado en el panel (b) de la gráfica 1, representación habitual del mercado en los textos introductorios de economía. La curva OO´, la oferta de trabajo, indica una relación directa entre el salario real y la cantidad de trabajo que la gente está dispuesta a realizar a cada nivel de éste. Parte de una intuición elemental: el trabajo es desagradable y el desagrado – la desutilidad - aumenta a medida que se trabaja más, por lo cual sólo se trabaja más si la recompensa – el salario real -  por el desagrado es mayor. La curva DD´ es la demanda de trabajo y su pendiente negativa indica que el valor agregado por unidad adicional de trabajo disminuye razón por la cual solo se contratará más trabajo a un salario menor.

Si el mercado laboral se parece más al representado en el panel (b), la fijación de un salario mínimo legal “acertado”, es decir al que puedan trabajar todos los que están dispuestos a hacerlo, es difícil, más no imposible si se cuenta con un poco de buena suerte. Si la autoridad fija el salario mínimo por debajo del salario de equilibrio, el punto SMLR=SER de la gráfica, no hay ningún problema pues nada impide a los empleadores pagar por encima de ese mínimo, como efectivamente lo harán si así lo requiere su negocio y contratarán trabajo hasta el punto donde la productividad del trabajo adicional es suficiente para compensar el costo. El problema se presenta cuando la autoridad fija el mínimo por encima del salario de equilibrio, en cuyo caso se presentará la situación desempleo o informalidad indicada por el segmento AB.

Pero el problema es mucho más grave pues el mercado laboral representado en el panel (b) de la gráfica 1 no existe fuera de los libros de texto. En la realidad, existen múltiples mercados, muchísimos mercados de trabajos no calificados diferentes entre sí por circunstancias de tiempo, modo y lugar. El mercado de los meseros es diferente de una ciudad a otra y diferente en una misma ciudad; el de diciembre es diferente al de marzo; el de la noche es diferente al del día. No existe un mercado de trabajo no calificado, lo que existe en la realidad se asemeja más a lo representado en la gráfica 2: muchos, muchísimos mercados, infinidad de mercados laborales. En esas condiciones, pretender fijar su salario mínimo legal que no cause distorsiones es más un asunto de magia que de economía o política.
Gráfica 2


Hasta aquí se ha venido suponiendo implícitamente que, al fijar el salario mínimo nominal, que es lo único que puede hacer, la autoridad fija el salario mínimo real, lo que equivale a suponer que los precios monetarios de las bienes y servicios que se compran con el salario nominal son fijos e invariables. En general este no es un supuesto adecuado porque la autoridad no controla todos los precios.

A la gente le interesa tener un poder de compra que le permita adquirir ciertas cantidades de bienes y servicios de cuyo consumo obtiene satisfacción. En general, aunque a los políticos les gustaría que así fuera, la gente no padece de “ilusión monetaria” y si llega a padecerla la aceleración de la inflación se la cura rápidamente. Ahora bien, la inflación se mide por la variación promedio de un conjunto de bienes que conforman la llamada canasta familiar. Con esto llegamos al meollo de la política del salario mínimo.

Aquellos que defienden el salario mínimo legal razonan de la siguiente forma: un salario mínimo nominal es adecuado cuando permite a quien lo gana adquirir ciertas cantidades de bienes y servicios que conforman la canasta de subsistencia. Esto significa, en términos simples, que si la canasta en cuestión tiene un valor de $ 800.000 el salario mínimo nominal debe ser exactamente igual a esa suma y que en el tiempo debe variar en la misma proporción en la que varía el precio medio de esa canasta.

Esta es una reminiscencia de la vieja teoría del fondo de salarios de los economistas clásicos según la cual, en un momento dado, había una cantidad fija de bienes para asalariados que había de repartirse entre todos ellos. El reparto adecuado era aquel en el  cada familia obrera obtuviera las cantidades de bienes que garantizaban su reproducción como obreros, sin incremento ni disminución. Un salario nominal igual garantizaba ese reparto. Pensaban en una especie de economía estacionaria que se reproducía inalterada a lo largo del tiempo. Esta forma de razonar tenía unos propósitos teóricos que no podemos dilucidar en esta nota. Basta por lo pronto con decir los supuestos fácticos de esa forma de razonar ya no existen, si es que alguna vez existieron.

Sin desconocer la utilidad de establecer una canasta de bienes para medir las variaciones de los precios nominales, su empleo para definir el salario real o, como se hace frecuentemente, la cobertura del salario mínimo nominal legal, es extremadamente engañoso. Los bienes en que gastan su ingreso los que reciben el salario mínimo varían enormemente de una persona a otra: un joven soltero empleado de un bar muy seguramente consumirá bienes muy diferentes a los que demanda una madre soletera empleada en el servicio doméstico o un trabajador agrícola que tiene para su propio consumo una huerta de pan coger. Los precios que enfrentan varían de un municipio a otro, de una zona rural a una zona urbana o entre los barrios de una misma ciudad. La consideración de estas circunstancias convierte en ilusoria la pretensión de establecer un salario mínimo legal que no distorsione los múltiples mercados del trabajo de poca calificación provocando desempleo o informalidad. Esto se ilustra a continuación considerando el efecto de las diferencias de ingreso per cápita entre los departamentos.

En 2017, el salario mínimo legal anual era de $ 13.443.155, cifra que se obtiene aplicando al salario mínimo legal mensual un factor multiplicador de 1,52 para tener en cuenta la carga prestacional. La gráfica 3 relaciona ese salario mínimo anual con el PIB per cápita departamental a precios corrientes. La barra roja indica que el SML equivale al 72% del PIB per cápita nacional. En nueve departamentos el SML relativo al PIB per cápita es inferior al nacional, en todos los demás es superior.

Gráfica 3



La relación SML/PIB-per cápita es una buena medida de la capacidad de los empleadores de un departamento para pagar el salario mínimo. A medida que esta relación es más elevada es más probable que el SML esté por encima de su nivel de equilibrio lo cual se traduce en más desempleo o mayor informalidad.

Afortunadamente para los trabajadores no calificados, los inspectores del Ministerio de Trabajo son incapaces de hacer cumplir la legislación sobre salario mínimo pues si lo fueran la tasa de desempleo abierto probablemente bordearía el 20%. Gracias a esa incapacidad, la fijación de un SML que excede la capacidad de pagarlo de una economía se traduce en informalidad laboral. Departamentos como Chocó, La Guajira, Caquetá, Córdoba, Magdalena, Sucre y Norte de Santander que muestran tasa de informalidad superiores al 60% son justamente aquellos donde el SML es más elevado que su PIB per cápita.

Gráfica 4


La legislación sobre salario mínimo está basada en el absurdo supuesto de que existe un único mercado de trabajo no calificado donde los participantes no responden a incentivos. Es imposible conceptual y empíricamente establecer un nivel de salario mínimo legal que no distorsione los múltiples mercados de trabajo no calificado, ocasionando desempleo o informalidad. La legislación sobre salario mínimo perjudica a los trabajadores no calificados a los que pretende favorecer. El salario mínimo legal debería eliminarse o, en su defecto, establecer diferentes niveles de salario mínimo teniendo en cuenta las diferencias de productividad entre los departamentos.

LGVA
Septiembre de 2018.