lunes, 9 de mayo de 2016

REFICAR o las tribulaciones del estado empresario

REFICAR o las tribulaciones del estado empresario

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad EAFIT
Consultor, Fundación ECSIM

El estudio de la Contraloría General de la República sobre el Programa de Modernización de la refinería de Cartagena es un trabajo sustancioso, bien documentado y sobrio en sus conclusiones[1]. Queda en claro lo siguiente:

·         En 1974, Ecopetrol adquirió la refinería de Cartagena, hasta entonces propiedad de una empresa privada extranjera. La refinería había entrado en operación en 1957, con una capacidad de 33.000 barriles diarios; la cual, resultado de varias adiciones, llegó a 75.000 en 1996.

·         En 2001, en la junta directiva de Ecopetrol, se toma la decisión de modernizar la refinería y ampliar su capacidad a 140.000 barriles. El programa de modernización se incorpora al Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, donde es establece que su financiación debe hacerse con la mayor participación privada posible.

·         En 2006, para adelantar el proyecto, se crea la empresa Refinería de Cartagena S.A. (REFICAR), que tiene como socios a la empresa suiza Glencore (51%) y Ecopetrol (49%). En la nueva empresa Ecopetrol aportó los activos de la refinería antigua y Glencore inyectó recursos frescos por US$ 630 millones.

·         En 2007, REFICAR contrata a la empresa Chicago, Bridge & Iron (CB&I) para que se encargue de la ejecución del proyecto, bajo la modalidad llave en mano o EPC (Engineering, Procurement and Construction), en un plazo de 5 años.

·         En enero de 2009, por inconformidad con la ejecución del proyecto y alegando dificultades insuperables para obtener la financiación requerida, Glencore se retira del negocio; Ecopetrol compra su participación por US$ 549 millones y toma el control de REFICAR en junio de ese año. Un año más tarde, se modifican las condiciones de contratación con CB&I y el contrato EPC se cambia por uno de costos reembolsables (CR).

·         Según la Contraloría, en 2007 la inversión se estimaba en US$ 2.784 millones, el inicio de operaciones en 2012 y la rentabilidad esperada en 24% efectivo anual. En octubre de 2009, con Ecopetrol al mando, la inversión requerida ascendía a US$ 3.993 millones, la rentabilidad se estimaba en 14% y la puesta en marcha en julio de 2013. Finalmente, la operación se inició en diciembre de 2015 con una inversión de US$ 8.015 que dejará, según la Contraloría, una rentabilidad ligeramente superior al 4% efectivo anual.

·         El aumento en el presupuesto de inversión se debe, según la Contraloría, a los “ajustes sobre la configuración definida inicialmente” que introdujo Ecopetrol una vez asumió el control de REFICAR y también a “problemas con el alcance de la obra, mayores costos en el EPC, problemas en la productividad laboral, escalación, entre otros”.

Que el presupuesto de inversión se haya duplicado y el período de construcción haya pasado de cinco a ocho años son hechos bastante inquietantes. Pero importa también saber si el costo de la modernización de REFICAR se encuentra o no dentro de los parámetros de la industria. La Energy Information Administration de Estados Unidos recientemente estimó en US$ 3.390 millones la inversión en una refinería de crudo liviano de 250.000 barriles diarios de capacidad y un período de construcción de 3 años[2]. REFICAR es para crudos pesados y no es muy riguroso comparar costos estimados con costos efectivos. Pero afortunadamente se están construyendo y ampliado refinerías en muchas partes y pueden hacerse comparaciones de montos reales de inversión. 

Actualmente se construye en Canadá, en el estado de Alberta, la refinería Sturgeon que tendrán un costo de US$ 8.500 millones y una capacidad de 50.000 barriles diarios, lo que arroja un costo de inversión de US$ 170.000 dólares por barril, convirtiéndose en la más costosa del mundo[3]. Se dice, para justificar esa excesiva inversión, que es la primera refinería con un sistema completo de captura de carbono. En 2015 entró en operación la refinería SATORP, en Arabia Saudita, construida por ARAMCO y TOTAL SA, con un costo de US$ 14.000 millones y una capacidad de 400.000 barriles diarios, lo cual arroja una inversión de US$ 35.000 por barril. SATORP es para crudo pesado. PETROBRAS puso en operación parcial, en 2015, la refinería Abreu e Lima – para crudos pesados y 230.000 barriles de capacidad - en cuya construcción se invirtieron US$ 18.500 millones, es decir, poco más de ochenta mil dólares por barril. En 2015 entra en operación la pequeña refinería Dakota Prairie, de 20.000 barriles de capacidad, en la que se invirtieron US$ 800 millones[4]. También puede mencionarse la ampliación de la refinería Port Arthur, en Texas, cuya capacidad se aumentó en 325.000 barriles con una inversión de US$ 10.000 millones[5].  En la tabla se resumen los principales datos de esas refinerías comparados con los de REFICAR.




El proyecto REFICAR es una modernización y ampliación de una infraestructura existente. La separación de los costos de una y otra es un ejercicio que excede los alcances de este escrito y los conocimientos de su autor. Por ello, en la tabla, se presenta como si fuese un proyecto enteramente greenfield, que no lo es. Esto hace que el costo de inversión por barril adicional probablemente resulte sub-estimado frente al que arrojaría una discriminación precisa de los costos de modernización de la capacidad existente y los asociados a su expansión.

Tratando a REFICAR como una inversión en nueva capacidad sus costos unitarios de inversión resultan más elevados que los de Dakota Prairie, SATORP y Port Arthur. No es de gran consuelo la comparaciòn favorable con Abreu e Lima pues PETROBRAS no es precisamente un ejemplo de eficiencia y austeridad en la ejecución de sus proyectos. En cuanto a STURGEON, en Canadá, no es ocioso indicar que el proyecto es liderado por el gobierno del estado de Alberta y que los sobre-costos inversión han desatado en ese país una gran controversia.

De lo expuesto hasta ahora se concluyen dos cosas: el presupuesto de inversión de REFICAR se duplicó y los costos unitarios resultan elevados con relación a los parámetros internacionales. Las explicaciones dadas por el gerente de REFICAR, el señor Reinoso Yáñez, para justificar el desmadre del presupuesto de inversión son un tanto candorosas y tautológicas. Dice que “hoy sabemos que el estimado preparado por CB&I no era preciso y subestimó las cantidades de trabajo requerido para construir el proyecto” y habla de “cambios en alcance, revisiones y cambios en ingeniería, mayores cantidades de obra, baja productividad de la mano, extensión de cronogramas, constante problemas laborales, incremento en costos de los materiales, entre otros”[1].

A mi modo de ver, las preguntas que hay que responder son las siguientes:

1.      ¿Por qué se aceptó reemplazar el contrato EPC por uno CR que trasladaba los riesgos de construcción del constructor al propietario del proyecto?
2.      ¿Por qué cuando Glencore decide retirarse, Ecopetrol, en lugar de buscar otro socio líder para el proyecto, decide asumirlo en su totalidad?

Estas son las preguntas fundamentales pues las decisiones que se tomaron en cada caso suponen un cambio de fondo en la orientación de la política gubernamental en el sector de hidrocarburos, que se había adoptado en 2003 con la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), encargada de la gestión de los recursos petroleros, y la transformación de Ecopetrol en sociedad por acciones dedicada exclusivamente a las actividades industriales y comerciales del sector. El proceso de transformación de Ecopetrol en una empresa sometida a las reglas del mercado se consolida con la apertura de su capital a la inversión privada en 2007 y en 2011. La decisión de acometer el proyecto de REFICAR con la participación mayoritaria de un socio privado estaba en línea con esa política. También era coherente con ella la modalidad de contratación inicialmente adoptada.

En los países del mundo desarrollado las petroleras son empresas privadas que abastecen a los consumidores con regularidad y a precios competitivos que reflejan las condiciones del mercado. El estatismo petrolero es un vicio o una enfermedad del tercer mundo que se inició en México con la nacionalización de la industria y la creación de PEMEX bajo el gobierno de Lázaro Cárdenas en 1938. Bajo el grito de “O Petróleo è Nosso”, Getulio Vargas siguió en Brasil el sendero nacionalista que llevó a la creación de PETROBRAS en 1953. Un par de años antes, bajo el gobierno de Laureano Gómez, en Colombia, se había creado ECOPETROL, con la reversión al estado de la Concesión de Mares. En el mundo islámico la estatización del petróleo empezó con Mohammad Mosaddegh, en Irán en 1951. Después vendrían otros países que en 1960 fundarían ese cartel ominoso conocido como OPEP.

Las promesas de progreso y bienestar de nacionalismo petrolero están aún por cumplirse en la mayoría de los países. En lugar de ello las estatales petroleras se convirtieron progresivamente en centros de poder económico, político y sindical: verdaderos estados dentro de los estados. Incapaces de explotar plena y eficientemente los recursos a su cargo, las estatales petroleras debieron asociarse de diversas formas con las odiadas multinacionales: las realidades económicas terminan por imponerse a las ideologías políticas. En México, el epicentro del más duro nacionalismo petrolero, se adoptó hace un par de años una reforma similar a la de 2003 en Colombia para acabar con el monopolio de PEMEX, convertido en el mayor obstáculo al desarrollo de la industria.  Pero como si esto fuera poco, ARAMCO, la joya de la corona de Arabia Saudita, golpeada por la caída de los precios del crudo, anuncia la venta de un 5% de sus acciones.

El debate que se está dando en el País a propósito de REFICAR no ha llegado al almendrón del asunto. La cuestión es saber si debe continuarse con en el marginamiento progresivo del estado de la actividad petrolera o si, dando marcha atrás con relación a lo avanzado desde la reforma de 2003, insistimos en construir una gran estatal petrolera dueña de la refinación, la producción y todo lo demás. Y esto es urgente, porque la refinería de Barrancabermeja está en las últimas. El portal Oil&Gas Journal informa que Ecopetrol pospuso el programa de modernización y ampliación de la capacidad – de 250.000 a 300.000 bpd - que tenía una inversión proyectada de US$ 3.000 millones[2].  Para evitar que la de Barrancabermeja se convierta en la REFICAR de los próximos  años, el País debe abandonar de una vez por todas el nacionalismo petrolero trasnochado y buscar la oportunidad de vender ambas refinerías y dejar que el nuevo dueño se encargue de la modernización de la primera.

LGVA
Mayo de 2016.







[1] Contraloria General. Estudio Sectorial – REFICAR. www.contraloriagen.gov.co/...

[2] US Energy Information Administration. Techinical Options for Processing Additional Light Tight Oil Volumes within the United States. Whasington D.C. April 2015. Pp xii y 13. https://www.eia.gov/analysis/studies/petroleum/lto/pdf/lightightoil.pdf

2 comentarios:

  1. Quieres decir que Pacific Rubiales es el camino a seguir?

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  2. No entiendo muy bien ese comentario, pero me parece que està alentado por la suposición de que mi preferencia por el mercado y la iniciativa privada se basa en la creencia ingenua de que los resultados de uno y otra son siempre exitosos. Si piensas eso, te advierto que no es asì. Todos los dias se estàn presentando fracasos de las inciativas privadas. Probablemente son mas las iniciativas fracasadas que las exitosas. ¿Y què? El mercado y la acciòn privada es es justamente un mecanismo de experimentaciòn,de bùsqueda de soluciones a los problemas de asignaciòn de recurosos. Si el proyecto de REFICAR hubiese sido emprendido por un empresario privado y el costo de inversiòn hubiese sido superior a su valor de mercado, como parece ser el caso, ¿què habrìa pasado?. Nada grave. Ese inversionista fracasado estarìa simplemente buscando salir del negocio vendiendo esos activos por su precio de mercado. Eso ocurre todo el tiempo sin que nadie, aparte del involucrado lo estè lamentando.Si, prefiero los fracasos del mercado y la iniciativa privada a los éxitos aparentes del estado empresario.

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