domingo, 11 de agosto de 2019

Castillo y Rada: Secretary of the Treasury

Luis Guillermo Velez Alvarez
Economist, ECSIM Partner


In the first of his famous Memoirs to Congress, presented 18 months after taking office, the Secretary of the Treasury of the Republic of Colombia, Don Jose Maria del Castillo y Rada, pointed out that the establishment of a solid administration of finance, without which a republic is not viable -in itself an arduous problem in ancient countries and where peace reigns- faces frightful difficulties in a new country, overwhelmed by a long and obstinate war that has impoverished it by the paralysis of trade, the destruction of capitals and the reduction of the population.

It was the turn for Castillo y Rada -the first Minister of Finance in the history of the country- to carry out his office, for which he had been appointed in the Congress of Cucuta, in a period -1821 to 1828- especially turbulent. The war of independence had not yet concluded and the Republic, born in the Congresses of Angostura and Cucuta, had not yet achieved to define itself either institutionally or territorially.

Background of the personage

Born on December 21, 1776, in a distinguished family of Cartagena, he received the best possible education at the time: Latin and Humanities in the Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Philosophy and Jurisprudence at the Universidad de Santo Tomas, where he received the degree of Doctor in Civil Law. He holds the chair of this discipline at the Colegio de San Carlos in Cartagena and the Colegio del Rosario in Bogota. In 1802 he was admitted to practice as a lawyer in the Royal Councils and all the Audiences of Indias, and he exercises his profession in Bogota for seven years.

He intervenes actively in the independence events that were unleashed on the occasion of the invasion of Spain by Napoleon, in 1808. That year, he participates in the frustrated attempt to establish in Bogota a Supreme Junta with independence purposes. The consideration of the Viceroy Amar towards his uncle and tutor General Narvaez, saves him from being punished for his seditious action. He traveled to Cartagena and there he lived the events of 1810, intervening, once again, in the attempt, again frustrated, to proclaim, in April of that year, the Supreme Junta of Cartagena.

Once the independence was proclaimed on July 20, 1810, he is linked in various ways to the effort of transforming the Viceroyalty of Nueva Granada into a sovereign state. At the beginning of 1811, he was present in the Constituent Congress of the Kingdom, where he presented a draft of republican constitution, opposite to the monarchical project of Tadeo Lozano, which was finally adopted, proclaiming Fernando VII as King of the State of Cundinamarca. In 1812, representing Mariquita and Tunja, is deputy in the Congress of the United Provinces, in which the act of confederation is adopted. It should be ratified by all provinces. Also in 1812 he participated in the proclamation of the absolute independence of Cartagena.

Throughout that period of the First Republic, 1810-1816, known as the Patria Boba, Castillo y Rada travels tirelessly throughout the country. He is related to the most prominent patriots, writes abundantly in El Argos de la Nueva Granada and provides services in different positions as Governor of the State of Tunja and President of the United Provinces. In the exercise of that position, in November, 1814 he meets Bolívar, who at that time is -he writes in his Memoirs- a miserable general who returns from his unfortunate campaign in Venezuela. In 1815, Fernandez Madrid, successor of Camilo Torres in the Presidency of the United Provinces, appointed him Minister of War, position that he is performing when the Spanish forces of the reconquest occupy Bogota on May 6, 1816.

The sentence to be hanged for treason is commuted to life imprisonment, thanks, according to his biographers, to the request for clemency raised before General Morillo by the ladies of the Santa Fe society, among whom he enjoyed special esteem, since, according to Medardo Rivas, "he exercised a magical prestige on the beautiful sex for the charm of his sweet word". In August, 1817, he benefits from the pardon granted by Fernando VII to all the condemned by treason in the colonies of America. For almost two years he remains isolated and apart from the military and political events that are taking place in other parts of the country. Due to his seditious background, he was again imprisoned in April, 1819. In July, 1820, he was released as a result of a prisoner exchange agreed upon by General Mariano Montilla, who in command of the liberating troops is occupying Barranquilla and is preparing to march on Cartagena.

These are the antecedents of the personage that on June 7, 1821, takes a seat in the Constituent Congress of Cucuta, in representation of the provinces of Neiva, Pamplona and Cartagena.

Deputy in the Congress of Cucuta

The Congress of Cucuta had the mission of giving institutional form to the Republic of Colombia, proclaimed in December, 1819, in the Congress of Angostura. The most outstanding intellectuals of all the provinces of the old Captaincy of Venezuela and the extinct Viceroyalty of Nueva Granada arrived at Villa del Rosario de Cucuta. The new Republic emerged from their union. There, among others, arrived Dr. Jose Felix Restrepo from Antioquia, the lawyer Jose Ignacio de Marquez from Boyacá, and Pedro Gual from Caracas, who would compete with Castillo y Rada in knowledge of economics and finance.

Church of the Rosario de Cucuta - Headquarters of the Congress of 1821

In addition to the Constitution of the Gran Colombia, the Congress of Cucuta issued an abundance of laws and decrees on a wide variety of subjects. What in today´s constitution is called "The economic and fiscal regime", in that of Cucuta is defined in no more than five concise articles.

Article 55 establishes the attributions of the Congress in economic matters, which include: setting annual public expenditures; to arrange what is convenient for the administration, conservation and alienation of national assets; establish taxes, duties and contributions and ensure their investment; contract public debt; establish a national bank and determine and standardize the value, weight, type and name of currency.

To say that they are merely economic, would be to minimize the importance of articles such as 177: "No one may be deprived of the least portion of his property, nor shall it be applied to public uses, without his own consent, or that of the Legislative Body". 178: "Colombians will not be prohibited from any kind of work, culture, industry or commerce". 179: "The foundation of primogeniture rights and all kinds of linkages are forbidden". Finally, the 180: "No amount of gold, silver, paper or other equivalent form will be extracted from the Common Treasury, but for objects and investments ordered by law".

The properly economic legislation emanating from the Congress of Cucuta was broad and dealt mainly with taxes, foreign trade and currency.

Ospina Vasquez, in his famous historical apology of protectionism, describes colonial taxes broadly and reproduces the estimation of their importance in the collection around 1810, included by Francisco Soto in his Memoria de Hacienda of 1837. The Congress of Cucuta had the task of demolishing this ominous taxation, but tried to do it with the care of not undermining the precarious income of the nascent Republic.

A law suppresses the state monopoly of the aguardiente, the second in importance in the collection, and declares its distillation free. But another maintains that of tobacco, equivalent to 20% of the collection, because it is not possible to abolish it "without causing great detriment to public finances". The rights on foodstuffs and domestic exports are abolished, as well as the rights paid by the gold washers or mazamorreros. The alcabala (sales tax) is suppressed for all goods, except real estate and foreign goods. The tithe was kept, waiting for a concordat with the church. Perhaps in the hope that it will be a source of resources to replace those inherited from the colony, a law promulgated on September 30 creates a direct contribution on income.

Special mention deserves the elimination of the indigenous tribute, of a reduced fiscal cost, less than 2% of the collection, but of special significance for the vision of citizenship that it entails. It is inevitable to quote the first article of that law to appreciate how much we have regressed in this matter:

"The natives of Colombia, called Indians in the Spanish code, will not pay in the future the tax known by the degrading name of tribute; nor can they be assigned to any service by any class of persons, without being paid the corresponding salary, which they previously stipulate. They are all the same as other citizens and will be governed by the same laws".

Customs and foreign trade legislation has a marked protectionist bias which, as noted by Anibal Galindo, is not surprising because the deputies, for the simple reason of the historical moment, were imbued with the mercantilist vision of international trade. It is very likely that most of them ignored English and very probably few had access to the first Spanish translation of the Wealth of Nations, by Jose Alonso Ortiz, published in 1794. In addition, just in 1821, the definitive edition of The Principles of Political Economy and Taxation, by David Ricardo, is being published. The theory of comparative advantages -foundation of the liberal vision of international trade- is presented there for the first time in a rigorous way.

But even so, the protectionists of Cucuta promoted a protectionism that was more intelligent and accurate than that of their emulators today. They declared free of import rights the importation of books, printing presses and implements for agricultural work and navigation. They banned the importation of coffee, indigo, sugars and molasses and eliminated the export rights to these products and to the aguardiente and construction wood. They established a progressive import tariff, lower for inputs and raw materials and higher for consumer and luxury goods. In a remote advance of Plan Vallejo, they ordered the return of import duties on foreign products that would then be exported from the country. Finally, it was ordered to free of all taxes the imported and exported products in the province of Riohacha, to promote its development.

To deal with the shortage of cash, the issuance of 200,000 pesos of copper money and the minting of platinum coins at a rate of 4 strong pesos per ounce of purified platinum was ordered. The export of this metal was forbidden and this coin was given total libertarian power. It was decreed the issuance of 200,000 pesos of forced currency paper money, backed by the product of the salt mines of Zipaquira, Nemocon and Tausa, fiscal monopoly of the Nation. Although the historian Frank Safford gives as a fact the actual issue, none of the consulted numismatists has seen a bill with the caption: pay the bearer 2 pesos salt. None of these provisions had a practical scope. In the Memory to the Congress of 1823, Castillo reports that the minting of platinum and copper coins has not been possible.

These constitutional and legal dispositions, good part of which are a product of his own brain, constitute the frame of action of the Secretary of the Treasury Castillo y Rada between 1821 and 1828.

The secretary of treasury in action

The three Memorias de Hacienda, presented to the Congress in 1823, 1826 and 1827, and his letters to Vice-president Santander, testify, at the same time, the enormous difficulties to apply the economic legislation emanating from the Congress of Cucuta and the solid Castillo's conviction that this legislation was fundamentally appropriate. He thought that the beneficial results expected from it depended on its understanding and acceptance by the citizens and on a good administration, which means responsible officials who fully comply with their obligations.

Therefore, while revealing the state of public finances, Castillo tries to persuade: Explaining and teaching the principles of taxation and the efficient administration of public resources. He had been a professor at the beginning of his career and will exercise this office again during the last years of his life, after his retirement from public life.

When exposing the figures of the Treasury, quite scarce and unreliable, Castillo shows a hopeful optimism, summed up in one sentence: We have made progress, but there is still a long way to go. In the 1923 Memoir, he speaks of a collection of 5 million pesos, still insufficient to cover expenses, but, he affirms, superior to that of the old regime, which Francisco Soto, in his Memoir of 1837 -quoted by Ospina Vasquez- estimated at about 2.5 million. In the Memoir of 1827, he argues that the collection of ordinary income slightly exceeds 12 million, in spite of the disturbances that still persist and the inactivity of the departmental administrations that seem to expect the laws to act alone.
Castillo is convinced that the tax legislation emanating from Cucuta, his work in the fundamental, is adequate. The reason for sustaining this is that, according to "the luminous principles that every tax is an evil", it is designed

Castillo y Rada, the Secretary of the Treasury

to inflict the least possible evil to the citizens and gives them the freedom to apply to all kinds of industry, which is "the true source of public and individual wealth". This is the main leitmotiv of his argument: "If you want to make abundant the product of contributions it is essential to stimulate the interest of citizens and provide them with the means to freely exercise all kinds of industry, removing all obstacles that hinder it", insists in his Memory of 1823.

His thought about the direct contribution shows a curious evolution. In the 1823 Memory, when he still hopes that it can be implemented when the availability of required information makes it possible, he affirms that the legislators of Cucuta saw in it the origin of prosperity, while the indirect "have the character of hidden diseases, unknown but mortal (...) insensitive to taxpayers; but these are stationary in their fortune, without prospering, when they do not retreat and run every day to the abyss of poverty". In the Memory of 1827, perhaps tired of the ineffectiveness of departmental administrations, which have been unable to raise the cadastres and make lists of taxpayers, and of the hostility of potential taxpayers who have convinced the Libertador that its establishment is contrary to peace, achieving its abolition in 1826, he resigns and admits: "Direct contributions must be sustained as a subsidiary resource, and charged only when the indirect do not cover all expenses". It would be necessary to wait until 1918 to see the establishment of direct contributions nationwide.

The other reiterative subject in the Memoirs is that of the importance of good administration to achieve the collection objectives. If, despite having a tax legislation that is among the least bad, taxes do not progress as they should, this is due to poor administration. Laws do not act alone, he insists again and again. "The excellence of the government –he points out- is estimated by the goodness of the administration. The best government is always the best managed. The administration is nothing else than the government put into action".

Things were not easy for Castillo in the exercise of his duties. Then as today, when the collections are insufficient to cover the expenses and take care of the debt, it is a fault of the secretary or minister of Finance, who has failed to provide the nation with adequate legislation to meet the persistent demands of the other secretaries or ministers, who only "know" to spend. "The Secretaries of State -he will say- are all equal, and our duties are equal (...) and we should all be judged with equality".

Santander, the Vice-president, pressed by Bolivar and the other ministers, pressures him in turn for extraordinary taxes. He responds to the Vice-president -even though he has told him that he does not want lessons- with an unparalleled letter, on September 9, 1826, which is a miniature treaty on rational public finances. This letter is collected by Rodriguez Piñeres.

My assignment, he writes, cannot be limited "to the resolution of a special problem (...) and I would miss my duty if I limited myself to proposing V.E. a partial and momentary remedy, because the evil would be repeated and aggravated".

Then, he states that "It should not be understood that incomes do not reach when they are not collected or not met, or when they are not well managed or are poorly distributed. Appropriately and truthfully can only be said that the income of the State do not reach when faithfully collected all the legal contributions, the expenses are still greater".

Then he makes a report on the progress of the economic activity and expresses his bewilderment because the returns on taxes and contributions have not progressed in the same way. And he bets: "If taxes and contributions were collected faithfully, their current yields would at least double".

To achieve this, he challenges Santander, saying that the first thing to do is that V.E. "Display the energetic severity that characterizes you, restore the vigor of all laws and require under penalty to those responsible for their execution with the most effective responsibility".

Once the growth of rents has been assured by an effective administration of the existing ones, there is something else to do before decreeing new taxes: "Appeal to the savings that can be made". And he makes a list of the cuts that can be made, to conclude that "In all these fields (...) if there is no dissipation, all the economy that should exist is missing and at the end of one year the expense is very high".

All of which allows him to conclude that: "If the increase of income is achieved -by force and severity in cases of infringement- and if savings are achieved by reducing expenses, surely the current problem is solved".


Castillo leaves the position of Secretary of the Treasury, in which he had been ratified by Bolivar, to preside over the Ocaña Convention, where he leads the Bolivarian faction, which fails to change the Constitution of Cucuta for another that would be of greater pleasure to the Libertador. In August, 1828, Bolivar, erected dictator, appointed him President of the Councils of Ministers and State. He has an important role in all the events of those turbulent years that precede the dissolution of the Gran Colombia.

The exit from Bogota towards Santa Marta of a discredited and besieged by his enemies Libertador, affects the position of Castillo, due to his closeness to Bolivar, whom he even replaced in the Presidency, between January 9 and July 28, 1829. Even so, he returns to be Secretary of State, this time in the Secretary of the Interior, in the government of Domingo Caicedo. The possession of Santander as President in September, 1832, leaves Castillo with no space in political life, since the President wants little to know about his former Secretary of Finance and of whom, after the “septembrina” conspiracy, he succeeded in obtaining the death penalty was commuted by exile.

In December, 1832, Castillo took possession of the Rectory of the Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, even though Santander had banned his inclusion in the list of candidates. In 1833 he entered politics again, representing Cartagena in a Senate that appointed him President, despite the bitter opposition of Santander. His resentment towards Castillo led him to refrain from paying tribute to this personage on the occasion of his death on February 23, 1835.


Castillo y Rada, Jose Maria, Memorias de hacienda 1823, 1826 y 1827. Bogota, Universidad Nacional de Colombia, Digital Library,
Galindo, Anibal, Estudios economicos y fiscales, Bogota, ANIF-COLCULTURA, 1978.
Lecompte Luna, Alvaro, Castillo y Rada: el grancolombiano, Bogota, Instituto Caro y Cuervo, 1977.
Ospina Vasquez, Luis, Industria y proteccion en Colombia 1810-1930, Medellin, Oveja Negra, 1974.
Palacios, Marco y Safford, Frank, Colombia pais fragmentado, sociedad dividida: su historia. Bogota, Grupo Editorial Norma, 2002.
Rodriguez Piñeres, Eduardo, La vida de Castillo y Rada, Bogota, Academia Colombiana de Historia, 1949.

martes, 6 de agosto de 2019

Castillo y Rada: Secretario de Hacienda

Castillo y Rada: Secretario de Hacienda

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Socio ECSIM


En la primera de sus célebres memorias al Congreso, presentada a los 18 meses de estar en el cargo,  el Secretario de Hacienda de la República de Colombia, Don José Maria del Castillo y Rada, señalaba que el establecimiento de una sólida administración de hacienda, sin la cual no es viable una república, de por sí un problema arduo en países antiguos y donde reina la paz, enfrenta espantosas dificultades en un país nuevo y agobiado por una larga y obstinada guerra que lo ha empobrecido por la parálisis del comercio, la destrucción de capitales y la reducción de la población.

Le tocó a Castillo y Rada, el primer ministro de hacienda en la historia del País, desempeñar su cargo, para el que había sido nombrado en el Congreso de Cúcuta, en un período, 1821-1828, especialmente turbulento, como quiera que la guerra de independencia no había concluido todavía y la República, nacida en los congresos de Angostura y Cúcuta, no lograba aún definirse ni institucional ni territorialmente.

Antecedentes del personaje

Nacido, el 21 de diciembre de 1776, en el seno de una distinguida familia cartagenera, recibe la mejor educación posible en la época, latín y humanidades, en el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, y, filosofía y jurisprudencia, en la Universidad de Santo Tomás, donde obtiene el grado de doctor en Derecho Civil. Ejerce la cátedra de esta disciplina en el Colegio de San Carlos de Cartagena y en el Colegio del Rosario de Bogotá. En 1802, es admitido para desempeñarse como abogado en los Reales Consejos y todas las Audiencias de Indias y durante siete años ejerce su profesión en Bogotá.

Interviene activamente en los acontecimientos independentistas que se desencadenaron con ocasión de la invasión de España por Napoleón en 1808. En ese año, participa en el intento frustrado de establecer en Bogotá una Junta Suprema con propósitos independentistas. La consideración del Virrey Amar por su tío y tutor el General Narváez, lo salva de ser castigado por su acción sediciosa. Viaja a Cartagena y allí vivirá los acontecimientos de 1810, interviniendo, una vez más, en el intento, nuevamente frustrado, de proclamar, en abril de ese año, la Junta Suprema de Cartagena.

Una vez proclamada la independencia, el 20 de julio de 1810, se vincula de diversas formas al esfuerzo de transformar el virreinato de la Nueva Granada en un estado soberano. A principios de 1811, está presente en el Congreso Constituyente del Reino donde presentó un proyecto de constitución republicana enfrentado al proyecto monárquico de Tadeo Lozano, el que finalmente se adoptó, proclamando a Fernando VII como rey del Estado de Cundinamarca. En 1812, representando a Mariquita y Tunja, es diputado del Congreso de las Provincias Unidas en el cuál se adopta el acta de confederación que debía ser ratificada por todas las provincias. También en 1812 participa en la proclamación de la independencia absoluta de Cartagena.

Durante todo ese período de la Primera República, 1810-1816, conocido como el de la Patria Boba, Castillo y Rada viaja incansablemente por todo el País, se relaciona con los más destacados patriotas, escribe abundantemente en El Argos de la Nueva Granada y presta servicios en diferentes cargos como gobernador del Estado de Tunja y Presidente de las Provincias Unidas. En ejercicio de ese cargo, en noviembre de 1814, conoce a Bolívar, quien en ese entonces es – lo escribe en sus Memorias – un general desgraciado que regresa de su desafortunada campaña en Venezuela. En 1815, Fernández Madrid, sucesor de Camilo Torres en la presidencia de las Provincias Unidas, lo nombra Ministro de Guerra, cargo que está desempeñando cuando las fuerzas españolas de la reconquista ocupan a Bogotá el 6 de mayo de 1816.

La condena a ser ahorcado por traición le es conmutada por prisión perpetua, gracias, según sus biógrafos, a la solicitud de clemencia elevada ante el general Morillo por las damas de la sociedad santafereñas, entre la cuales gozaba de especial aprecio, pues, según Medardo Rivas, “ejercía un prestigio mágico sobre el bello sexo por el encanto de su palabra dulce”. En agosto de 1817 se beneficia del indulto concedido por Fernando VII a todos los condenados por traición en las colonias de América. Durante casi dos años permanece aislado y al margen de los acontecimientos militares y políticos que se están presentando en otras partes del País. Por sus antecedentes sediciosos, es nuevamente llevado a prisión en abril de 1819. En julio de 1820 es puesto en libertad, como resultado de un canje de prisioneros acordado por el general Mariano Montilla, quien al mando de las tropas libertadoras está ocupando a Barranquilla y se dispone a marchar sobre Cartagena.

Estos son los antecedentes del personaje que el 7 de junio de 1821 toma asiento en el Congreso Constituyente de Cúcuta en representación de las provincias de Neiva, Pamplona y Cartagena.

Diputado en el Congreso de Cúcuta

El Congreso de Cúcuta tenía la misión de dar forma institucional a la República de Colombia, proclamada en diciembre de 1819 en el Congreso de Angostura. A la Villa del Rosario de Cúcuta llegaron los más destacados intelectuales de todas las provincias de la antigua Capitanía de Venezuela y del extinto Virreinato de la Nueva Granda, de cuya unión surgió la novísima República. Allí llegaron, entre otros, el doctor José Félix Restrepo, de Antioquia, el abogado José Ignacio de Márquez, de Boyacá, y el caraqueño Pedro Gual, quien rivalizaría con Castillo y Rada en conocimientos de economía y hacienda.

Iglesia del Rosario de Cúcuta – Sede del Congreso de 1821

Además de la Constitución de la Gran Colombia, el Congreso de Cúcuta expidió una abundante cantidad de leyes y decretos sobre una amplia variedad de asuntos. Lo que en la constitución de hoy se denomina “El régimen económico y fiscal”, en la de Cúcuta queda definido en no más de cinco concisos artículos.

El artículo 55 establece las atribuciones del Congreso en materia económica entre las cuales se cuentan: fijar los gastos públicos anuales; disponer lo conveniente para la administración, conservación y enajenación de los bienes nacionales; establecer impuestos, derechos y contribuciones y velar sobre su inversión; contraer deuda pública, establecer un banco nacional y determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre de la moneda.

Decir que son meramente económicos, sería minimizar la importancia de artículos como el 177: “Ninguno podrá se privado de la menor porción de su propiedad ni ésta será aplicada a usos públicos, sin su propio consentimiento, o el del Cuerpo Legislativo”; el 178: “No será prohibido a los colombianos ningún género de trabajo, de cultura, de industria o de comercio”; el 179: “Se prohíbe la fundación de mayorazgos y toda clase de vinculaciones”; en fin, el 180: “No se extraerá del Tesoro común cantidad alguna de oro, plata, papel u otra forma equivalente, sino para objetos e inversiones ordenados por la ley”.

La legislación propiamente económica emanada del Congreso de Cúcuta fue amplia y se ocupó principalmente de los impuestos, el comercio exterior y la moneda. Ospina Vásquez, en su célebre apología histórica del proteccionismo, describe con amplitud los impuestos coloniales y reproduce la estimación de su importancia en el recaudo hacia 1810, incluida por Francisco Soto en su Memoria de Hacienda de 1837. El Congreso de Cúcuta tiene la tarea de demoler esa tributación ominosa, pero trata de hacerlo con el cuidado de no menoscabar los precarios ingresos de la naciente República.

Una ley suprime el estanco del aguardiente, el segundo en importancia en el recaudo, y declara libre su destilación; pero otra mantiene el del tabaco, equivalente al 20% del recaudo, porque no es posible desestancarlo “sin causar gran detrimento a las finanzas públicas”. Son abolidos los derechos se sisa y de exportación interior al igual que los derechos pagados por los lavadores de oro o mazamorreros. Se suprime la alcabala para todos los bienes, excepto los bienes raíces y los extranjeros. El diezmo fue mantenido a la espera de un concordato con la iglesia. Quizás con la esperanza de que sea una fuente de recursos que sustituya las heredadas de la colonia, una ley promulgada el 30 de septiembre crea una contribución directa sobre la renta.   

Mención aparte merece la eliminación del tributo indígena, de un costo fiscal reducido, menos del 2% del recaudo, pero de especial significación por la visión de ciudadanía que entraña. Es inevitable citar el artículo primero de esa ley para apreciar cuánto hemos retrocedido en esta materia:   

 “Los indígenas de Colombia, llamados indios en el código español, no pagarán en lo venidero el impuesto conocido con el degradante nombre de tributo; ni podrán ser destinados a servicio alguno por ninguna clase de personas, sin pagárseles el correspondiente salario, que antes estipulen. Ellos quedan en todo iguales a los demás ciudadanos y se regirán por las mismas leyes”.

Le legislación de aduanas y comercio exterior tiene un marcado sesgo proteccionista lo cual, como anota Aníbal Galindo, no es sorprendente pues los diputados, por la simple razón del momento histórico, estaban imbuidos por la visión mercantilista del comercio internacional. Es muy probable que la mayoría de ellos ignoraran el inglés y muy seguramente pocos tuvieron acceso a la primera traducción española de la Riqueza de la Naciones, la de José Alonso Ortiz, publicada en 1794. Además, justamente en 1821, se está publicando la edición definitiva de Los Principios de Economía Política y Tributación de David Ricardo, donde se presenta por primera vez de forma rigurosa la teoría de las ventajas comparativas, fundamento de la visión liberal del comercio internacional.

Pero, aun así, los proteccionistas del Cúcuta promovieron un proteccionismo más inteligente y atinado que el de sus émulos de hoy.  Declararon libres de derechos la importación de libros, imprentas e implementos para las labores agrícolas y la navegación. Prohibieron la importación de café, añil azúcares y melaza y eliminaron los derechos de exportación a esos productos y al aguardiente y las maderas de construcción. Establecieron un arancel de importación progresivo más bajo para insumos y materias primas y más alto para bienes de consumo y bienes suntuarios. En un remoto anticipo del Plan Vallejo, dispusieron la devolución de los derechos de importación a los productos extranjeros que se exportaran luego desde el País. En fin, se ordenó liberal de todo impuesto los productos importados y exportados en la provincia de Riohacha, para promover su desarrollo.

Para enfrentar la escasez de numerario se ordenó la emisión de 200.000 pesos de moneda de cobre y la acuñación de monedas platino, a razón de 4 pesos fuertes la onza de platino purificado. Se prohibió la exportación de este metal y se le dio a esta moneda poder libertario total. Se decretó la emisión de 200.000 pesos de papel moneda curso forzoso, respaldado por el producto de las salinas de Zipaquirá, Nemocón y Tausa, monopolio fiscal de la Nación. Aunque el historiador Frank Safford da como un hecho la emisión efectiva, ninguno de los numismáticos consultados ha visto un billete con la leyenda: páguese al portador 2 pesos sal. Ninguna de estas disposiciones tuvo un alcance práctico. En la Memoria al Congreso de 1823, Castillo informa que no ha sido posible la acuñación de las monedas de platino ni de las de cobre. 

Estas disposiciones constitucionales y legales, buena parte de las cuales son salidas de su propio caletre, constituyen el marco de actuación del Secretario de Hacienda Castillo y Rada entre 1821 y 1828.

El secretario de hacienda en acción

Las tres Memorias de Hacienda, presentadas al Congreso en 1823, 1826 y 1827, y sus cartas al Vice-presidente Santander, dan testimonio, a la vez, de las enormes dificultades para aplicar la legislación económica emanada del Congreso de Cúcuta y de la sólida convicción de Castillo de que esa legislación era en lo fundamental apropiada y que los benéficos resultados que se esperaban de la misma dependían de su comprensión y aceptación por la ciudadanía y de una buena administración, lo que supone funcionarios responsables que cumplan cabalmente sus obligaciones.  

Por eso, al tiempo que revela el estado de la hacienda pública, Castillo trata de persuadir: explicando y enseñando los principios de la tributación y la administración eficiente de los recursos públicos. Había sido profesor al inicio de su carrera y volverá a serlo durante los últimos años de su vida, después de su retiro de la vida pública.

El Secretario de Hacienda Castillo y Rada

Al exponer las cifras de la Hacienda, bastante escasas y poco confiables, Castillo muestra el optimismo esperanzado que se resume en una frase: hemos avanzado, pero todavía falta mucho. En la Memoria de 1923 habla de un recaudo de 5 millones de pesos, todavía insuficiente para cubrir los gastos, pero, afirma, superior al del antiguo régimen, que Francisco Soto, en su Memoria de 1837, citada por Ospina Vásquez, cifraba en cerca de 2.5 millones. En la Memoria de 1827, sostiene que el recaudo de rentas ordinarias supera ligeramente los 12 doce millones, a despecho de las perturbaciones que aún persisten y de la inactividad de las administraciones departamentales que parecen que esperar que las leyes actúen solas.    

Castillo está convencido de que la legislación tributaria emanada de Cúcuta, obra suya en lo fundamental, es adecuada porque, conforme a “los principios luminosos de que todo impuesto es un mal” está diseñada para infligir a los ciudadanos el menor mal posible y les da la libertad de aplicarse a todo género de industria, que es “la verdadera fuente de la riqueza pública e individual”. Este es el principal leitmotiv de su argumentación: “si se quiere hacer abundante el producto de las contribuciones es indispensable estimular el interés de los ciudadanos y facilitarles los medios de ejercitar libremente todo género de industria, removiendo todas las trabas que la entorpecen”, insiste en su Memoria de 1823.

Su pensamiento sobre la contribución directa muestra una curiosa evolución. En la Memoria de 1823, cuando todavía espera que pueda ser implantada cuando la disponibilidad de información requerida lo haga posible, afirma que los legisladores de Cúcuta veían en ella origen de la prosperidad mientras que las indirectas “tienen el carácter de enfermedades ocultas, desconocidas pero mortales (…) insensibles para los contribuyentes; pero estos se ven estacionarios en su fortuna, sin prosperar, cuando no retroceden y corren todos los días al abismo de la pobreza”.  En la Memoria de 1827, quizás cansado de la inoperancia de las administraciones departamentales, que han sido incapaces de levantar los catastros y hacer las listas de los contribuyentes, y de la hostilidad de los contribuyentes potenciales que han convencido al Libertador de que su establecimiento es contrario a la paz, logrando su abolición en 1826, se resigna y concede “las contribuciones directas deben sostenerse· como un recurso subsidiario, y cobrarse se solamente cuando las indirectas no cubran todos los gastos”. Habría que esperar hasta 1918 para ver el establecimiento de la contribución directa a nivel nacional.

El otro tema reiterativo en las Memorias es el de la importancia de una buena administración para lograr los objetivos de recaudo. Si, a pesar de contar con una legislación tributaria que está entre las menos malas, no progresa como debían los tributos, ello se debe a la deficiente administración. Las leyes no actúan solas, insiste una y otra vez. “La excelencia del gobierno – señala -  se estima por la bondad de la administración. El mejor gobierno es siempre el mejor administrado. La administración no es otra cosa que el gobierno puesto en acción”.

No fueron fáciles las cosas para Castillo en el ejercicio de sus funciones. Entonces como hoy, cuando los recaudos son insuficientes para cubrir los gastos y atender la deuda, la culpa es del secretario o ministro de Hacienda, que no ha sabido dotar a la Nación de una legislación adecuada que supla las demandas persistentes de los demás secretarios o ministros que solo “saben” gastar. “Los secretarios del despacho – dirá- somos todos iguales, e iguales son nuestros deberes (…) y todos deberíamos ser juzgados con igualdad”.

Al Vicepresidente Santander, que, presionado por Bolívar y los demás ministros, lo presiona a su turno por tributos extraordinarios, le envía, a pesar de que le ha manifestado que no quiere lecciones, el 9 de septiembre de 1826, una señera carta, recogida por Rodríguez Piñeres, que es todo un tratado en miniatura de hacienda pública racional.

Mi encargo, le escribe al Vicepresidente, no puede limitarse “a la resolución de un problema especial (…) y faltaría a mi deber si me contrajera únicamente a proponer a V.E. un remedio parcial y momentáneo, porque el mal se repetiría agravado”.

Más adelante, indica que “no debe entenderse que no alcanzan las rentas cuando no se recaudan o no se satisfacen, o cuando no se administran bien o se distribuyen mal. Con propiedad y verdad sólo puede decirse que no alcanzan las rentas del Estado cuando recaudadas fielmente todas las contribuciones legales, son todavía mayores los gastos”.
Luego hace una relación del progreso de la actividad económica y manifiesta su desconcierto porque los rendimientos de los impuestos y contribuciones no han progresado de la misma forma. Y apuesta: “si se cobrasen fielmente los impuesto y contribuciones, sus rendimientos actuales se duplicarían por lo menos”.

Para lograrlo, reta a Santander, diciendo que lo primero que hay que hacer es que V.E. “despliegue la enérgica severidad que lo caracteriza, que haga restablecer el vigor de todas las leyes y conmine a los encargados de su ejecución con la responsabilidad más eficaz”.

Una vez asegurado el crecimiento de las rentas por una administración eficaz de los existentes, hay algo más que hacer antes de decretar nuevos tributos: “recurrir a los ahorros que pueden hacerse”. Y hace una lista de los recortes que pueden hacerse para concluir que “en todos estos ramos (…) si no hay disipación, falta toda la economía que debiera existir y al fin de un año el gasto es muy crecido”.

Todo lo cual le permite concluir que: “si se logra, por el vigor y la severidad en los casos de infracción, aumentar las entradas y si se consigue por los ahorros disminuir los gastos, seguramente queda resuelto el problema actual”.


Castillo deja el cargo de Secretario de Hacienda, en el que había sido ratificado por Bolívar, para presidir la Convención de Ocaña, donde lidera la fracción bolivarista, que fracasa en su propósito de cambiar la Constitución de Cúcuta por una que fuera más del agrado del Libertador. En agosto de 1828, Bolívar, erigido dictador, lo nombra presidente de los consejos de ministros y estado. Tiene un importante papel en todos los acontecimientos de esos años turbulentos que anteceden la disolución la Gran Colombia.

La salida, de Bogotá rumbo a Santa Marta, de un Libertador desprestigiado y asediado por sus enemigos, afecta la posición de Castillo, por su cercanía con Bolívar, a quien, incluso, remplazó en la presidencia, entre el 9 de enero de 1829 y el 28 de julio del mismo año. Aun así, vuelve a ser secretario de despacho, esta vez en la cartera del Interior, del gobierno de Domingo Caicedo. La posesión de Santander como presidente, en septiembre de 1832, deja a Castillo sin espacio en la vida política, pues aquel poco quiere saber de su otrora secretario de hacienda y de quien, después de la conspiración septembrina, logró que la pena de muerte le fuera conmutada por el destierro.

En diciembre de 1832, Castillo toma posesión de la Rectoría del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, a pesar de que Santander había vetado su inclusión en la terna de candidatos. En 1833 incursiona nuevamente en la política, representando a Cartagena en un senado que lo nombra su presidente, a pesar de la enconada oposición de Santander, cuyo resentimiento con Castillo, lo lleva a abstenerse de tributarle homenaje alguno con ocasión de su muerte ocurrida el 23 de febrero de 1835.   


Castillo y Rada, José María, Memorias de hacienda 1823, 1826 y 1827. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Biblioteca Digital.

Galindo, Aníbal, Estudios económicos y fiscales, Bogotá, ANIF-COLCULTURA, 1978.

Lecompte Luna, Álvaro, Castillo y Rada: el grancolombiano, Bogotá, Instituto Caro y Cuervo, 1977.

Ospina Vásquez, Luis, Industria y protección en Colombia 1810-1930, Medellín, Oveja Negra, 1974.

Palacios, Marco y Safford, Frank, Colombia país fragmentado, sociedad dividida: su historia. Bogotá, Grupo Editorial Norma, 2002.

Rodríguez Piñeres, Eduardo, La vida de Castillo y Rada, Bogotá, Academia Colombiana de Historia, 1949.