miércoles, 17 de septiembre de 2014

La escasez de las monedas de mil y la ley de Gresham


La escasez de las monedas de mil y la ley de Gresham

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

 

Los comerciantes se están quejando de la escasez de monedas de mil pesos; a pesar de que, según el Banco de la República, este año se ha triplicado su circulación. Opina el gremio de los comerciantes, “lo que ha podido pasar es que algunas personas están acumulando en sus alcancías monedas de mil y quinientos”. Por ello recomiendan al Banco “volver a producir billetes de mil”[1].

No es buena la idea de producir y poner en circulación más billetes de mil. Debe hacerse todo lo contrario, es decir, retirar los que están circulación lo más pronto que sea posible. Lo que está ocurriendo con las monedas de mil es una variante del fenómeno conocido con el nombre de Ley de Gresham, según la cual, “la moneda mala expulsa la buena”.

La mayoría de las personas, en sus pequeños pagos con efectivo, tienden a deshacerse primero de los billetes más sucios y ajados y de las monedas menos lustrosas. Y si deciden hacer un pequeño tesoro, tenderán a guardar los billetes “nuevecitos” o las monedas más brillantes. Esto es lo que está ocurriendo con el atesoramiento de las monedas de mil, la moneda buena, que está siendo expulsada de la circulación por la moneda mala, los sucios y ajados billetes de mil y la calderilla formada por las infelices moneditas de bajo poder adquisitivo.

Aparte de algunos inconvenientes menores, ese fenómeno no tiene mayor trascendencia en el régimen moderno de dinero fiduciario. Pero en un régimen donde el dinero está constituido por piezas acuñadas de oro o plata, la expulsión de la moneda buena por la moneda mala es un problema mayor. Fue en un contexto como éste en el que Sir Thomas Gresham (1519-1579) formuló la ley que le dio celebridad.
 
 

A principios del reinado de Isabel I, Inglaterra estaba aquejada por graves problemas monetarios – inflación y devaluación – heredados del reinado del pródigo Enrique VIII, quien para financiar sus costosas guerras, había recurrido al expediente de devaluar la moneda, reduciendo subrepticiamente el contenido de metal fino de las piezas acuñadas. Se trataba de una práctica muy extendida en la época cuyo equivalente moderno es la financiación del gasto de gobierno con emisión monetaria. Los nacientes estados nacionales se habían apoderado del monopolio de la acuñación, arduamente arrebatado a los señores feudales. El valor de la moneda metálica está determinado por su peso y por su ley, es decir, el contenido de metal fino, oro o plata. Cuando estaban cortos de recursos – primero los señores feudales y luego los reyes absolutos – recurrían al expediente de reducir subrepticiamente el contenido de metal noble de las piezas acuñadas inflando así la masa de los medios de pago. Pronto o tarde los comerciantes se percataban del timo y las monedas empezaban a circular con descuento, lo que no es otra cosa que una forma de decir que los precios nominales aumentaban y la tasa de cambio se devaluaba. Al parecer Enrique VIII utilizó con gran soltura esa forma de financiación puesto que, según informa Michel Duchein, biógrafo de Isabel, entre 1542 y 1546, el contenido de metal noble de las monedas en circulación cayó en 40%[2].  

El enfermizo Eduardo VI y la infortunada María Tudor, durante sus breves reinados, trataron de poner remedio a la situación revaluando la moneda, es decir, elevando el contenido de metal fino de las nuevas piezas acuñadas. Inicialmente, Isabel haría lo mismo, sin mayores resultados. Las nuevas piezas, como por arte de magia, desparecían de la circulación y ésta continuaba estando compuesta, mayoritariamente, por piezas viejas y deterioradas. Naturalmente, los comerciantes se reservaban las piezas nuevas para sus negocios internacionales y las demás personas para sus tesoros, grandes o chicos. La moneda mala expulsaba la buena.

William Cecil, el consejero económico de Isabel, aconsejó a su soberana contratar los servicios de un inglés expatriado, el comerciante y financiero Thomas Gresham, residente en Amberes, la Nueva York del siglo XVI, según informa Michel Duchein. Gresham propuso una reforma monetaria consistente en sacar de la circulación la totalidad de las monedas viejas, deterioradas y devaluadas y reemplazarlas por monedas nuevas con mayor contenido de metal noble. El 29 de septiembre de 1560 una proclama real anunció la operación. Vale la pena citar el inicio de esa proclama en beneficio de los amigos de la inflación monetaria que todavía pululan en todas partes:

“Su Majestad, luego de diversas consultas y debates, ha convenido que nada es tan peligroso y perjudicial para la prosperidad y el buen orden del reino como la existencia de monedas depreciadas, de diversos valores y aleaciones, acuñadas antes de su advenimiento (...) Por causa de esas monedas depreciadas, la corona, la nobleza y los súbditos del reino están empobrecidos, pues el oro y la plata finos se van al extranjero, enormes cantidades de monedas viles son fabricadas por los falsificadores (...) y todos los precios aumentan de manera manifiesta y excesiva, con grave perjuicio para los pensionados, los soldados, los servidores y otras personas que viven de sueldos y rentas”[3]  

La reforma se llevó a cabo y en el breve lapso de un año, en lo que hoy sería un programa de choque, se retiraron las monedas viejas y depreciadas siendo reemplazadas por nuevas piezas de mejor ley. La inflación se detuvo y gente recobró la confianza en la libra. Aquí puede terminarse la historia no sin señalar que tras las reformas monetarias de Brasil, Argentina, Perú y otros países aquejados por la hiperinflación late el espíritu de Sir Thomas.  

Además de la situación en que las monedas viejas y deterioradas desplazan a las monedas nuevas, la ley de Gresham opera también en el caso de circulación bimetálica – monedas de oro y plata – y en el de circulación simultánea de monedas y billetes. En el primero, la moneda cuyo valor no-monetario se eleva por cualquier razón es la “buena” y tiende a salir de la circulación; en el segundo la moneda “mala” suele ser el billete viejo y ajado que saca de la circulación a la lustrosa moneda metálica. Esto parece ser lo que está ocurriendo con las monedas de mil. Por esa razón, el Banco de la República debe desatender el consejo de los comerciantes y en lugar de poner a circular más billetes de mil debe apresurarse a recoger todos los que están en circulación – también los de dos mil – y sustituirlos todos por monedas. Si en la Inglaterra Isabelina eso pudo hacerse en un año, no resulta exagerado que en Colombia esa sustitución se haga a lo sumo en ese mismo lapso. ¿Será demasiado pedir, admirado Jota Uribe?

LGVA

Septiembre de 2014.   




[1] Véase: “Este año se ha triplicado la producción de monedas”. Portafolio. Septiembre 11 de 2014.
[2] Duchein, M. Isabel I de Inglaterra. Javier Vergara, Editor, Buenos Aires, 1994. Páginas 56, 115 y 203.
 
[3] Ídem, página 206.

domingo, 14 de septiembre de 2014

La nueva reforma tributaria no es necesaria y puede ser recesiva


La nueva reforma tributaria no es necesaria y puede ser recesiva

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

Consultor, Fundación ECSIM

“Los impuestos son la porción del producto de la tierra y de la mano de obra de un país, puestos a disposición del gobierno; su pago proviene siempre, en último término, ya sea del capital o del ingreso del país” (David Ricardo)

 

Es ya un hecho que el Gobierno Nacional presentará una nueva reforma tributaria. Con esta se alcanzaría la no despreciable cifra de 18 realizadas desde 1990, incluyendo algunas que pasaron camufladas en leyes del plan de desarrollo[1]. Por ello, dada la ligereza con la que en el País se reforma el régimen tributario, no resulta anacrónico empezar este artículo recordando, con Ricardo, que los impuestos no salen de la nada y que necesariamente se pagan con el ingreso de las personas o con el capital acumulado.


No se conoce todavía el articulado de la nueva reforma. Se sabe que se mantendrá el impuesto a las transacciones financieras; se perpetuará el impuesto al patrimonio, ampliando su base; y que se aumentarán dos puntos porcentuales a la tarifa del IVA.

David Ricardo, para citarlo una vez más, decía que “el gran mal de la tributación se encuentra no tanto en la selección de sus objetivos, sino en el monto total de sus efectos de conjunto”. A su juicio, no existe ningún impuesto que no tienda a disminuir lo que él llamaba “el poder de la acumulación” o el incentivo a la inversión, como se dice hoy. Pero hay impuestos que causan ese efecto “mayor grado que otros”. En síntesis, para Ricardo todos los impuestos son malos para la inversión, pero hay unos peores. Este es el caso del impuesto a las transacciones bancarias y el impuesto al patrimonio[2].

El impuesto a las transacciones bancarias se estableció con del decreto 2330 de noviembre de 1998, bajo el gobierno de Andrés Pastrana, con Juan Camilo Restrepo como ministro de hacienda. Inicialmente era de 2 por mil y su recaudo estaba destinado a financiación del rescate del sector financiero. Como medida de hacienda extraordinaria, el impuesto a las transacciones financieras resultaba plausible. Sucesivos gobiernos han prolongado su vigencia con diversos argumentos; en noviembre cumplirá 16 años. En todo caso, existe el consenso de que es un impuesto inconveniente porque propicia la desintermediación financiera y por esta vía limita la financiación de la inversión.

El impuesto al patrimonio se creó mediante los decretos 1838 y 1839 de 2002. Este fue también concebido como un impuesto extraordinario cuyo recaudo, se dijo en su momento, estaba destinado a la financiación de la seguridad democrática.  Es lo que técnicamente se conoce como una leva sobre el capital, es decir, un impuesto no periódico destinado a financiar un gasto igualmente extraordinario. Tampoco se ha encontrado la forma de deshacernos de un impuesto que castiga el ahorro y la inversión. La ampliación de su base es una pésima noticia pues si, como se afirma, la nueva base sería de $ 750 millones, se afectaría el ingreso disponible de la clase media provocando el debilitamiento de la demanda interna.

El aumento de la tarifa del IVA es probablemente el componente menos pernicioso de la nueva reforma tributaria. Tiene, sin embargo, el problema de que ser regresivo, de constituirse en un incentivo a la informalidad y de contribuir al debilitamiento de la demanda.

Con crecimientos cercanos al 5% y 7% anual, el consumo y la inversión privada, respectivamente, han sido factores determinantes del crecimiento por el lado de la demanda. Si, como es muy probable, la reforma tributaria contribuye a la desaceleración del consumo y la inversión privada, el crecimiento de la economía podría ser inferior al 4,8% con que el gobierno está haciendo sus cálculos presupuestales.

El presupuesto de 2015, presentado a consideración del Congreso, proyecta ingresos por $ 203,7 billones y gastos por $ 216, 2 billones; lo que arroja un faltante de $ 12,5 billones, que el Gobierno espera cubrir con $ 9,5 del impuesto al patrimonio y $ 3 billones del gravamen a las transacciones financieras. Sin embargo, existen indicios de que el faltante puede ser aún mayor razón por la cual se ha planteado la necesidad de elevar la tarifa del IVA en 2 puntos.

El gobierno no debería correr el riego de una reforma tributaria recesiva. Existen alternativas. Para variar, podría empezarse por tratar de reducir el gasto. Sin pretender agotar el tema, se presentan algunas ideas al respecto:

·         El presupuesto del Ministerio de Agricultura pasa de 1,4 billones en 2014 a 4,3 billones en 2015. Es decir, una variación absoluta de 2,4 billones. La mayor parte de este dinero está destinado al “apoyo al desarrollo y competitividad del campo” partida que tiene una asignación de $ 3,44 billones. Con limitarse a duplicar el presupuesto de esta cartera, lo que ya resulta exagerado, se tendría un ahorro de 1,4 billones.

·         Los subsidios del sector eléctrico ascienden a $ 1,52 billones. Diversos estudios han mostrado hasta la saciedad que el sistema actual de subsidios tiene un exagerado sesgo de inclusión, es decir, que de esos subsidios se está beneficiando principalmente población no-pobre. Con un sistema más adecuado de focalización esos subsidios podrían reducirse sustancialmente, eliminado el subsidio al estrato 3 y reduciendo el consumo de subsistencia. Aquí se podría obtener un ahorro de por lo menos $ 0,5 billones.

·         Las transferencias monetarias del programa de familias en acción llegan ya a $ 2,26 billones. Cuando se introdujo este programa, la economía estaba estancada y el desempleo bordeaba el 20%. Aunque se trataba de un programa contingente y temporal, el presupuesto asignado y el número de beneficiarios no han hecho más que crecer creando una población cada vez más dependiente. Aquí debe también hacerse un esfuerzo de focalización que podría traducirse en un ahorro de por lo menos $ 0,5 billones.  

·         Los gastos de personal pasan de 23,4 a 25,1 billones de pesos; lo cual supone un crecimiento de 7,4%, es decir, más del doble de la tasa de inflación considerada en la proyección. Si los gastos de personal crecieran un punto y medio por encima de la inflación, la cifra presupuestada sería de $ 24,5 billones, lo que supondría un ahorro de $ 0,6 billones.

·         En vista de la situación fiscal, se podría limitar a 50.000 el programa de las viviendas gratis. De esta forma se tendría un ahorro de $ 0,6 billones.

Rápidamente se ha mostrado que son posibles recortes en el gasto que, sin comprometer la política social del gobierno, reduzcan el desequilibrio presupuestal. Los cálculos anteriores arrojan un ahorro de $ 3,6 billones, lo que reduce las necesidades de financiamiento a $ 8,9 billones. Ahora bien, con la venta de ISAGEN podrían obtenerse unos $ 5 billones, lo cual reduce a $ 3,9 billones el déficit presupuestal. Es decir, menos de US$ 2.000 millones, que el gobierno podría conseguir si mayor dificultad en el mercado de capitales. La reforma tributaria no es necesaria y puede ser recesiva. Es posible posponerla por lo menos un año.

LGVA

Septiembre de 2014.




[1] Hasta Uribe I, la información usada para hacer el gráfico es tomada del artículo “La política fiscal en el siglo XX en Colombia” de Roberto Junguito y Hernán Rincón, publicado en Economía Colombiana del Siglo XX: un análisis cuantitativo. (J. Robinson y M. Urrutia, editores). Fondo de Cultura Económica-Banco de la República. Bogotá, 2007. Recuadro 1, páginas 281-282.
[2] Ricardo (1823). Principios de Economía Política y Tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Páginas 114-115.

miércoles, 10 de septiembre de 2014

Liliana Mejía, servidora pública.


Liliana Mejía, servidora pública

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

“Señora muerte que se va llevando todo lo bueno que en nosotros topa...”

Liliana Mejía era grande, fuerte y noble. ¡Bella como una yegua percherona! La conocí en el ambiente de trabajo del sector de agua potable y saneamiento, al que estuvo vinculada durante muchos años. Pasó su vida laboral, o buena parte de ella, en la EAAB, la CRA, la SSPD y el Ministerio; y en todas esas entidades dejó su impronta de funcionaria competente, íntegra y comprometida con el sector, corrijo, con su sector. Porque para Liliana trabajar en el sector de agua potable y saneamiento era algo mucho más que una forma de ganarse la vida. Liliana vibraba y sufría con los temas del agua y el saneamiento. Eran su vida. Siempre que nos encontrábamos me contaba, en ocasiones en forma de queja, sobre lo que estaba pasando en esta o aquella empresa, lo que se estaba gestando en el Ministerio, los avances y retrocesos de la regulación, la actividad o inactividad de la Superintendencia o las barbaridades de algún alto funcionario, tan incompetente como bien recomendado, que llegaba a pontificar sobre el sector prevalido de la experiencia que da el saber abrir el grifo o soltar el sanitario.
 

Liliana pertenecía a la estirpe de servidores públicos sencillos, honestos, trabajadores, comprometidos con la búsqueda del bienestar de la gente, sin palabras altisonantes, lejos de toda retórica, sin reclamar ningún reconocimiento distinto al que da la satisfacción del deber cumplido y el aprecio – que tuvo en abundancia – de sus compañeros de trabajo en el sector. Hay un ficción excesivamente extendida que consiste en creer los logros de las políticas públicas sectoriales son la obra de algún ministro o alto funcionario brillante y providencial. ¡Pamplinas!. Nada de lo bueno que se ha conseguido en los últimos años en el sector de agua potable y saneamiento habría sido posible sin el concurso de decenas y decenas de funcionarios y técnicos como Liliana que durante varias décadas han entregado su energía, su inteligencia y su trabajo – silenciosamente, día a día – a la búsqueda de soluciones a los problemas del sector. Querida Liliana, los avances del sector son tu obra. Y son personas como tú las que hacen que el título de servidor público adquiera significado.

Tuve el gusto inmenso de tenerla entre los alumnos que asistieron a algunos de los cursos de capacitación en regulación y asuntos sectoriales que impartí en Andesco o en la Superintendencia. Allí estaba siempre - en primera fila -atenta, juiciosa, escuchando mis peroratas y guardando un silencio discreto frente a mis equivocaciones que luego, al final de la clase, sin testigos, corregía con sencillez y bondad. Siempre quería saber cosas, me preguntaba asiduamente y me escuchaba con comprometedora atención. Me hacía sentir que mis enseñanzas eran útiles y provechosas y este es al más alto don que puede recibir alguien quien como yo ame la docencia. Me gustaba verla siempre alegre, conversar con ella, oírle sus historias, sentir el afecto de una amistad que me ennoblecía. Gracias Liliana.

LGVA

Septiembre de 2014.

martes, 2 de septiembre de 2014

La reforma energética de México y sus implicaciones para Colombia


La reforma energética de México y sus implicaciones para Colombia[1]

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

Consultor, Fundación ECSIM

 

Comparadas con las realizadas en Colombia, las reformas del sector energético de México parecen moderadas; pero habida cuenta de los obstáculos que se oponían a su realización pueden calificarse de audaces. El presidente Enrique Peña Nieto ha logrado lo que intentaron fallidamente anteriores presidentes - desde Salinas de Gortari a Calderón, pasando por Zedillo y Fox - superar el estatismo y nacionalismo energético de su país y hacer pasar una reforma que abre el sector a la participación del sector privado y a la competencia en el  mercado.

La reforma energética de México consta de una reforma constitucional, aprobada en diciembre de 2013, y de un paquete legislativo, aprobado en agosto de 2014, mediante el cual se expidieron nueve leyes y se modificaron otras doce. La reforma constitucional modifica los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución de 1917, que conjuntamente con el 26 establecen las bases de régimen económico y de la intervención del estado en la economía.

Los aspectos más destacados de la reforma constitucional son los siguientes:

·         El estado se reserva la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, los servicios públicos de transmisión y distribución de electricidad y la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos.

·         Se mantiene la prohibición constitucional de otorgar concesiones a particulares en las actividades mencionadas pero se introducen las figuras de las asignaciones y los contratos. Los contratos con particulares se habían prohibido en la reforma constitucional de 1960, bajo el gobierno Adolfo López Mateos. La prohibición de las concesiones, que se mantiene, data de la reforma constitucional de 1938, en el gobierno de Lázaro Cárdenas.

·         En el caso del sector eléctrico, la reforma dispone que el estado puede celebrar contratos con los particulares para las actividades que se reserva en los términos que establezca la ley.  La ley debe establecer también la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la cadena eléctrica: generación y comercialización.

·         En el caso del sector de petróleo e hidrocarburos, el estado podrá llevar a cabo las actividades de exploración y extracción mediante asignaciones a las empresas productivas del estado o mediante contratos, con éstas o con particulares, en los términos que establezca la ley.

·         Se crea el Fondo el Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo que tiene por objeto recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos. Este fondo será administrado por el banco central.

·         Se crean dos órganos reguladores: la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía.

·         Se incorpora la figura de Empresa Productora del Estado, EPE.

Las leyes nuevas son las siguientes:

1.- Ley de Hidrocarburos
2.- Ley de la Industria Eléctrica
3.- Ley de Órganos Reguladores Coordinados en materia energética
4.- Ley de Petróleos Mexicanos
5.- Ley de la Comisión Federal de Electricidad
6.- Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos
7.- Ley de Energía Geotérmica
8.- Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
9.- Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.

Se reformaron también las siguientes leyes:

1.-
Ley de Inversión Extranjera
2.-
Ley Minera
3.-
Ley de Asociaciones Público Privadas
4.-
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
5.-
Ley Federal de las Entidades Paraestatales
6.-
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
7.-
Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las Mismas
8.-
Ley de Aguas Nacionales
9.-
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
10.-
Ley General de Deuda Pública
11.-
Ley Federal de Derechos
12.-
Ley de Coordinación Fiscal

La revisión de todas esas leyes está por fuera de los alcances de este escrito. Su lugar se destacan los aspectos más significativos de la reforma:

1.      Exploración y explotación de hidrocarburos. Hasta la reforma, PEMEX tenía la exclusividad de estas actividades. En lo sucesivo podrán ser adelantadas por PEMEX, por otras empresas productivas del estado (EPE) o por los particulares. Las asignaciones – que consisten pura y simplemente en entregar la actividad de forma directa sin que medie en proceso competitivo- sólo pueden otorgarse a las empresas productivas del estado (EPE).  Corresponde a la Secretaría de Energía hacer las asignaciones, previo concepto favorable de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Los contratos de exploración y explotación- en los cuales se indicará siempre por mandato constitucional que no constituyen concesión - pueden ser celebrados por la CNH con las EPE, consorcios entre éstas y el sector privado y empresas privadas. Las EPE, incluida PEMEX, podrán decidir elegir entre asignaciones y contratos. Los contratos se adjudican mediante licitaciones públicas. También en importación, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos se rompe el monopolio de PEMEX. Todas estas actividades podrán ser desarrolladas por privados previa obtención de los permisos que serán otorgados por la Comisión de Regulación de Energía.

 

2.      Sector eléctrico.  Se mantienen las actividades de transmisión y distribución en cabeza de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), pero se establece el libre acceso a las redes. Se abren a la libre competencia las actividades de generación y comercialización. La CFE mantiene la exclusividad en energía nuclear, en las otras formas compiten con los particulares. Los generadores pueden celebrar contratos y vender su energía en el mercado mayorista a los usuarios calificados o grandes consumidores. Se introduce la distinción entre usuarios calificados y usuarios de suministro básico. Estos últimos serán abastecidos por la CFE. La planeación de la expansión de la transmisión y la distribución la hará la Secretaría de Energía. La CFE la ejecuta, pero puede contratar con particulares. Se crea el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) que será encargado de la operación del sistema y la administración del mercado.

 

3.      Órganos reguladores. Se crean dos nuevos órganos reguladores “coordinados”: la Comisión Nacional de Hidrocarburos, que equivale a la ANH de Colombia, y la Comisión de Regulación Energética, que equivale a la CREG. Estas entidades forman parte de la administración pública centralizada y tienen personaría jurídica, autonomía técnica y de gestión. Se financian con el cobro de “derechos y aprovechamientos”. Cada una de estas comisiones está integrada por siete expertos, nombrados por el senado de ternas propuestas por el ejecutivo para períodos escalonados de 7 años.

 

4.      Empresas Productivas del Estado. (EPE). Una nueva figura mediante la cual se busca que las empresas del estado se orienten por criterios empresariales y comerciales. Tendrán autonomía administrativa y presupuestal y se regirán en lo laboral y contractual por reglas de derecho privado. PEMEX y la CFE se transforman en EPE.

La reforma energética de México es relevante para Colombia por las siguientes razones:

1.      México se convierte en un nuevo competidor por la inversión extranjera en exploración y extracción de hidrocarburos. Aunque el marco regulatorio es más restrictivo que el de Colombia; el tamaño de las reservas potenciales, la cercanía a la gran infraestructura petrolera del Golfo de México y la situación de orden público seguramente incidirán para que México resulte más atractivo que Colombia para los inversionistas.  

2.      Se abre una oportunidad para ECOPETROL de participar en las actividades de exploración y explotación. Esto es importante pues ECOPETROL necesita incrementar sus reservas y su producción no importa donde estén localizadas. Más adelante, cuando se abra la competencia en estaciones de servicios, una empresa como TERPEL también tendrá oportunidades.  

3.      Puede haber oportunidades para empresas colombianas de transmisión – ISA, EEB, etc.- pues aunque la CFE mantiene el monopolio de la actividad, podrá contratar la ejecución de los proyectos y en esto las empresas mencionadas tienen ya una amplia experiencia internacional.

4.      También hay oportunidades en generación y comercialización para empresas como CELSIA, ISAGEN y EPM, entre otras, dependiendo de la forma en que la regulación desarrolle las disposiciones legales sobre participación de otros agentes en esas actividades.  

La reforma energética de México es importante y relevante para Colombia. México se convierte en un fuerte competidor por la inversión extranjera en hidrocarburos. Esto debe llamar la atención del gobierno nacional. Se abren oportunidades para las empresas colombianas del sector energético.

LGVA

Septiembre de 2014.

 



[1] Este documento fue preparado para una presentación en la programa GLOCAL de Tele Medellín, el 2 de septiembre de 2014.

jueves, 28 de agosto de 2014

La comisión de regulación de infraestructura y transporte y la experiencia de las comisiones de regulación de servicios públicos.


La comisión de regulación de infraestructura y transporte y la experiencia de las comisiones de regulación de servicios públicos[1]

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

Consultor, Fundación ECSIM

 

I.                   Introducción

La ley 1682 de noviembre de 2013 otorgó facultades extraordinarias el Presidente de la República para crear la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (CRIT) y la Unidad de Planeación del Sector de Infraestructura y Transporte (UPSIT) como unidades administrativas especiales con personería jurídica, independencia administrativa, técnica y patrimonial, adscritas al Ministerio de Transporte. Con esta decisión el gobierno busca replicar las experiencias exitosas de las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios, creadas en la ley 142 de 1994, y de la Unidad de Planeamiento Minero Energético, creada por la ley 143 del mismo año. En ejercicio es esas facultades, el Gobierno Nacional expidió, en mayo de 2014, los decretos 946 y 947 por medio de los cuales se crean la UPSIT y la CRIT, respectivamente.

El objetivo de este documento es presentar las características fundamentales de la CRIT– composición, estructura orgánica, funciones, etc. – y evaluar, a la luz de la experiencia de las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios, las condiciones y requerimientos que deben cumplirse para que la nueva entidad tenga un desempeño exitoso que redunde en beneficio de los usuarios de los servicios, las empresas del sector y la actividad económica en su conjunto.

Para cumplir ese objetivo, inicialmente, se presentan algunas consideraciones sobre el significado de la regulación económica, sus objetivos y sus alcances. En la siguiente sección se describen los rasgos básicos de la CRIT y se comparan con los de las comisiones de regulación de servicios públicos. Posteriormente se hacen algunas consideraciones sobre los aspectos institucionales, técnicos, políticos y gremiales que han permitido el desempeño exitoso de la comisiones de regulación de energía y gas (CREG), agua potable y saneamiento básico (CRA) y comunicaciones y tecnologías de la información (CRC). Finalmente se presentan algunas conclusiones y recomendaciones.
 

II.                El concepto de regulación económica.

Tres definiciones complementarias de regulación económica[2]:

  • La regulación económica es una forma de intervención del estado que restringe, influencia y condiciona la conducta de los agentes económicos obligando a las empresas reguladas a actuar de manera distinta a como actuarían si no existiera regulación.
  • La regulación constituye un conjunto de normas de carácter general y específico y de acciones o procedimientos, emanados de estamentos políticos y administrativos del estado, que interfieren directa o indirectamente en las decisiones de oferta y demanda de los agentes alterando el libre juego de los mecanismos de mercado.
  • La regulación consiste en definir un marco de actuación a los agentes económicos – empresas reguladas y consumidores - hacer que ese marco se cumpla y, en ocasiones, arbitrar en los conflictos a que da lugar su imposición.

La regulación económica es una intervención del estado deliberada y ex-ante en el funcionamiento del mercado o de los mercados de un sector de actividad económica.

Intervención deliberada. Hay decisiones del estado que interfieren el funcionamiento de los mercados sin que ese sea su propósito. Probablemente las interferencias más importantes en los mercados son las resultantes de la tributación. Aunque principio el propósito de los impuestos no sea el de modificar la funciones de oferta y demanda de las diferentes mercancías, no hay un sistema tributario que sea neutral frente a los precios relativos. Tampoco son neutrales las normas ambientales o las disposiciones sanitarias. Pero se trata de intervenciones no deliberadas en el mecanismo de precios. La regulación es una intervención de liberada con el propósito de alterar las funciones de oferta y demanda de los mercados intervenidos.

Intervención ex – ante. Es un hecho aceptado que la competencia produce los mejores resultados en términos de precio y calidad. En todos los países de economía de mercado existen normas sobre las conductas competitivas aceptadas y las inadmisibles que deben ser acatadas por las empresas que operan en los diferentes mercados. Estás normas constituyen la política de competencia. Existen también entidades dedicadas a vigilar el cumplimiento de dichas normas. En el caso de Colombia esa es la función de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). La SIC interviene sancionando a las empresas que incurren en prácticas anticompetitivas cartelización, precios predatorios, colusión tácita, etc. Se trata de un intervención ex – post, es decir, cuando los agentes con posición dominante o poder de mercado incurren en prácticas abusivas. La regulación es una intervención ex – ante que busca impedir, mediante la imposición de ciertas normas de conducta, que se presenten situaciones de ejercicio de posición dominante o abuso de poder de mercado. La política de competencia no establece normas específicas de conducta para un sector de actividad de terminado, prescribe prácticas generales de respeto a la competencia que en caso de ser infringidas pueden dar lugar a una investigación y, eventualmente, a una sanción. La política de competencia abarca todas las actividades económicas; la regulación sólo algunas de ellas. El caso más notable de aplicación de regulación económica es el de los servicios públicos domiciliarios; a los cuales se asocia de forma más notable esta forma de intervención estatal. También están sometidas a regulación económica las actividades financieras y los servicios de educación y salud. Con la creación de la CRIT el sector de infraestructura y transporte.   

Como se ha dicho el ideal de los mercados es la competencia que se supone arroja resultados eficientes, es decir, que los bienes y servicios se producen al menor costo posible, en cantidad suficiente para abastecer la demanda y con calidad que satisfaga las preferencias de los consumidores. En los mercados hay mayor competencia cuando se dispone de amplia información que puede adquirirse a bajo costo; cuando existen múltiples oferentes y múltiples demandantes; cuando no hay grandes barreras para entrar o salir de la actividad, en fin, cuando ninguna empresa puede fijar de manera duradera sus precios por encima de sus costos, incluido en rendimiento habitual de la actividad, sin perder participación en el mercado. Cuando no se cumplen esas condiciones se dice que hay “fallas de mercado”. Es aquí donde aparece la regulación económica. Su objetivo es eliminar esas “fallas de mercado” mediante acciones que promuevan las competencias o, si esto no es definitivamente posible, imponiendo a los participantes reglas sobre precios y calidad de los bienes o servicios.

III.             La CRIT y sus funciones.

Como ya se indicó la CRIT es una unidad administrativa especial con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica. El propósito de crear la CRIT como unidad administrativa especial es separar las funciones de regulación de las funciones de formulación y aplicación de la política pública que continúan a cargo del ministerio sectorial, en este caso el Ministerio de Transporte. En principio este es un arreglo institucional adecuado que ha funcionado bien en el caso de las comisiones de regulación de servicios públicos. Sin embargo, nada garantiza que por sí mismo vaya a ser igualmente exitoso en el caso de la CRIT. La Comisión de Regulación en Salud (CRES), creada por la ley 1122 de 2007, que tenía una figura similar no fue una experiencia exitosa y fue liquidada por el decreto 2560 de 2012 que trasladó nuevamente sus funciones al Ministerio de Salud. Puede decirse entonces que esa separación funcional es una condición necesaria más no suficiente para el desarrollo de una regulación económica sectorial exitosa.

El objeto asignado a la CRIT se ajusta en términos generales a las características ya expuestas de lo que debe ser una regulación económica. Las comisiones de regulación de los servicios públicos domiciliarios tienen un objeto similar. El artículo 2 del decreto 947 lo define como “...el diseño y definición del marco de regulación económica de los servicios de transporte y de la infraestructura de transporte, cuando se presenten fallas de mercado, para fomentar la eficiencia, promover la competencia, controlar los monopolios y evitar el abuso de posición dominante”.

Las funciones asignadas a la CRIT naturalmente están orientadas a permitir el cumplimiento de su objeto. En lugar de hacer el listado de las funciones, es preferible hacer unas cuantas observaciones sobre algunas de ellas:

·         Observación 1. No todos los mercados tienen que regularse.

Las dos primeras funciones son las siguientes: i) “Definir los mercados de infraestructura y servicios de transporte objeto de regulación” y ii) “Analizar y evaluar las estructura de los mercados objeto de regulación para determinar las fallas de los mismos, el grado de competencia y la necesidad de regularlos”

Esta será la tarea inicial y permanente de la CRIT. No todos los mercados sectoriales tienen que ser regulados. Estructura de mercado y grado de competencia son conceptos similares y con ellos se alude al número de oferentes y a su tamaño en términos de sus participaciones en el mercado. No basta con que existan muchos oferentes para que haya competencia. Un mercado con muchos participantes pequeños y uno extremadamente grande no sería competitivo. Seguramente la CRIT utilizará el índice de Herfindahl y Hirschman (IHH) para medir el grado de competencia en los mercados. Este índice es la suma de los cuadrados de las cuotas o participaciones de las empresas en el mercado. Su valor máximo es 10.000 puntos, cuando hay un único oferente que controla todo el mercado. Cuando hay muchos oferentes con bajas participaciones, el IHH es cercano a cero y el mercado en cuestión es competitivo. Entre esos extremos hay toda una gama de valores. Usualmente se considera que es competitivo un mercado con un IHH inferior a 1.000 puntos; entre 1.000 y 2.500 hay concentración moderada y por encima de 2.500 el mercado se considera demasiado concentrado.

·         Observación 2. Los mercados no se regulan de la misma forma.  

La tercera función consiste en “definir y adoptar el marco de regulación económica de los mercados de infraestructura y servicios de transporte teniendo en cuenta, entre otros, condiciones de eficiencia, disponibilidad, niveles de servicio, garantía de continuidad del servicio de transporte y estándares de calidad...”

Ya se indicó que no todos los mercados tienen que ser regulados. Esta función significa que aquellos que deban ser regulados no tienen que serlo de la misma forma. En lo que se refiere a los precios existen, en el caso de los servicios públicos domiciliarios, tres regímenes: libertad, libertad vigilada y libertad regulada. También puede haber, de forma excepcional control directo de precios o fijación de las tarifas. En libertad vigilada las empresas fijan sus precios con la única condición de reportarlos a las comisiones. En libertad regulada, las empresas determinan sus precios o tarifas con base en fórmulas establecidas por el regulador. Esta es la forma predominante de regulación de precios en los servicios públicos.

No hay en el decreto que crea la CRIT indicaciones expresas sobre el régimen de regulación, salvo lo indicado en la función 6 que a la letra dice: “Fijar las tarifas de las actividades reguladas y los topes máximos de las actividades no reguladas en la operación del transporte carretero, fluvial, férreo y marítimo”. Esto significa que hay dos modos de regulación: control directo de las tarifas y regulación de precio máximo o “price cap”. Este esquema parece complicado. Los requerimientos de información requeridos y los estudios que deben realizarse para fijar tarifas eficientes y que a la vez garanticen la suficiencia financiera de las empresas son monumentales, especialmente en un sector tan complejo y diverso como el de transporte. Este esquema puede convertirse en fuente inagotable de conflictos entre el regulador y los regulados de los mercados en los que se apliquen. Se contempla también un esquema de regulación similar al régimen de libertad regulada o de fórmula tarifaria aplicado en los servicios públicos. En efecto, la CRIT tendría la función de “establecer fórmulas y criterios para la fijación de las tarifas del servicio público de transporte y servicios conexos de competencia de las entidades territoriales”.

·         Observación 3. La regulación directa de la calidad.

La regulación de precios lleva necesariamente aparejada la regulación de la calidad. Una empresa sometida a regulación de precios bajo cualquiera de los esquemas considerados puede perfectamente buscar aumentar sus beneficios reduciendo costos en detrimento de la calidad. Las funciones 8 y 11 facultan a la CRIT para establecer estándares de calidad e indicadores de eficiencia a los que deben ajustarse las empresas reguladas.

·         Observación 4. Contra las prácticas restrictivas.

La CRIT tendrá las funciones de “fijar las reglas de acceso de terceros a las redes de infraestructura y servicios de transporte” y “resolver a petición de cualquiera de las partes los conflictos entre los actores del sector en materia de acceso a la infraestructura”. En los servicios públicos domiciliarios, cuya característica fundamental es la de ser servicios de red, disposiciones de este tipo son fundamentales. También lo son en el caso de los servicios de infraestructura y transporte para evitar prácticas restrictivas que agentes dominantes con poder de mercado quieran imponer a sus competidores.

·         Observación 5. La transparencia en el proceso de producción de la regulación y la evaluación de sus impactos.

Perdida entre muchas otras está la función de “Aprobar anualmente la agenda de regulación económica”. En el artículo 10, donde se fijan las funciones del comité de expertos, se les asigna la función de “hacer evaluaciones de impacto de la regulación sobre los servicios y actividades reguladas y sobre los sectores sujetos a la misma”.

La obligación de hacer una agenda regularía anual y la de realizar evaluaciones de impacto sólo se impuso a las comisiones de regulación de servicios públicos diez años después de que éstas entraran en funciones, con el decreto 2696 de 2004. Es afortunado que en el caso de la CRIT estas disposiciones se hayan adoptado desde el principio. No obstante, es necesario insistir en dos puntos: la agenda regulatoria debe ser pública y debe ser sometida a consideración de los agentes, para que hagan observaciones antes de su versión definitiva. Por otra parte, es necesario precisar la periodicidad de las evaluaciones impacto ex – post y establecer también la obligación de que la CRIT realice evaluaciones de impacto ex – ante de la regulaciones de carácter general que se dispone a promulgar.

Para terminar esta parte conviene hacer un par de observaciones sobre otros aspectos de la CRIT.

·         La composición de la CRIT, las calidades de los expertos, su número y su estabilidad.

La CRIT está compuesta por el Ministro de Transporte, el Director de Departamento Nacional de Planeación y 3 expertos nombrados por el Presidente de la República para períodos fijos de cuatro años y no sujetos a las disposiciones de la carrera administrativa. Asisten a la comisión con voz pero sin voto, el director de la UPSIT y el Superintendente de Puertos y Transportes, este último para los temas que la comisión considere necesarios. Los expertos deben ser profesionales con diez años de experiencia, uno de ellos en temas económicos y los otros dos en temas de infraestructura o transporte.

Las comisiones de servicios públicos tienen una composición análoga.  El nombramiento por períodos fijos y la separación de la carrera administrativa garantizan cierta independencia. La experiencia exigida y su diversidad es adecuada, pero ha debido exigirse una formación a nivel de posgrado, mínimo a nivel de maestría. La asistencia del Superintendencia debería ser permanente puesto que a fin de cuestas esa dependencia será la encargada de vigilar el cumplimiento de la regulación, razón por la cual debe conocerla en todos sus detalles. Por el contrario, el director de la UPSIT es quien debiera asistir a las sesiones de la comisión cuando se traten temas relacionados con sus funciones.

·         La financiación de la CRIT.

En el artículo 4 se establece que la CRIT se financiará, fundamentalmente, con recursos del presupuesto nacional. Las otras fuentes de financiación mencionadas en ese artículo – donaciones, recursos de cooperación, venta de servicio, etc. – carecen de significación. Cuando se crearon las comisiones del sector de servicios públicos – CREG, CRA, CRC- se decidió que su funcionamiento se financiaría con contribuciones obligatorias de las empresas reguladas. Esto ha permitido que cuenten con ingresos suficientes para remunerar adecuadamente a sus funcionarios y poder contratar la realización de los estudios que precisan para su trabajo. Una regulación técnica y rigurosa no puede hacerse sin contar con buenos estudios. La dependencia de la CRIT del presupuesto nacional puede limitarla en el ejercicio de sus funciones. Lo más adecuado es que se financie con las contribuciones de las empresas reguladas.


IV.             Sobre las comisiones de regulación de sector de servicios públicos.

Las comisiones de regulación de los servicios públicos y de las comunicaciones tienen ya más de 20 años de existencia. Se trata de entidades respetadas y respetables que se han integrado a la estructura institucional del estado. El camino recorrido no ha estado siempre libre de escollos. En 2001, por ejemplo, algunos congresistas promovieron un proyecto de ley que buscaba eliminarlas. Son varias las razones de su permanencia y consolidación.

·         El apoyo de las empresas reguladas y de sus gremios. Las relaciones entre las empresas reguladas y sus gremios, de una parte, y las comisiones de regulación, de la otra, son conflictivas por naturaleza. Sin embargo, las empresas del sector de servicios públicos pronto comprendieron que con las comisiones la regulación de las tarifas podía establecerse sobre una base técnica y al margen de las injerencias políticas.

 

·         Las calidades técnicas de los expertos. Con pocas excepciones, las personas que ha sido nombradas como expertos se han caracterizado por su competencia técnica. En su mayoría profesionales con estudios de posgrado y con experiencia en el sector.
 

·         Una regulación sustentada en estudios. No es posible expedir una regulación de carácter general que no esté sustentada en uno o varios estudios y que no sea objeto de discusión en foros y jornadas académicas. A los estudios de las comisiones, las empresas y sus gremios responden con estudios. Esto ha elevado la calidad del proceso de producción de la regulación.


·         Transparencia en el proceso de regulación. Especialmente a partir de la expedición del decreto 2696 de 2004, el proceso de expedición de las resoluciones de carácter general está sometido a reglas y plazos claros para la participación de los agentes.


·         Apoyo de los ministros sectoriales. Esto es fundamental. La mayoría de los ministros sectoriales han entendido el rol de las comisiones y la conveniencia de la separación funcional de la regulación frente a la política pública del sector.
 

V.                Conclusiones.

1.                  La CRIT tiene un diseño institucional y funcional semejante al de las comisiones de regulación de servicios públicos, cuya experiencia ha sido exitosa. No obstante, en sí mismo, ello no es garantía de que ocurra lo mismo con la CRIT.

2.                  El sector de infraestructura y transporte es mucho más complejo que el de los servicios públicos por la diversidad de modalidades, su atomización, la enorme variedad de las empresas y la informalidad. Los retos que enfrenta la CRIT en su nacimiento son extremadamente grandes. Por ello es necesario que establezca con claridad sus prioridades.

3.                  La permanencia y consolidación de la CRIT dependerá de que efectivamente se den las condiciones que le permitan desarrollar una regulación técnica y libre de injerencias políticas. Preocupa en este punto la dependencia de su financiación de presupuesto general de la Nación.

4.                  El decreto que crea la CRIT, aunque es adecuado en su conjunto, adolece de ciertos vacíos y contradicciones. Las empresas y gremios de sector deben analizarlo con detalle y proponer las modificaciones necesarias.

5.                  El apoyo de las empresas reguladas y de sus gremios es fundamental para la consolidación de la CRIT. Es preciso que los agentes del sector entiendan la importancia de tener técnica, independiente y sometida a reglas claras. Los inicios de todo cambio institucional son siempre difíciles y con seguridad se cometerán errores y se presentarán dificultades. Habrá que tener paciencia.

 

LGVA

Agosto de 2014.




[1] Texto de la intervención en la asamblea del Consejo Superior del Transporte realizada en Medellín el 30 de agosto de 2014.
 
[2] Lasheras, M. A. (2004) Regulación Económica de los servicios públicos, Ariel, Madrid.