martes, 19 de febrero de 2019

Adelante con Hidroituango


Adelante con Hidroituango

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista

EPM ha manejado con gran pericia las dificultades geológicas imprevisibles que se han presentado en la construcción de Hidroituango y ha puesto especial cuidado en evitar, controlar, mitigar o compensar los impactos ambientales resultantes. El gran esfuerzo técnico y humano para manejar los aspectos físicos de la emergencia, ha estado acompañado de un admirable compromiso por remediar las afectaciones causadas a las comunidades del área de influencia del Proyecto. Todo ello de cara a la opinión pública, los medios y las autoridades que han recibido un flujo permanente de información sobre los problemas que se han ido presentando y las medidas adoptadas para superarlos. Los historiadores del futuro no tendrán mayor dificultad en reconstruir los avatares de la emergencia: les bastará leer los 118 comunicados expedidos por la Empresa hasta la fecha.

La presa está consolidada, el vertedero completamente operativo y todo parece indicar que la casa de máquinas no sufrió mayor deterioro. Curiosamente, cuando el proyecto está cada vez más bajo control en los aspectos constructivos y ambientales, surgen amenazas de otra índole como son las reacciones que ha suscitado la decisión de EPM de participar en la subasta de energía firme del 28 de febrero y las diversas presiones para que la ANLA suspenda la licencia ambiental o el Consejo de Estado decrete su nulidad.

La decisión de participar en la subasta es enteramente racional desde el punto de vista empresarial y conveniente para el País. Los ingresos de una planta hidroeléctrica como Hidroituango provienen de tres fuentes: los contratos de largo plazo, las ventas en la bolsa y los ingresos por cargo de confiabilidad. Estos últimos, que se definen en la subasta de energía firme, pueden llegar representar un 20% de los ingresos totales, razón por la cual resultan necesarios para garantizar la sostenibilidad financiera del proyecto.

Por otra parte, sin la participación de Hidroituango la subasta estaría dominada por las ofertas de las plantas térmicas. Como estas plantas venden poco o nada en contratos de largo plazo, sus ingresos dependen de sus ventas en bolsa y, principalmente, del cargo por confiabilidad. Se estima que, sin Hidroituango, la subasta arrojaría un cargo de US$ 23 por MWH; mientras que con ella sería de US$ 17 por MWH. Como Hidroituango de todas formas se terminaría, su ausencia en la subasta llevaría a un exceso de capacidad muy costoso para la demanda.

Se argumenta que, dada la incertidumbre sobre la situación de la casa de máquinas, EPM debería abstenerse de participar en la subasta de energía firme. Ese argumento no resiste ningún análisis. En junio de 2018, EPM comunicó que el proyecto estará operativo a finales de 2021, es decir, un año antes de la fecha en que entran en vigencia las obligaciones de energía firme que se asignarán en la subasta del 28 de febrero. Ciertamente hay incertidumbre, pero esta es sustancialmente menor a la que existía hace algunos años cuando Hidroituango no era más que un proyecto en el papel, lo cual no impidió su participación en las subastas de 2006 y 2012, en las cuales adquirió obligaciones de energía firme que están vigentes en la actualidad. Hoy Hidroituango tiene la presa consolidada y el vertedero completamente operativo; solo falta limpiar la casa de máquinas para proceder a instalar los equipos electromecánicos.

La licencia ambiental está parcialmente suspendida desde mayo de 2018, cuando la ANLA ordenó una serie de medidas que manejo ambiental, que ya estaban siendo cumplidas con creces por EPM, y dispuso que solo podían ejecutarse las acciones tendientes a superar la emergencia, mas no aquellas conducentes a hacer operativo el Proyecto. Esta restricción debe levantarse pronto para permitir los trabajos de instalación de los equipos electromecánicos que tienen que empezar en los próximos meses. Las autoridades ambientales están instituidas no para impedir el desarrollo de los proyectos sino para propiciarlo, respetando, por supuesto, los bienes ambientales y el interés de las comunidades directamente afectadas, algo que EPM viene haciendo con especial esmero.

Además de las autoridades ambientales, EPM necesita – y merece – el apoyo del Gobierno Nacional, de la regulación y de los entes de vigilancia y control. Las investigaciones sobre las causas de la emergencia y las responsabilidades de diversa índole que de ellas puedan derivarse, no pueden convertirse en un obstáculo a la terminación del Proyecto.

Hace curso en el Consejo de Estado una demanda de nulidad de la licencia ambiental, interpuesta por el Movimiento Rios Vivos y el Colectivo de Abogados Alvear Restrepo, organizaciones claramente hostiles la generación hidroeléctrica, vinculadas a entidades internacionales, como Friends of the Earth e International Rivers, financiadas, principalmente, por donantes de países europeos que ya han agotado su potencial hidroeléctrico o que nunca lo tuvieron. Directamente o por medio de franquicias o apoyando organizaciones con objetivos similares, dichas entidades operan en Argentina, Chile, Costa Rica, El Salvador, Paraguay, Perú, Uruguay y, cómo no, en Colombia, donde tienen como aliadas a las organizaciones como CENSAT y el Movimiento Rios Vivos, que trataron de sabotear el desarrollo de El Quimbo y Sogamoso y ahora hacen lo mismo con Ituango. 

No debe olvidar el Consejo de Estado ni la sociedad colombiana en su conjunto, que entre 1970 y 1992 entraron en operación las doce centrales hidroeléctricas (Betania, Caleras, Chivor, Guatapé, Guavio, Jaguas, Mesitas, Playas, Rio Grande 2, Rio Prado, Salvajina y San Carlos) que, conjuntamente con Quimbo y Sogamoso, recientemente puestas en operación, representan cerca del 50% de la capacidad instalada y, en condiciones normales, el 70 % de la generación. En su momento esos desarrollos tuvieron importantes impactos ambientales y ocasionaron perjuicios a las comunidades de las zonas de influencia. Hoy esas centrales conviven pacíficamente con las comunidades de sus entornos, aportan importantes ingresos de los municipios de sus cuencas, generan empleo de calidad y producen energía limpia, que le vale al sector eléctrico colombiano el reconocimiento internacional. Ese es el destino final de Hidroituango una vez superadas las contingencias del presente. Por eso, EPM, apoyada por el País entero, debe seguir adelante con Hidroituango.

LGVA
Febrero de 2019.

domingo, 16 de diciembre de 2018

Duque en la encrucijada del presidencialismo


Duque en la encrucijada del presidencialismo


Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, docente Universidad EAFIT


En los regímenes parlamentarios no puede haber ejecutivo sin mayoría en el legislativo. El jefe del gobierno – nombrado por el jefe de estado, sea presidente o monarca - es el líder del partido o coalición de partidos que tienen la mayoría requerida para aprobar las leyes. Cuando no es posible conformar una coalición mayoritaria, el parlamento se disuelve y se convoca a elecciones anticipadas. En los regímenes presidencialistas, dado que el presidente –  a la vez jefe de estado y jefe del gobierno –  y el congreso son elegidos en votaciones populares independientes, puede darse el caso de que el partido o los partidos que apoyan al presidente carezcan de la mayoría para impulsar el desarrollo legislativo del programa de gobierno.  

En Francia, cuando se presenta esa situación, el presidente, elegido popularmente, está obligado a nombrar como primer ministro al líder de la coalición mayoritaria de la Asamblea Nacional, aunque sea opuesto a su propia orientación política. Esto es lo que allí se conoce como la “cohabitación”, situación que se ha presentado en varias oportunidades durante la Quinta República. En Estados Unidos, cuando carece de mayoría en una o ambas cámaras, el presidente recurre a las llamadas Órdenes Ejecutivas, que son decretos con fuerza de ley. El régimen presidencialista de Colombia no tiene ningún mecanismo parecido, razón por la cual la acción de un ejecutivo sin mayoría en el legislativo puede verse bloqueada, a menos que recurra a los estados de excepción definidos en la Constitución.

El presidencialismo colombiano no dio lugar a ningún conflicto entre el ejecutivo y el legislativo durante el Frente Nacional ni en los tres gobiernos siguientes, como quiera que siempre se conformaron coaliciones mayoritarias entre los partidos liberal y conservador. Virgilio Barco Vargas rompió con el frente-nacionalismo, conformando un gabinete exclusivamente liberal, pero contaba con una holgada mayoría de su partido en ambas cámaras. Los presidentes Gaviria, Samper y Pastrana retornaron a los gobiernos de coalición entre los partidos liberal y conservador, que mantenían aún mayorías amplias en el congreso.

La condición necesaria, aunque no siempre suficiente, para que el presidencialismo sea viable legislativamente, es un sólido sistema bipartidista. El bipartidismo colombiano fue socavado profundamente con la adopción de la elección popular de alcaldes en la reforma constitucional de 1986 y herido de muerte con el sistema electoral de la Constitución de 1991; cuyos efectos se sintieron con fuerza en las elecciones legislativas de 2002, en las cuales se multiplicaron exponencialmente los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso. Desde entonces, la formación de coaliciones mayoritarias se hizo mucho más difícil; obligando al ejecutivo a una repartición milimétrica de la burocracia estatal y a asumir múltiples compromisos presupuestales, para obtener los apoyos políticos requeridos en las cámaras. Esto fue lo que ocurrió durante los gobiernos de Uribe y Santos. 

Las reglas electorales, más que la ideología, son el principal determinante del número, tamaño y duración de los partidos políticos. Hasta las elecciones de 1986 y 1990, los partidos liberal y conservador dominaron el panorama político de forma indiscutida. En las legislativas de 1994 y 1998 eran ya unos 16 los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. En las de 2002, se llegó a la increíble cifra de 60 que presentaron 321 listas para el senado, 96 de la cuales obtuvieron curules. La reforma política de 2003 –  cifra repartidora, listas únicas por partido, y umbral – introdujo un poco de orden y en las legislativas de 2006 compitieron 20 partidos, en las de 2010 fueron unos 15 ó 16 y otros tantos en las de 2014 y 2018.

El presidente Iván Duque tomó la decisión inédita de conformar un gabinete que no representa ninguna coalición mayoritaria de partidos con asiento en el Congreso. Es un tanto ingenuo pretender el apoyo consistente de una coalición de partidos a unos proyectos de ley de cuya ejecución están marginados por carecer de representación en el gabinete. Las dificultades de su agenda legislativa le han dado al gobierno una innecesaria y costosa lección de realismo político que debe aprovechar si quiere sacar adelante la importante y muy compleja ley del Plan de Desarrollo.

En las próximas elecciones seguramente desparecerán algunos partidos o movimientos y surgirán otros nuevos o reaparecerán los mismos con otras etiquetas, pero el hecho es que las reglas electorales actuales están diseñadas para existan unos 7 u 8 partidos políticamente relevantes. La consecuencia de esto es que sin un cambio sustantivo en dichas reglas – circunscripciones electorales más reducidas, sistema mayoritario y unificación de los calendarios electorales, por ejemplo – difícilmente se presentará la situación de tener en el Congreso un solo partido mayoritario que apoye al presidente. La viabilidad legislativa de nuestro presidencialismo pasa por la formación de coaliciones amplias de partidos a los cuales se otorgue representación en el ejecutivo. Esto es lo que ocurre en Chile, donde la asignación de curules se hace con método de D´hont, empleado en Colombia, y donde, también, están separadas las elecciones presidenciales de las legislativas.

LGVA
Diciembre de 2018.

domingo, 9 de diciembre de 2018

Los impuestos y el personalismo económico



Los impuestos y el personalismo económico


Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad EAFIT

                                                                                               
Decía don Julio Caro Baroja que los españoles no eran individualistas, sino personalistas, lo que no es la misma cosa. El individualista se sabe igual a los demás ciudadanos y entiende que es titular de los mismos derechos y responsable de las mismas obligaciones. El personalista, por su parte, cree que es único en su especie y que esto le confiere prerrogativas especiales y lo dispensa de cumplir obligaciones fastidiosas, que están bien para los demás, pero en modo alguno para él. La discusión sobre el proyecto de ley de financiamiento ha puesto en evidencia que el personalismo es parte arraigada de la herencia que recibimos de la Madre Patria y que al cabo de más de 200 años de vida independiente no hemos podido superar.

Un sistema tributario ideal es aquel que no interfiere, o interfiere poco, en la conducta económica de los contribuyentes, es decir, que las elecciones de los consumidores y de los productores son las mismas sin los impuestos o con ellos. Esto se refiere tanto a la composición de la demanda y de la oferta como a las decisiones de ahorro e inversión. Neutralidad es el nombre de este atributo, que es de buen recibo en una sociedad individualista, pero que repugna en aquellas, como la colombiana, donde prevalece el personalismo económico o el gremialismo, una de sus formas travestidas. El “oenegenismo” es otra de ellas.

En sus intervenciones ante las comisiones del Congreso, recogidas en la ponencia para primer debate, los dirigentes gremiales, con contadas excepciones, mostraron escaso interés por los aspectos generales de la reforma en discusión y se centraron en la defensa de los beneficios particulares ya existentes en el Estatuto Tributario o en la obtención de algunos más.

Por ejemplo, un IVA generalizado, con tarifa única y moderada, es un buen impuesto desde el punto de vista de la neutralidad. Sin embargo, no fue este el aspecto más importante de la discusión y en su lugar aparecieron los argumentos particulares de cada uno de los sectores. Está bien el IVA, declara un gremio, pero no a los libros porque hay que fomentar la lectura; cuidado con eliminar la exenciones en materia de información y cultura, dice el de más allá; nada de gravar la leche, porque los niños la beben; ni las motos de bajo cilindraje, porque la usan los pobres; ni a los ladrillos y el cemento, porque se vuelve inviable la construcción de las viviendas VIS y VIP; etc., etc. etc. En síntesis, todos están de acuerdo con el IVA, siempre que los bienes y servicios de su propio sector queden excluidos, exentos o, por lo menos, con tarifa reducida.

Entonces la mirada se orienta hacia los impuestos directos – renta y patrimonio –  cuya progresividad es, a juicio de los políticos y muchos economistas, el mejor instrumento de la “justicia social”. En el proceso de fijación de los impuestos directos, tanto o más que en los indirectos, se pone de manifiesto de forma superlativa la deshonestidad económica, política y moral de nuestro sistema tributario. Para ganar el aplauso la galería y sin que importe su real incidencia, los políticos buscan fijar las mayores tasas nominales a las empresas, al patrimonio y a las rentas de capital; al tiempo que subrepticiamente se introducen exenciones y beneficios que reducen las tasas efectivas de los agentes económicos con mayor influencia en el congreso o el ejecutivo.Naturalmente todas las exenciones, beneficios y gabelas que se otorgan están animadas por loables propósitos como la preservación del empleo, el incentivo a la formalización o el estímulo a las inversiones en actividades económicas “estratégicas”.

El personalismo económico no es, como parece creer don Julio Caro, un rasgo específico del modo de ser español y, menos aún, una característica de la naturaleza humana. El personalismo y el gremialismo son la respuesta racional de los agentes frente a la acción de un estado hipertrofiado que, otorgando beneficios e imponiendo cargas, invade todos los ámbitos de la vida económica suplantando la acción del mercado.  En la medida en que el proceso voluntario del mercado es distorsionado por los beneficios y cargas arbitrariamente impuestas por el estado, para no resultar perjudicados, los agentes económicos se ven forzados a intervenir intensamente - por medio de sus operadores gremiales, sindicales y políticos - en los procesos de asignación de los impuestos y distribución del gasto público. Esas intervenciones incluyen el soborno y la extorsión.  

Desde hace varios años se viene hablando en el País de la necesidad de una reforma que haga más neutral nuestro sistema tributario. La han propuesto los economistas académicos y los técnicos de los organismos multilaterales y, en principio, la aceptan los gremios económicos y muchos dirigentes prominentes de la política.  El actual Ministro de Hacienda intentó hacerla aprobar cuando desempeñaba ese mismo cargo en el primer gobierno del expresidente Uribe. Posteriores intentos han fracasado total o parcialmente. La razón de esos fracasos no se hay que buscarla en el diseño mismo de las propuestas, pues los principios de un buen sistema tributario son ampliamente conocidos desde Adam Smith y no es difícil plasmarlos en un articulado.

El problema radica en que un gobierno que no quiera ser neutral frente a la economía no puede impulsar, y menos gestionar, un sistema tributario que lo sea. La neutralidad del gobierno pasa por reducir su tamaño, renunciar al asistencialismo desaforado y dejar en manos de los agentes privados la mayor parte de las decisiones sobre consumo, ahorro y orientación de las inversiones. Sin eso, los miembros de la sociedad no podrán creer que serán tratados como individuos iguales ante la ley y los tributos y, en defensa de sus intereses, se refugiarán en el personalismo y el gremialismo, que inexorablemente conducen a un estado más grande, cuya viabilidad financiera es periódicamente comprometida las insaciables demandas de subsidios, beneficios, gabelas, exenciones y privilegios de todo tipo.


LGVA
Diciembre de 2018.

miércoles, 14 de noviembre de 2018


La ley de financiamiento o la oportunidad perdida de empezar a desmontar el clientelismo burocrático y el asistencialismo corruptor


Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Universidad EAFIT

I

El Presidente Duque parece decidido a desaprovechar la oportunidad histórica de romper con la tendencia burocrática y asistencialista del estado colombiano, que cada vez toma más fuerza. La llamada ley de financiamiento parte de la incuestionable premisa según la cual es imposible reducir el gasto burocrático y el gasto asistencialista, pudorosamente llamado gasto público social. De ahí que, en su obsesión por cubrir un cubrir un supuesto “faltante” de 14 billones, el Ministro de Hacienda, invocando el artículo 347 de la Constitución, haya radicado un proyecto en el cual el componente alcabalero ahoga los elementos de reforma estructural al sistema tributario, los cuales permitirían un cambio en los incentivos de una economía cuya dinámica, desde hace varias décadas, depende casi exclusivamente del precio internacional del petróleo y otros bienes primarios.

En este artículo se ilustra el desmedido crecimiento de los gastos burocrático y asistencialista y se refuta la idea según la cual es imposible recortarlos, desvirtuando de pasada la tesis de que dicho recorte se hace a expensas de la población más pobre, argumento que ha servido de justificación a todas las reformas tributarias alcabaleras que invariablemente se presentan cada uno o dos años.

Las medidas que se proponen permiten un ahorro de 11.1 billones de pesos. Ha esta suma deben adicionarse 3.2 billones de pesos que resultan de ajustar las transferencias del SGP a la realidad poblacional revelada por el Censo. En esas condiciones, se tendrían 14.3 billones que cubren holgadamente el déficit presupuestal que sirve de justificación a la ley de financiamiento. El Ministerio de Hacienda puede retirar el proyecto y concentrarse en preparar una reforma tributaria verdaderamente estructural tomando para ello muchos de los elementos de dicho proyecto.

II

La gráfica muestra los gastos de funcionamiento del presupuesto general de la nación – gobierno central más establecimiento públicos – como porcentaje del PIB. Se presenta el gasto de funcionamiento total sin transferencias y el gasto de personal. En 2011, el primero era equivalente a 3.8 puntos del PIB y el segundo a 2.6; en 2018 llegan a 4.2 y 3.3 puntos porcentuales, respectivamente.

Este aumento incontenible de los gastos de funcionamiento empezó con la reforma administrativa del primer gobierno de Santos, a finales de 2011, cuando, al amparo en el alza del precio del petróleo, se resucitaron tres ministerios y se crearon un sin número de agencias para hacer las mismas cosas que los ministerios.

Para apreciar la significación de la expansión del gasto burocrático basta con decir que si los gastos de personal estuvieran hoy en el mismo nivel de 2011 en términos del PIB– 2.6% en lugar de 3.3% - en 2018 serían de 25.1 billones en lugar de 31.5. Una diferencia de 6.4 billones: casi la mitad de lo que se busca con la ley de financiamiento.



Es completamente falso que nada puede hacerse para reducir el gasto burocrático o, por lo menos, impedir su incremento. Para esto último bastaría con que el gobierno rompa con la costumbre de aumentar los sueldos de la administración pública con la misma tasa de crecimiento del salario mínimo legal. En efecto, los sueldos y salarios de las distintas ramas de la administración pública se fijan anualmente por decretos firmados por el presidente y los ministros de hacienda y del interior. Estos decretos se expiden en desarrollo de la ley 4 de 1992 y en ninguna parte de esta norma se ordena que dichos sueldos y salarios deban aumentarse en la misma proporción que el salario mínimo. Hacerlo o no es una decisión discrecional del Presidente y su Ministro de Hacienda[1].

En los decretos salariales, que habitualmente se expiden en enero de cada año, después de conocido el aumento del salario mínimo, el Gobierno Nacional puede disponer el congelamiento de la nómina - salario básico, gastos de representación, primas, bonificaciones, etc.- de todo el sector público. Esto daría un ahorro de 1.6 billones, en el supuesto de que para 2019 el salario mínimo aumente en alrededor de 5%.

Hay más ahorros que se pueden obtener solo mediante los decretos salariales de la administración pública. La remuneración típica de los servidores públicos se descompone en una asignación básica, unos gastos de representación y alguna prima o bonificación. En muchos casos, esos gastos de representación y las primas sirven para camuflar una parte del salario que al ser denominado de esta forma se excluye de la base cálculo de las contribuciones a la seguridad social y de la base gravable para la determinación del impuesto de renta. Este último es el caso de los gastos de representación pagados a magistrados y jueces y también a directivos y docentes de las universidades estatales.  

La vice-presidente tiene una asignación básica de $ 6.438.186, unos gastos de representación de $ 11.419.548 y una prima de dirección de $ 5.639.284, para un total mensual de $ 23.497.018. La prima de dirección no es factor salarial para la seguridad social. Tampoco contribuyen a la seguridad social en salud y pensiones sobre una porción de sus remuneraciones: los congresistas, un 33% y los magistrados de las altas cortes, aproximadamente 60%. También tienen primas o bonificaciones que no son factor salarial los ministros, directores de departamentos administrativos, el contralor, el fiscal, el procurador, los gobernadores, los alcaldes, superintendentes, directores de establecimientos públicos, etc.  

Los beneficios se extienden a todos los funcionarios al interior de cada una de las dependencias de la administración pública que reciben bajo la forma de primas técnicas, primas de coordinación, bonificaciones especiales, auxilios de transporte, auxilios de alimentación y otra serie de prebendas sobre las  que no se cotiza a la seguridad social.

Mención especial amerita la bonificación de dirección, equivalente a cuatro veces la remuneración mensual compuesta por la asignación básica más gastos de representación, creada por el decreto 3150 de 2005 y ratificada por el decreto 2699 de 2012. Esta bonificación, que no constituye factor salarial, es pagada en dos contados anuales a unos 300 altos cargos de la administración pública. Un cálculo somero indica que la supresión de esta bonificación, que puede hacerse con un simple decreto, produciría un ahorro no inferior 20 mil millones de pesos[2].

El Ministerio de Hacienda y el DNP puede hacer cálculos mucho más finos que los de un simple particular.  Con la congelación de los salarios de todo el sector público; la supresión de las exenciones tributarias a los gastos de representación; la supresión de algunas de esas primas y bonificaciones y la eliminación de subsidios de transporte y alimentación de los que injustificadamente gozan miles de funcionarios públicos, se obtendría un ahorro cercano a los 1.4 billones de pesos.

Hay otro par de fuentes de ahorro. En un escrito también publicado en este blog, hace un par de años, se estimaba que  supresión o su reducción a la más mínima expresión de 17  entidades inocuas[3], permitiría un ahorro de 1.3 billones de pesos. En ese mismo escrito se indicaba que un recorte de 35% del presupuesto de cinco entidades, que no tiene al parecer otra función que repartir dinero, daría un ahorro cercano de 1.4 billones de pesos[4].

III

Todas las reformas tributarias se justifican invocando el gasto público social que supuestamente beneficia a los más pobres. Y como este gasto social es intocable, el congreso, cuando está debidamente aceitado, termina por aprobar los nuevos tributos.

La paradoja de todo esto es que no pasa un día sin que se denuncie la apropiación indebida, la desviación inescrupulosa o el hurto puro y simple de los dineros supuestamente destinados a los pobres y más necesitados. Periódicamente la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía sueltan a la opinión pública cifras astronómicas de lo que cuesta esa desenfrenada corrupción. Pero, probablemente más grave aún, aspecto escasamente publicitado, es la apropiación indebida de los subsidios sociales por ciudadanos que estrictamente hablando no son pobres o necesitados, como resultado de las distorsiones que esos subsidios inducen en los precios y por su pésima focalización.

Cualquier estudiante de economía del sector público conoce los conceptos de carga fiscal y de incidencia de los impuestos. La carga fiscal y la incidencia se refieren a las personas sobre las que efectivamente recae el impuesto, independientemente de lo que haya dispuesto el legislador. Con los subsidios puede hacerse un análisis similar para establecer quién los recibe efectivamente, independientemente de los supuestos beneficiarios para quienes fueron decretados. Tomemos el caso de los subsidios al consumo de electricidad y gas, para cuya cobertura se registra un “faltante” de 2.2 billones de pesos, según del Gobierno.

Frecuentemente, los constructores vivienda promueven sus proyectos indicando que son de estrato 3 ó 4 para hacerlas más atractivas a los compradores. Pero en muchos casos el beneficio de una tarifa subsidiada es más aparente que real pues el precio de la vivienda o el arrendamiento captura en buena parte el valor del subsidio. Con las contribuciones que recaen sobre el comercio y parte de la industria también puede ocurrir un fenómeno de traslado hacia atrás o hacia adelante, es decir, una disminución de la demanda de trabajo y, por tanto, del salario; o un aumento de los precios del producto final. En resumidas cuentas, las familias pobres que reciben los subsidios terminan pagándolos con menores salarios o precios más elevados de los bienes de consumo.

A lo anterior hay que añadir las deficiencias notorias del sistema de estratificación empleado para establecer los beneficiaros de los subsidios a los servicios públicos y los responsables de las contribuciones que los deben pagar. Según el gobierno, 11.3 millones de viviendas están clasificadas en los estratos 1, 2 y 3; lo cual convierte a sus habitantes en beneficiarios de tarifas subsidiadas. Esto equivale al 82% de las viviendas, cifra similar a la de hace casi tres décadas, época en la cual se introdujo la estratificación.

Resulta inaceptable, después de casi treinta años de crecimiento económico -  período en el cual el PIB per cápita pasó de $US 1175, en 1990, a US$ 6301, en 2017 – pretender subsidiar los servicios públicos del 80% de los hogares. Evidentemente, el problema tiene que ver con la misma estratificación cuya deficiente metodología permite su manipulación por los alcaldes encargados de aplicarla en sus municipios. Al reducir los estratos que contribuyen y aumentar los que reciben subsidios, los políticos locales logran el favor de los votantes y maximizan los recursos que reciben de la Nación.

El problema señalado ha sido identificado en el País por lo menos desde 2005, año en el cual la Misión para la reducción de la pobreza propuso introducir un filtro adicional a la estratificación para la asignación de los subsidios a los servicios públicos. Los técnicos del DNP y del Ministerio de Hacienda saben, o deberían saber, que si además de habitar viviendas de estratos 1, 2 o 3, los beneficiaros de los subsidios a los servicios públicos estuvieran obligados a acreditar un puntaje SISBEN igual o inferior a 46 - el exigido para pertenecer al régimen subsidiado en salud – el sistema de subsidios y contribuciones se equilibraría, sin que fuese necesario ningún aporte del presupuesto nacional o con un aporte mínimo. Además, el sistema arrojaría excedentes, que permitirían eliminar la contribución al comercio y la totalidad de la industria, si se cobrara contribución a todos aquellos con un puntaje SISBEN superior al indicado[5]. Un decreto que introdujera esa exigencia ahorraría 2.2 billones de pesos.

Los subsidios, como las muletas, deben entregarse de forma temporal para ayudar a la gente superar una situación de pobreza o de invalidez. Si el paciente no abandona las muletas o el bastón, seguramente las extremidades se atrofian y no volverá a caminar por sus propios medios. Este es el caso de muchos programas de asistencia social permanentes que destruyen los valores confianza y responsabilidad personal de sus beneficiarios, convirtiéndolos en mendigarios o proletandigos, para usar un par de palabras nuevas que describen bien su situación[6].

Este es el caso sin duda del programa Familias en Acción, al cual entran cada vez más pobres sin que salga ninguno. Eso se lo inventaron el gobierno nacional y la banca multilateral por allá en 2003, cuando el PIB per cápita era US$ 2.246 y la tasa de desempleo 16%. Inicialmente el programa tenía una cobertura de 340.000 familias y debía durar 3 años. Su propósito era evitar que los niños participaran en el mercado laboral y permanecieran en la escuela, para lo cual cada familia beneficiaria recibía una suma de dinero, siempre que cumpliera con el compromiso de mantener escolarizados a los niños. Hoy, con un PIB per cápita de US$ 6.301 y un desempleo de 9%, el programa tiene 2.400.000 familias inscritas, es decir, 7 veces el número inicial de beneficiarios.

Ese crecimiento no tiene ningún fundamento económico y solo se explica por la acción de los políticos de todos los partidos que han convertido el programa en un instrumento más para buscar el favor de los electores creando redes clientelistas alrededor del programa, lo que ha sido denunciado en múltiples oportunidades, e incluso ha sido objeto de estudios académicos[7]. El Ministro de Hacienda, la directora del DNP, los técnicos de la banca multilateral y todos los políticos saben que Familias en Acción es un programa que no funciona y está completamente desnaturalizado desde que dejó de ser temporal y se convirtió en soporte del clientelismo y la corrupción. Más que a las familias, la supresión de este programa perjudicaría a los políticos clientelistas de todos los partidos y le ahorraría al fisco 1.1 billones de pesos.

Si un niño pobre recibe del estado un almuerzo que de otra forma no tendría, estamos en presencia de un acto de solidaridad. Si el almuerzo recibido por el niño libera a su padre de pagarlo y le permite destinar el dinero a otro gasto, estamos en presencia de un acto de redistribución, que beneficia al padre más no al niño. Este parece ser el caso del publicitado Programa de Alimentación Escolar, con cuya supresión amenaza el Ministro de Hacienda en caso de que no sea aprobaba la ley de financiamiento. Todo mundo sabe que el PAE es objeto de las más descaradas prácticas corruptas, lo que es bastante grave[8]. Pero quizás más grave aún es el impacto que esto tiene sobre la mente y la conciencia de los padres de familia que terminan por sentirse liberados de la responsabilidad de alimentar a sus hijos. Cuando están obligadas a tomar sus decisiones y mantenerse y mantener a sus familias con su propio esfuerzo, las personas se hacen más austeras y ahorrativas y desarrollan hábitos positivos de esfuerzo, constancia y sobriedad. Todo lo contrario ocurre cuando empiezan creer que la obligación de suplir sus necesidades es de los demás o de esa entelequia que llaman el estado.  Es difícil creer que las familias de los niños que van a las escuelas oficiales sean incapaces de suplir la alimentación de sus hijos cuando hay también familias de similar condición que envían sus niños a establecimientos privados pagando sus matrículas y, por supuesto, su alimentación. Finalmente, el objetivo del PAE es promover la permanencia de los educandos en el sistema educativo oficial. Una evaluación reciente de la Contraloría General de la República informa que el programa es ineficiente e ineficaz y que explica menos del 1% de la reducción en la deserción escolar[9]. Es bien curiosa la posición del gobierno de querer mantener a cualquier costo un programa como el PAE cuyos recursos alimentan la corrupción, deterioran la responsabilidad de los padres y, a fin de cuentas, no cumple con el objetivo para el cual fue creado.

IV

El DNP y el Ministerio de Hacienda tienen suficiente información y suficientes técnicos para recabar recortes en esos 80 billones que según el DNP se entregan como subsidios mal focalizados. También pueden identificar gastos sociales presupuestados para 2019 que pueden ser aplazados. Les queda la tarea de encontrar 1.6 billones. Con este recorte y los documentados anteriormente, se tendría 11.1 billones de pesos.



Los resultados del Censo, le han dado al Gobierno una inesperada fuente a ahorro que puede ser aplicado a cubrir el déficit fiscal. Las transferencias del SGP para salud y educación están vinculadas a la población de los departamentos y municipios que las reciben. Los resultados del Censo indican que las proyecciones del DANE utilizadas para calcular las transferencias eran exageradas. El ajuste de las transferencias a la población censal debe arrojar ahorro que no es estrambótico pensar sea de 3%, habida cuenta que la población sobreestimada es el 10% de la real[10]. Así las cosas, el gobierno podría disponer de 3.2 billones adicionales, lo que permitiría cubrir holgadamente el supuesto faltante de 14 billones en el presupuesto de 2019 que le sirve de justificación al proyecto de ley de financiamiento, el cual debe ser retirado por no ajustarse en realidad al artículo 347 de la Constitución.

Coda. La obligación de velar por el interés personal – plantea Alexis de Tocqueville – disciplina a las personas en los hábitos de la regularidad, la moderación, la previsión y la confianza en sí mismos. Esto no ocurre, en general, por voluntad propia consciente sino por la fuerza de la costumbre.  Cuando las personas están obligadas a tomar sus propias decisiones y a mantenerse con su propio esfuerzo, son más esforzadas, constantes, ahorrativas, sobrias y menos exigentes.  Habituar a la gente a depender de las ayudas o los empleos del gobierno tiene un efecto deletéreo sobre esos hábitos. Todas las personas, incluidas las pobres, responden a incentivos. El asistencialismo corrompe a las personas, no solo a los políticos. Esa dependencia moldea también las actitudes políticas.  El pueblo venezolano – habituado a los servicios públicos gratuitos, gasolina a precios irrisorios y a toda clase de ayudas sociales - se lanzó en brazos de Chávez cuando la caída en el precio del petróleo hizo inviable el asistencialismo desplegado en forma masiva por los gobiernos de Pérez, Caldera, Herrera-Campins y Lusinchi en la bonanza petrolera de los años 70 y 80 del siglo XX. Chávez consiguió hacerle creer a la población que la reducción de las transferencias gubernamentales era decisión de una oligarquía perversa deseosa de martirizar al pueblo y que él era el ungido para defenderlo y reestablecer sus derechos. Chávez tuvo la fortuna de montarse en la fase alcista de los precios del petróleo pudiendo de nuevo repartir dinero a espuertas – las Misiones Bolivarianas o Misiones de Cristo - a una población con arraigados hábitos de rentista. Y Venezuela pudo mantener el festín, como lo denominara Arturo Uslar Pietri, hasta que los precios comenzaron a caer y sobrevino la pavorosa catástrofe económica y social que el mundo contempla con estupor. Naturalmente, los responsables directos de esa tragedia son Chávez, Maduro y la banda de delincuentes que los acompañan; pero, los responsables indirectos son Pérez, Caldera, Herrera-Campins, Lusinchi y todos los políticos adecos y copeyanos que con su asistencialismo desaforado corrompieron la sociedad venezolana allanado así el camino de Chávez y Maduro. Colombia: de te fabula narratur.

LGVA
Noviembre de 2018. 



[2] Decreto 2699 de 2012: “La Bonificación de Dirección creada mediante el Decreto número 3150 de 2005 se reconocerá y pagará a los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Viceministros, Subdirectores de Departamento Administrativo: Alto Comisionado en la Consejería Presidencial para la Paz, Ministro Consejero, Alto Consejero Presidencial, Secretario Privado de la Presidencia de la República, Secretarios de la Presidencia de la República, Consejero Presidencial, Director de Programa Presidencial, Consejero Auxiliar 1125, Subdirector General, Subdirector de Operaciones, Alto Asesor de Seguridad Nacional, Director de Programa Presidencial “Colombia Joven”, Jefes de Oficina, Jefes de Área y Asesores Grados 13 y 14 de la Presidencia de la República; Secretarios Generales de Ministerios y Departamentos Administrativos, Directores Administrativo o Financiero o Técnico u Operativo de Ministerio y Departamento Administrativo, Directores, Gerentes o Presidentes de Establecimientos Públicos, Director de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Director de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, Directores de Unidades Administrativas Especiales con Personería Jurídica, el Oficial de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional destinado en Comisión para desempeñar las funciones de Jefe de la Casa Militar, Presidente del Instituto Colombiano de Crédito Edu­cativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez (Icetex), Director General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes), Gerente General de la Sociedad Hotel San Diego S. A. – Hotel Tequendama, Gerente de la Industria Militar (Indumil), Gerente de la Caja Promotora de Vivienda Militar, Presidente del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena), Gerente de la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana (CIAC), Director General de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), Comisionado de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), Secretarios Generales del Senado de la República y Cámara de Representantes Grado 14, Subsecretarios Generales Grado 12, Secretarios de las Comisiones Constitucionales y legales Permanentes Grado 12 y Subsecretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones y Subsecretarios Auxiliares de ambas Corporaciones. Quienes desempeñen los empleos de Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Director General y Presidente de Agencia Estatal de Naturaleza Especial, Gerente y Presidente de las entidades que se rigen por el Decreto número 508 de 2012 y por las disposiciones que la modifiquen, Presidente de la Empresa Colombiana de Petróleos S. A. Ecopetrol S. A, Gerente General del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A. (Findeter), Presidente de la Previsora S. A., Compañía de Seguros, Presidente Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora), Presidente de Positiva Compañía de Seguros S. A., Presidente de la Central de Inversiones S. A. (CISA) y Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), continuarán percibiendo la Bonificación de Dirección en las mismas fechas, términos y condiciones que hasta la fecha se les viene reconociendo y será equivalente a cuatro (4) veces la remuneración mensual compuesta por la asignación básica más los gastos de representación”

[3] He aquí la lista: agencia presidencial para la cooperación internacional, agencia inmobiliaria Virgilio Barco Vargas, agencia nacional para la reintegración de personas y grupos armados, agencia nacional para la contratación pública, departamento administrativo de la función pública, agencia nacional de defensa jurídica del estado, contaduría general de la nación, auditoría general de la nación, autoridad nacional de televisión, superintendencia de economía solidaria, defensoría del pueblo, unidad de planeamiento de la infraestructura de transporte, comisión de regulación de transporte, unidad administrativa especial junta central de contadores, unidad administrativa especial de las organizaciones solidarias, unidad administrativa de servicio público del empleo y corporación para la reconstrucción de la cuenca del río Páez.

[4] Departamento administrativo para la prosperidad social, la Unidad administrativa especial para la consolidación territorial, la Agencia nacional para la superación de la pobreza extrema, la Unidad de atención y reparación integral de las víctimas y el Centro de memoria histórica.
[5] La ley 142 de 1994 dispuso que ninguna vivienda que careciera de por lo menos un servicio público domiciliario podía ser clasificada en un estrato superior al 4. Esa norma, que tenía algún sentido hace 25 años, beneficia hoy a las viviendas de las familias más ricas que se han desplazado a las periferias de las ciudades, lejos de las redes públicas de acueducto y alcantarillado, razón por la cual desarrollan sus propias soluciones y se liberan de pagar la contribución o reciben incluso algún subsidio. Las fincas y residencias campestres de las personas acaudaladas también clasifican como estrato 3 ó 4.

[6] Hasta donde me alcanza, esas palabras son de mi invención. Una próxima edición del diccionario de la RAE tendrá las siguientes entradas: Mendigario: Persona habituada a vivir de la asistencia social o de los subsidios estatales y que los reclama como si fueran derechos inalienables. Proletandigo: Véase mendigario. 

[10] Ya empezaron algunos gobernadores a decir que la reducción en las transferencias del SGP que resultará de su ajuste a la realidad poblacional del Censo, los dejará sin recursos para “inversión social”. Deberían concentrarse en explicar a dónde han ido a parar los recursos destinados a la cobertura en salud y educación de una población inexistente.  


viernes, 12 de octubre de 2018

Universidad pública: lo que se ve y lo que no se ve.


Universidad pública: lo que se ve y lo que no se ve.

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Universidad EAFIT

Las universidades son asociaciones de profesionales de la enseñanza superior, la investigación científica, la consultoría y los servicios profesionales – también de la retórica, la oratoria y la sofistica-  que se reúnen para ofrecer de forma conjunta sus servicios porque, eventualmente, esto les resulta más provechoso – complementariedad, economías de escala, poder de mercado, etc. – que hacerlo de forma individual. Su origen se remonta a esos extraordinarios empresarios de la educación superior que fueron Platón y Aristóteles quienes, con sus maravillosas creaciones de la Academia y el Liceo, respectivamente, superaron las deficiencias del modelo educativo atomista, peripatético e itinerante del maestro del primero, Sócrates, hombre sabio, pero poco práctico en asuntos de dinero.

Las universidades públicas tienen, sobre sus competidoras privadas, la ventaja extraordinaria de que la mayor parte de su ingreso operativo es pagado con impuestos, en una cuantía que es independiente de su nivel de actividad. Esto les permite a las 32 instituciones privilegiadas de la ley 30 de 1992 ofrecer sus servicios – la educación de pregrado en particular – a unos precios muy por debajo de los costos, lo cual les garantiza una demanda ilimitada, proveniente de las familias de más bajos ingresos que no pueden pagar las matrículas de las universidades privadas, las cuales deben fijarlas a un nivel que les permita la cobertura plena de sus costos.

El programa “Ser pilo paga” puso en evidencia que la supervivencia de las universidades públicas depende de la existencia del mercado cautivo de los chicos de familias de bajos ingresos, garantizado por el sistema de subsidio a la oferta de la ley 30 de 1992. Cuando se les dio la libertad de elegir, la inmensa mayoría de los jóvenes beneficiarios, sin pensarlo dos veces, optaron por las universidades privadas. Ese experimento social sugiere que, de tener la oportunidad, los miles de chicos que marchan en “defensa de la universidad pública” se precipitarían en masa hacia las privadas. Por encima de la retórica, la dura realidad es que las universidades públicas no resistirían la prueba del mercado si se vieran despojadas de la porción de los impuestos que reclaman como propia.

Ante esta realidad, los directivos y profesores de las universidades públicas, en lugar de azuzar a los chicos con la retórica de la educación superior universal y gratuita, deberían interrogarse por las razones que hicieron que los “pilos” optaran por las universidades privadas. Probablemente descubrirían que eso tiene que ver con el hecho de que en la públicas hacer una carrera toma hasta un 40% más de tiempo que en las privadas y que ese es un costo de oportunidad que los jóvenes evitarían si pudieran. También descubrirían que en razón de esa mayor permanencia el costo directo de educar un chico en la pública es mayor que en la privada y que ese sobre costo se manifiesta en los varios meses del año que a causa de los paros los “profes” de las públicas pasan sin dictar ni una clase. Pero eso no importa pues ese tiempo puede dedicarse a la “productividad académica”. Y aquí es donde empieza lo sabroso.

Hasta los años 90 las universidades públicas colombianas eran, básicamente, universidades de docencia. Unos pocos profesores hacían investigación y publicaban en alguna de las escasas revistas existentes. Los docentes de esa época se quejaban incesantemente de la falta de “condiciones objetivas para investigar”. Entonces, apareció el decreto 1279 de 2002 y se desencadenó una “revolución silenciosa” en todas las universidades, las cuales se fueron llenado de prolíficos profesores que escribían y publicaban artículos en revistas que surgían como hongos en todas las escuelas y facultades.

En su afán de estimular la investigación, el decreto 1279 estableció un generoso sistema de recompensas que privilegia al profesor-investigador (research-professor) en detrimento del docente (teaching-professor). El más modesto artículo en la más humilde revista incrementa de forma permanente el ingreso del primero mientras que el segundo puede dictar la mejor cátedra del mundo sin que eso le haga ganar ni un solo punto en la escala salarial. Los profesores de tiempo completo se volcaron pues hacia la investigación y la escritura y, hasta donde pudieron, abandonaron la docencia que progresivamente se vio transformada en una actividad secundaria, carente de glamour académico y, al parecer, indigna de ser desempeñada por un “research-professor”. Como había que suplir la docencia de pregrado que no podían impartir los profesores de tiempo completo, los cuales en número creciente se beneficiaban de la “descarga académica” para aumentar su “productividad académica”, las universidades públicas se fueron llenado de profesores de cátedra.

Hasta hace unas dos o tres décadas, los cursos de pregrado de las universidades públicas eran dictados por profesores de tiempo completo. Los profesores de cátedra eran excepcionales y usualmente se trataba de personas dedicadas fundamentalmente al ejercicio exitoso de su profesión, razón por la cual impartían sus cursos en horarios extremos y sin importarles la remuneración: de verdad lo hacían por amor a la cátedra. Hoy la situación es completamente distinta y ha aparecido una nueva categoría de profesional, la del docente de cátedra especializado en eso, en ser docente de cátedra en los programas de pregrado, fundamentalmente. Se cuentan por cientos, incluso por miles. Estos profesores responden por una gran parte de la carga docente de las universidades públicas. En la Universidad de Antioquia, en la sede de Medellín, el 63% de los planes de estudio de pregrado son ejecutados por estos docentes. En las regionales, ese porcentaje es cercano al 100%.  

Las universidades desarrollan actividades de investigación, docencia y extensión. Según el énfasis puesto en las dos primeras, se tienen universidades de investigación, universidades de docencia e investigación y universidades de docencia. Con todo lo que ello implica, las grandes universidades públicas están dejando o dejaron de ser universidades de docencia y se están transformando o se transformaron ya en universidades de investigación. Ahora bien, su esquema de financiamiento, ley 30 de 1992, corresponde a un sistema de universidades de docencia; su esquema de remuneración, decreto 1279 de 2002, a uno de universidades de investigación. Esta es la raíz del conflicto recurrente sobre la financiación de las universidades públicas y, aún más importante, sobre lo que es o debe ser su verdadera misión. Este es un debate que debe encarar el País.  

Los jóvenes que marcharon el pasado 10 de octubre lo hicieron con la creencia de estar defendiendo su “derecho a la educación”. Los profesores y directivos que los incitaron están defendiendo las ventajas que les otorga el decreto 1279 para investigar, escribir y publicar, libres de la “carga docente” y sin preocuparse de que el mercado valide la relevancia de sus investigaciones y sus escritos. Hoy, para decirlo crudamente, en las grandes universidades públicas del País coexisten dos universidades, la glamurousa, dedicada a la investigación y a los estudios de posgrado, integrada por profesores de tiempo completo, con doctorado o maestría, estabilidad laboral garantizada y relativamente bien remunerados. La otra, más pedestre, es la universidad de los pregrados, a la que asisten los miles de jóvenes marchantes, atendida por docentes de cátedra menos capacitados, sin estabilidad laboral y tan mal o peor remunerados como los de las universidades de garaje, a las cuales, por supuesto, también prestan sus servicios para completar su congruo ingreso. Más pronto que tarde, el problema de estos docentes informales le reventará en la cara a las autoridades educativas del País, pero esa es otra historia.  

LGVA
Octubre de 2018.