Significado y papel del gobierno corporativo en la historia de EPM
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista
I - Conceptos
La empresa y el mercado son las dos grandes
instituciones que la humanidad ha creado para asignar los recursos productivos
buscando su empleo más eficiente. Las empresas se relacionan entre ellas y con
las familias por medio del mercado, comprando y vendiendo donde los precios les
indican pueden tener el mayor beneficio. Las familias hacen lo mismo buscando
la mejor satisfacción de sus necesidades.
A su interior, las empresas son estructuras
jerárquicas donde se trata de alinear los recursos a su disposición – humanos,
materiales y financieros – para que su empleo se haga de la forma más eficiente
posible, de acuerdo con un programa de producción que se presume es el que
mejor responde a las necesidades de quienes demandan los bienes y servicios que
entregan al mercado. La correcta definición del programa de producción y la
correcta alineación de los recursos para alcanzar los objetivos y metas de
dicho programa constituyen el problema de la gobernabilidad de las empresas,
que se presenta tanto en las privadas como en las públicas.
Aunque extremadamente compleja en su ejercicio
cotidiano, que no es otra cosa que la buena administración, la gobernabilidad
de las empresas privadas está sometida a fuertes presiones, provenientes del
mercado, que castigan o premian la gestión de los administradores. Los
consumidores acogen o rechazan sus productos, los proveedores huyen de las mal
administradas y se precipitan sobre las buenas, los financiadores otorgan
crédito o invierten en las bien gestionadas y se apartan de las que tienen un
manejo deficiente. Todas estas señales llegan a los propietarios de las
empresas quienes obran en consecuencia, premiando o castigando a los
administradores. Cuando los propietarios fracasan en dotar a las suyas de una
buena administración, son ellos quienes asumen las consecuencias perdiendo
dinero y, eventualmente, el control de sus empresas, que pasan a manos de otros
propietarios y otros administradores.
Técnicamente, el problema de una buena administración
es el mismo en las empresas de propiedad privada o propiedad pública. Sin
embargo, en el caso de esta últimas, las presiones provenientes del mercado, cuando
su administración es deficiente, son más débiles y toman mucho más tiempo en
surtir sus efectos. Como usualmente las empresas públicas operan en mercados
con nula o escasa competencia, los consumidores están cautivos y, en muchos
casos, sobre todo cuando se trata de una empresa de gran tamaño, también lo
están los proveedores. Los prestamistas, amparados en la garantía expresa o
tácita del gobierno sobre la deuda, continúan prestándoles durante mucho más
tiempo, aunque a tasas de interés más elevadas. Es por todo eso que las
empresas estatales mal administradas pueden pasar muchos años en esa situación,
hasta que colapsan completamente cuando ya no valen nada. Esto fue lo que
ocurrió con TELECOM y la mayor parte de las electrificadoras departamentales
del País.
Al problema de la inoperancia o debilidad de las
presiones del mercado se añade el de la naturaleza misma de su propiedad. El
hecho de que, como se proclama, lo público sea lo que es de todos, no elimina
la diversidad de intereses que los distintos grupos tienen frente a las
empresas públicas. Como consecuencia de una inadecuada educación cívica y, muy
frecuentemente, por lo halagos del populismo, los consumidores esperan recibir
los bienes y servicios de las empresas del gobierno a muy bajo costo, cuando no
gratuitamente. Sus empleados y trabajadores buscan, y con frecuencia obtienen,
remuneraciones y beneficios que exceden su productividad, de acuerdo con la
valoración del mercado. Los administradores son débiles frente a las demandas
de unos y otros, porque su permanencia en los cargos depende del interés de los
políticos que los han puesto allí. Finalmente, los políticos, que temporalmente
ejercen la propiedad efectiva de los activos de la empresa, no tienen,
usualmente, otro horizonte que el marcado por la fecha de la próxima votación.
Por todo ello, la buena administración de las empresas
estatales exige la separación de los intereses políticos de su gestión
cotidiana y de su orientación estratégica de mediano y largo plazo. También es
necesario que se vean sometidas a las disciplinas de mercado, lo cual significa
entregar a sus clientes bienes y servicios con calidad y continuidad y fijar
precios que reflejen costos eficientes y remuneren adecuadamente el capital
invertido, para poder financiar las inversiones que exige la expansión de su
capacidad productiva.
La historia institucional de las Empresas Públicas de
Medellín (EPM) es la historia de los esfuerzos de la sociedad de Medellín y
Antioquia por dotarla de una administración con visión de largo plazo y
centrada en la satisfacción de sus consumidores y en la creación de valor para
todos los grupos de interés.
II - Antecedentes
El Establecimiento Público Autónomo Empresas Públicas
de Medellín, que hoy tiene la figura de Empresa Industrial y Comercial del
Estado, fue creado en 1955, pero sus antecedentes más remotos se remontan a las
primeras décadas del siglo XX.
Institucionalmente, la prestación de los servicios
públicos domiciliarios siguió en Medellín un patrón de desarrollo relativamente
clásico. Inicialmente, fueron provistos por empresas privadas o mixtas - como
la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas, creada en 1895- que gozaban
de un privilegio de exclusividad a cambio de ciertos compromisos en materia de
cobertura.
Al igual que en otras ciudades del País, la
municipalización de los servicios públicos se produjo en desarrollo de la ley
4ª de 1913 sobre régimen municipal, expedida bajo el gobierno de Carlos Eugenio
Restrepo. El artículo 169 dio a los concejos municipales la facultad de “crear
juntas para la administración de determinados ramos del servicio público,
cuando lo juzgue conveniente, y reglamentar sus atribuciones”.
En
desarrollo de esta ley, el Concejo de Medellín adoptó, lo que puede considerarse
el primer estatuto de autonomía, el acuerdo 127 de 1913, por medio del cual se
creó la Junta Autónoma para la empresa de Tubería de Hierro y Alcantarillado.
La norma dejaba en manos de la junta el manejo pleno de la empresa, el empleo
discrecional de las partidas para ella aprobadas en el presupuesto del
municipio y el nombramiento y remoción del personal, incluido el gerente. Sólo
uno de los miembros de la junta era concejal, el presidente del cabildo, quien
asistía a la misma únicamente con derecho a voz.
Al
año siguiente, el Concejo dio marcha atrás en lo referente a la autonomía y
facultades de la Junta. El acuerdo 45 de abril de 1914 restituyó al concejo la
mayor parte de las atribuciones antes otorgadas a la Junta, entre ellas la de
nombrar el gerente general. Para que no
quedaran dudas sobre el sentido del cambio, el apelativo de «autónoma» se
cambió por «directiva”.
En
los años siguientes cobró gran fuerza un sentimiento en favor de la municipalización
de los entonces llamados servicios públicos reproductivos. Ello obedecía a la impresión de que los
empresarios privados abusaban de sus privilegios monopolísticos, de una parte,
y a la convicción de que la explotación de dichos servicios podía constituirse
en una fuente importante de recursos que aliviara la penuria fiscal de los
municipios, de la otra. El concejal Mariano Ospina Pérez, impulsor entusiasta
de la municipalización, era también un convencido de que la gestión de esos
servicios debería hacerse con criterio comercial y por organismos
independientes de la política.
El
proceso de municipalización está lleno de avances y retrocesos en materia de
integración de los diferentes servicios y de autonomía administrativa de las
entidades creadas sucesivamente para su manejo. Las dificultades eran de orden jurídico, por
las limitaciones constitucionales para desprender de manera neta la
administración de las empresas de servicios públicos del gobierno municipal;
pero también de orden político, por el conflicto entre una visión de los
servicios retributivos como generadores de rentas para el municipio y la visión
de unas empresas orientadas comercialmente y centradas en la prestación y
expansión de los servicios públicos a su cargo.
En 1917, mediante el Acuerdo 78, se crea la
Organización de Bienes Municipales, entidad que, bajo la dirección de un
gerente, agrupaba los servicios de matadero, mercado, feria de ganados y planta de
teléfonos. Se espera que esta entidad agrupara posteriormente la Empresa de
Energía Eléctrica, próxima a municipalizarse, el tranvía y el acueducto, que
aún funcionaba bajo la dirección de su propia junta.
En 1918 se municipaliza la Compañía Antioqueña de
Instalaciones Eléctricas, entidad creada en 1895 con capital aportado en partes
iguales por el departamento, el municipio y empresarios privados. Mediante el Acuerdo 136, se crea para su
manejo una junta autónoma, similar a la del acueducto. Finalmente, en 1919,
mediante el Acuerdo 57, se crean las Empresa Municipales y se pone a su cabeza la
figura del Superintendente General. La junta de la nueva entidad estaba
integrada por cuatro particulares nombrados por el concejo, el presidente de
ésta corporación y un edil más. Se agrupan bajo las Empresas Públicas
Municipales los servicios de electricidad, acueducto, teléfonos, mercado, feria
y matadero. Esta entidad es la que evolucionará hasta convertirse, en 1955, en
las Empresas Públicas de Medellín.
En 1932 las Empresas Públicas Municipales y el
Departamento de Obras Públicas se fusionan en el Departamento de Empresas y Servicios,
entidad que integrará una extraordinaria gama de servicios y funciones
municipales. Está a cargo de la energía eléctrica, el tranvía, los teléfonos,
el acueducto, la plaza de mercado, la feria, el matadero, la planta de leche,
el montepío, la propaganda, la recaudación de impuestos, el aseo, el
sostenimiento de las calles, el alcantarillado, la construcción de las casas
para obreros, las escuelas, las casas de beneficencia, los bomberos, etc. A la
cabeza de todo esto estaba la figura del Superintendente General, apoyado en
una junta asesora conformada por el propio superintendente, el presidente del
concejo, el alcalde, el personero y el interventor de hacienda. La
representación de los particulares fue suprimida.
Por la mezcla indiscriminada de ingresos y costos de
tan disímiles servicios con los demás ingresos y gastos de la administración
municipal, este modelo condujo a la descapitalización de las empresas de servicios
públicos, en especial la de energía. Mediante el acuerdo 134 de 1932 se procede
a la separación del patrimonio de las empresas del de los demás servicios
municipales.
El acuerdo 190 de 1937 crea, para las Empresas
Públicas Municipales, una junta integrada por dos concejales, el alcalde o el
secretario de hacienda, el superintendente general y tres particulares elegidos
por el concejo. Esta junta tiene plenas facultades en materia de manejo laboral
y de planeamiento de inversión y, aunque el presupuesto global de las Empresas
Públicas Municipales continúa incorporado en el presupuesto general de
rentas y gastos del municipio, tiene cierta discrecionalidad para el manejo de
los recursos de la entidad.
A mediados de los años 40, la prestación de los
servicios públicos domiciliarios estaba organizada en 3 empresas o secciones:
energía eléctrica, la primera; teléfonos, el tranvía y el acueducto, la
segunda; y en la tercera el mercado, el matadero, la feria, la planta de leche,
el montepío, el tejar y la fábrica de tubos. Cada Sección tiene su junta y su
gerente. Las juntas eran tripartitas, con representantes de la administración
municipal, el concejo y los particulares.
En 1945, mediante el Acuerdo 66 de ese año, se establece
una junta general para el manejo del conjunto de las secciones. En 1954, cuando
se crea la figura del gerente general, los servicios públicos domiciliarios se
encuentran organizados en cuatro empresas: Energía, Acueducto y Alcantarillado,
Teléfonos y Empresas Varias. Cada una de las cuales cuenta con su gerente y su
junta administradora auxiliar. A la cabeza del conjunto se encuentra un gerente
general y una junta directiva.
En síntesis, funcionando bajo el modelo de las juntas
administradoras autónomas, el conflicto fundamental que se presenta en el
manejo de las entidades de las que saldrá EPM tiene que ver con el tratamiento
de sus ingresos como recurso parafiscal. Adicionalmente, el grado de autonomía
de las empresas dependía finalmente de la discrecionalidad del alcalde y del
concejo de turno. En definitiva, las empresas eran dependencias del municipio sin personería jurídica, sus presupuestos sujetos a la aprobación
del concejo y la ejecución fiscal sometida al control ordinario del municipio.
Esto es lo que se trata de superar con la creación de la figura del
Establecimiento Público.
III – El Establecimiento Público
EPM
La figura del Establecimiento Público fue introducida
en la normatividad colombiana mediante el Acto Legislativo 5 de 1954, bajo el
gobierno de Gustavo Rojas Pinilla. El propósito inicial de esa disposición era
permitir la creación de una entidad estatal con jurisdicción sobre varias
entidades territoriales para manejar de forma integral la cuenca hidrográfica
del río Cauca. Fue así como nació la Corporación del Valle del Cauca (CVC),
inspirada en el modelo de la Tennessee Valley Authority (TVA), entidad creada
en 1933 bajo el gobierno de F.D. Roosevelt.
En efecto, David Lilienthal, el gestor de la TVA,
estuvo en Colombia, invitado por los dirigentes del Valle del Cauca, asesorando
la creación de la CVC. Según el doctor Diego Tobón Arbeláez, fue Lilienthal
quien sugirió la medida de carácter constitucional que hizo posible la CVC. Posteriormente
varias empresas municipales de servicios públicos adoptarían la figura de
Establecimiento Público. EPM lo haría en 1955, de ahí que ese se considere
como el año de su fundación.
El Establecimiento Público es una figura sui generis por ser a la vez empresa y
estado. Los establecimientos públicos son organismos encargados de atender
funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las
reglas del Derecho Público. Están dotados de personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio independiente, constituido con bienes
o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales,
ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial. Otro de sus
rasgos característicos es su condición de instancia de la administración
pública habilitada para imponer sanciones a los usuarios y proveedores y fijar
cláusulas unilaterales de obligatorio cumplimiento en sus contratos.
La mayor parte de las empresas de servicios públicos
domiciliarios del orden municipal tenían esta figura en 1994. En ese año, la
ley 142 dispuso su eliminación para las empresas de servicios públicos, porque
planteaba conflictos con las empresas privadas que se esperaba entraran a
participar en el sector.
La empresa creada bajo la figura de establecimiento
público fue también denominada desde sus inicios como Ente Autónomo, indicando
con este apelativo lo que se ha considerado su rasgo fundamental. La nueva empresa se caracterizó desde sus
inicios por una clara demarcación de la propiedad y de los roles estratégicos y
operativos. Aunque propietario del patrimonio semilla de la Entidad, el Municipio
no podía disponer de éste puesto que había transferido su dominio y cedido al
nuevo ente todos sus derechos.
La administración se le encomendó a una junta en la
que tenían asiento los estamentos político, industrial y financiero. Los
miembros de la junta los elegía el alcalde de candidatos propuestos por las
entidades con derecho a representación. La junta tenía a su cargo el manejo
estratégico de la empresa como quiera que, entre otras funciones, aprobaba el
presupuesto, adoptaba los planes de inversión y nombraba al gerente general.
El gerente general tenía extraordinarios poderes y
gozaba de plena autonomía administrativa para el manejo operativo de la Empresa
puesto que era su representante legal y estaba plenamente facultado para
contratar. La selección, vinculación, promoción y manejo salarial del personal
se desvinculó de las regulaciones generales de la administración pública y se
puso en cabeza del gerente general todo lo concerniente para que este manejo se
hiciera con criterios de profesionalismo, experiencia y apoliticidad.
Diego Tobón Arbeláez, artífice de los estatutos
plasmados en el Decreto Municipal 375 de 1955 expresó con precisión el vínculo
entre autonomía, eficiencia y responsabilidad administrativas:
“La finalidad buscada al dar la
personería jurídica autónoma es en el fondo un método de fijar
responsabilidades muy concretamente; es el Jefe de la administración de las
Empresas el responsable; por lo tanto, no hay posibilidad de que se diluya esa
responsabilidad; hoy la ciudadanía premia o castiga al jefe de la
administración en las Empresas, al Gerente. Y el gerente no puede decir que
tiene muchas ocupaciones de distinta índole para disimular la defectuosa
administración, porque se le da una sola responsabilidad: administrar cuatro servicios,
con totalidad de facultades”.
En lo administrativo, el gerente general respondía
ante la junta directiva y en lo fiscal ante una auditoría especial creada para
el control fiscal de la empresa. De esta forma se eliminaba el problema de la
multiplicidad de principales característico de las empresas estatales. A la
nueva empresa se le asignó un objetivo preciso y neto: organizar, administrar y
prestar los servicios públicos domiciliarios en el Municipio de Medellín y en
aquellos municipios con los cuales se hayan celebrado convenios.
Para evitar los subsidios cruzados y transferencias
entre los servicios integrados en el seno de una sola empresa, se dispuso la
separación patrimonial y contable de lo correspondiente a cada uno de ellos. Es
por eso que cada uno de ellos tuvo su propio gerente, responsable de todo lo
concerniente al servicio a su cargo ante el gerente general.
Desde sus inicios la Empresa se concibió para ser
autosuficiente en materia financiera, esto es, para obtener de la venta de sus
servicios lo requerido para cubrir su operación y financiar su expansión, sin
recibir subsidio gubernamental alguno, y buscar en el mercado de capitales el
complemento de financiación necesario. Los flujos financieros empresa - municipio
se regularon de una manera transparente, precisa y con visión de largo plazo.
Como remuneración del capital semilla aportado, el Municipio recibiría de la
Empresa una renta perpetua equivalente a un porcentaje definido de los ingresos
brutos. Esta modalidad de retribución, que funcionó durante 37 años, liberaba
al Municipio del riego inherente a una renta vinculada a las utilidades al
tiempo que permitía que la Empresa reinvirtiera sus excedentes en la expansión
de los servicios.
IV – Los primeros años de EPM
Entre 1955 y 1970 el modelo de establecimiento público
se consolidó y funcionó bastante bien.
Le correspondió al doctor Oscar Baquero Pinillos,
como primer gerente del Establecimiento, hacer que los principios de autonomía
plasmados en los estatutos se convirtieran en norma efectiva que guiara el
quehacer cotidiano de la Empresa y en valores reales de una cultura empresarial
profundamente arraigados en sus funcionarios. Conviene recordar eso valores
fundacionales que todavía inspiran a los funcionarios de EPM.
El punto de partida fue el entendimiento de que “la
prestación de los servicios públicos es ante todo un difícil problema
industrial”, en palabras de Baquero Pinillos.
Y para encarar este «difícil problema industrial» era
necesario:
Que la Empresa tuviera una visión futurista:
«...es oportuno tener en cuenta no sólo las
necesidades de nuestra ciudad de hoy, sino también las que se presentarán
cuando la unidad geográfica que comprende nuestro Valle requiera los servicios
que prestamos»
Que se dotara de un planeamiento de largo alcance:
«Hoy podemos exhibir, y a nuestro juicio es el mayor
aporte que podemos ofrecer a la ciudad, un planeamiento general de largo
alcance para cada uno de los servicios que administramos, detallado para los
próximos cinco años, que seguramente constituye un verdadero modelo en nuestro
país».
Que buscara la autofinanciación del servicio:
“...las Empresas han buscado la autofinanciación de
cada uno se los servicios»
Que resistiera a la tentación del populismo tarifario
«...para cumplir los programas oportunamente deberemos
apelar al aumento razonable de las tarifas (...) Creo interpretar el
pensamiento de la mayoría de las gentes al afirmar que ante todo se deben
atender las necesidades de la comunidad, aunque ello implique algún sacrificio
para la ciudadanía. Es nuestra opinión que un buen servicio puede valer lo que
por él se pague, pero que el servicio deficiente es caro a cualquier precio»
Que propendiera por la austeridad y la economía:
«... podemos demostrar que los recursos de la Empresa
son manejados con austeridad y eficiencia…”
Que contara con un personal competente, estable y
leal:
«Los conceptos de amor al trabajo, responsabilidad
profesional y espíritu de servicio se reclaman permanentemente a cambio de la
estabilidad en los cargos y la posibilidad de labrarse un porvenir de que goza
el personal que trabaje con ahínco”;
Que buscara el profesionalismo y la capacitación del
personal:
«debido a la especialización de la mayor parte de
actividades de las Empresas, con frecuencia se echa de menos una mejor
preparación y responsabilidad, tanto en los empleados como en los obreros, para
cumplir más eficazmente sus funciones. Por esta razón es fundamental proseguir
vigorosamente con todas aquellas medidas que tienden a la selección,
capacitación y estabilización del personal”.
Que tuviera una política de contratación abierta y
orientada a la economía:
«Cuando se trata de equipos que no se producen en el
país o cuyo costo acá excede al que tienen en el exterior, se recurre a
fabricantes extranjeros, atendiendo así a una política de menor costo. Y si a
trabajo diferente se refiere, ordinariamente obra de ingeniería, la licitación
se efectúa entre nacionales y extranjeros. La mayor parte de las veces se han
presentado a esas licitaciones firmas extranjeras, de referencia bien
conocidas, que ofrecen precios más bajos que los de las firmas nacionales. A
aquellas, naturalmente, se han hecho las adjudicaciones, siempre dentro de una política
de economía bien dirigida»
Finalmente, que buscara un equilibrio entre la función
social, de una parte y la suficiencia financiera y la eficiencia económica, de
la otra:
«La condición fundamental que establecen las entidades
de crédito, para otorgar esta clase de empréstitos cuantiosos a largo plazo, es
que las Empresas sean productivas, por medio de una tarifación razonable. Estas
tarifas deben seguir cumpliendo un servicio de equilibrio social, en alivio de
las clases menos favorecidas, pero únicamente hasta el límite de los consumos
esenciales, de tal manera que no vayan a estimular el despilfarro».
Estas citas, extraídas de los informes de los primeros
años de existencia de EPM, muestran claramente la forma en que se dio desarrollo
a los postulados de la autonomía. Los valores y criterios administrativos
expresados en esos informes marcaron desde muy pronto el desempeño de la
Empresa, mereciéndole el temprano reconocimiento de los organismos
multilaterales de crédito. En carta al doctor Luis Echavarría Villegas, segundo
gerente del Establecimiento, el ingeniero Alfredo Hernández, directivo del BID
que visitó la entidad hacia 1960, expresaba ese reconocimiento:
«Me permito manifestarle que si bien por referencia y
por medio de las informaciones recibidas de la Empresa a su cargo, teníamos un
buen concepto de la forma en que están organizadas y como operan, me complazco
en infórmale que después de la visita llegué a la conclusión de que aún son
mucho mejores de lo que nosotros pensábamos. Fue para mí muy satisfactorio
infórmale al Directorio Ejecutivo de la institución que a las Empresas Públicas
de Medellín la considero como una entidad que debe servir de modelo, no
solamente para muchas otras poblaciones de Colombia, sino también para ciudades
de otros países latinoamericanos».
A Baquero Pinillos lo
sucedió el ya mencionado Echavarría Villegas. Después vinieron Alejandro Uribe
Escobar y Octavio Aristizabal Correa, todos ellos destacados hombres de
empresa. Echavarría se retiró por razones de salud y Aristizabal murió en
ejercicio de su cargo. Fueron pues cuatro gerentes en los primeros quince años
y pasaron por la junta directiva 23 personalidades de la política y el mundo
empresarial, con un período medio de permanencia de 4 años. Miembros de esas
juntas fueron personalidades como Carlos Gutiérrez Bravo, Joaquín Vallejo
Arbeláez, Jorge Pérez Vásquez, Rodrigo Uribe Echavarría, Tomás Santamaría y Diego
Calle Restrepo.
V – La primera crisis de
gobernabilidad
En 1970 se produce una primera gran crisis de
gobernabilidad, con la llegada al Concejo de Medellín de nuevas fuerzas
políticas que cuestionaban el manejo empresarial que se le venía dando al
Establecimiento desde su creación. Los concejales liberales William Jaramillo
Gómez y Federico Estrada Vélez, y Orlando Durango, concejal de la Anapo, movimiento político que había emergido con fuerza en las elecciones de dicho año,
impulsaron un proyecto de acuerdo para modificar los estatutos de EPM. Se buscaba dar mayor injerencia al concejo en
la designación de la Junta Directiva y, según lo expresó Estrada Vélez, “a que
se amplíe el campo de ciudadanos elegibles a todos los sectores y no solo a los
gremios económicos”.
El proyecto presentado con la aquiescencia del alcalde
de entonces, Álvaro Villegas Moreno, se convirtió en el acuerdo 29 de 1970, que
estableció que la junta estaría integrada por el alcalde, o el secretario de
despacho por él designado, tres concejales y tres particulares elegidos por el
concejo.
El diario El Colombiano editorializó duramente sobre
el asunto:
“A la consideración del Concejo de Medellín se ha
presentado un proyecto de acuerdo que acaba con la autonomía de las Empresas.
Esto quiere decir que la excelente organización administrativa, orgullo de
Antioquia y modelo para muchas ciudades del país, pasa a convertirse en botín
de las camarillas coaligadas y de los políticos que necesitan, para conservar
la adhesión de sus gentes, mantener un constante reparto de posiciones
burocráticas”
La junta directiva surgida del Acuerdo 29 fue demanda
ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cuadro directivo de la
Entidad, con excepción del gerente técnico, fue reemplazado y, ante las
dificultades para nombrar el gerente general en propiedad, se designó como
gerente interino al entonces jefe de la división de suscriptores, señor Josué
Ortiz Mejía, quien estuvo en funciones gerenciales por más de un año.
Los gerentes en propiedad que sucedieron al señor
Ortiz Mejía estuvieron en funciones por breves períodos. Entre 1971 y 1976
pasaron por el cargo 5 gerentes. También fue notable la inestabilidad de la
junta directiva cuyos miembros se cambiaban frecuentemente al vaivén de las
decisiones del Concejo. Se instaló también en el manejo de la Empresa el
populismo tarifario que la llevó a graves dificultades financieras. El doctor
Jaime Tobón Villegas, el último de esa cohorte de gerentes fugaces, expresó lo
siguiente en su informe de gestión:
“La situación financiera por la que atraviesan las
Empresas Públicas de Medellín es bastante difícil en estos momentos desde el
punto de vista financiero. Evidentemente es necesario meditar en que no se
hicieron a tiempo los ajustes necesarios en materia tarifaria. Ha habido períodos
en los últimos 10 años en que las tarifas han permanecido estáticas por lapsos
de 2, 3 y 5 años”.
La llegada de Diego Calle Restrepo a la gerencia
general en 1976 puso fin a la inestabilidad y dio paso a un nuevo período de
gran autonomía. Calle Restrepo era un hombre de gran trayectoria. Cuando llegó
al cargo, lo había sido todo: ministro, director del DNP, gobernador,
embajador, senador; desempeñándose siempre con reconocida competencia. Calle
Restrepo sabía bien que quien no ejerce sus atribuciones se ve despojado de
ellas y ejerció las suyas, sin ceder ante el concejo, hasta 1985, año en que la
muerte lo sorprendió en su cargo.
El largo período de Calle Restrepo en la gerencia dio
nuevo impulso a la autonomía y le dio la fuerte inercia que resulta de una
estrategia y planeamiento con visión de largo plazo, al margen de las
veleidades de la administración municipal.
La elección popular de alcaldes, con el nombramiento
de gerentes por períodos ajustados al del alcalde de turno, empezó a debilitar
la autonomía de EPM que recibió un nuevo golpe a partir de la vigencia de la
ley 142 de 1994.
Con gran lucidez el doctor Juan Guillermo Penagos -
primer gerente de EPM nombrado por el primer alcalde de elección popular de
Medellín, doctor Juan Gómez Martínez –
expresó, en su informe de gestión, lo que significaba para EPM la nueva
institución política.
“…la elección popular de alcaldes modifica sustancialmente
las relaciones de la Empresa con el Municipio de Medellín. Ya no es posible una
gestión que no esté alineada con la política y la orientación de la administración
municipal”.
Los alcaldes que siguieron a Gómez Martínez volvieron
a ver, como en el pasado, a EPM como una fuente de recursos para el municipio.
Presionaron y lograron el aumento de las transferencias y comprometieron a la
Empresa en la ejecución de planes, programas y obras contempladas en sus
propuestas de gobierno. No obstante, todos ellos fueron respetuosos de la
autonomía de EPM en el manejo de sus tarifas y en la definición de su
estrategia y de planeación de largo plazo, hasta la llegada a la alcaldía de
Luis Pérez Gutierrez, cuyas decisiones llevaron a una nueva crisis de gobernabilidad
entre 2001 y 2004.
VI – Segunda crisis de
gobernabilidad
La elección popular de alcaldes puso a EPM en el
centro del debate electoral. Luis Pérez Gutierrez se hizo elegir con la promesa
de congelar las tarifas de los servicios públicos y de hacer que EPM contratara
con una firma extranjera la fabricación de computadores de bajo costo para ser
vendidos a sus usuarios y pagados con cargos en la factura de servicios
públicos. Ambas cosas se hicieron. La congelación de las tarifas la acarreó a EPM
una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos.
También pretendió al alcalde interferir en la
contratación de las grandes obras como la hidroeléctrica Porce III, que buscó
fuera realizada por una empresa china. Esta intervención frustrada es mucho más
grave que las realizadas pues con ella se buscaba cambiar el esquema de
contratación basado en la selección de proponentes en licitaciones
internacionales.
En su edición del domingo 2 de noviembre de 2003,
informa El Colombiano de un acuerdo de confidencialidad, suscrito el 17 de
enero de ese año, entre Chen Tianbing, representante legal de CMEC
International Trade Co. y Jorge Iván Carvajal Correa, como gerente general
encargado de EPM. El propósito del acuerdo, se lee en el diario, es:
“…determinar las condiciones de
manejo y protección de la información estratégica entregada por cada una de las
partes a la otra, debido a la eventual participación de CMEC y EPM en un
acuerdo de entendimiento para el desarrollo de hidroeléctrico de Porce III en
Colombia”
El acuerdo se formalizó el 25 de febrero de 2003,
cuando el representante legal de CMEC en Colombia, le hizo entrega del original
del texto de febrero a Edith Cecilia Urrego Herrera, posesionada el día
anterior como gerente general de EPM. La gerente Urrego viajó a China en abril
y en rueda de prensa del 10 de junio manifestó que los gobiernos de Rusia y
China tenía interés en construir Porce III.
La idea inicial era, según informa El Colombiano, que
Porce III fuera construido por la firma china bajo un esquema llave en mano,
encargándose de obtener la financiación con la banca china. En reunión de la
junta directiva del 21 de octubre, el alcalde Luis Pérez, plantea otro esquema
consistente en una sociedad entre CEMEC y EPM para acometer el proyecto.
También buscó el alcalde Pérez Gutierrez forzar la
alienación de las acciones EPM con el plan de desarrollo del municipio,
recurriendo para ello a la amenaza velada. En la ayuda memoria de la reunión
del Comité de Gerentes y Directores del 23 de febrero de 2003, se lee que el
gerente general manifestó lo siguiente:
“Plan de desarrollo municipal. Las
Empresas están comprometidas con el Plan de Desarrollo. Pide al equipo de
gerentes definir el acompañamiento de las políticas públicas del señor Alcalde;
en el caso de no compartirlas, tomar la decisión de apartarse de la
organización”
En ese período, la vida laboral de profesionales y
directivos fue incierta. A cargos importantes llegaron personas sin adelantar
los procesos de selección propios de la entidad. El temor siempre presente de
verse compelidos a “tomar la decisión de apartarse de la organización” llevó a
la creación del Sindicato de Profesionales, algo que nadie había considerado
necesario en toda la historia de EPM, porque todos creían que la estabilidad en los cargos y la
posibilidad de labrarse un porvenir estaba garantizada a todo quien trabajara
con ahínco, como dijera en su momento Oscar Baquero Pinillos.
Tres personas pasaron por la gerencia de la empresa
sin dejar tras de sí nada meritorio para destacar. La fortaleza de profesionales y
directivos de la vieja escuela y la intervención de la Veeduría Cívica creada
por los ciudadanos de Medellín, limitó el impacto de la crisis de
gobernabilidad, que no dejó de empañar la reputación de la Empresa.
VII – El Convenio Marco
Sergio Fajardo llevó a la gerencia de EPM a Juan
Felipe Gaviria Gutierrez, un hombre con el prestigio grande que en ese momento
se necesitaba para recuperar la credibilidad de la Empresa. Gaviria había sido
ministro de estado, alcalde de Medellín y había desempeñado importantes cargos
en el sector privado y en la academia.
Fajardo y Gaviria entendieron también que, cuando estuvieran
fuera de sus cargos, la Empresa, ya irremediablemente convertida en objeto de
la disputa política, estaría nuevamente amenazada en su gobernabilidad. Y
concibieron el llamado Convenio Marco para regir las relaciones entre el
Municipio de Medellín y Empresas Públicas de Medellín.
El Convenio Marco estaba inspirado en el llamado
Contrato Plan, instrumento jurídico que regía las relaciones entre el gobierno
de Francia y la empresa insignia de ese país: Electricité de France. El contrato plan establece las obligaciones
con el gobierno a las que se compromete la administración de la empresa en un
período dado, durante el cual, siempre que esté cumpliendo los objetivos
cifrados cuantitativamente, la administración actúa conforme a sus planes y
políticas sin interferencia alguna del gobierno.
Con el Convenio Marco se buscaba dar respuesta al
conflicto siempre presente entre el interés del Municipio de Medellín de
obtener, en su condición de propietario, ingresos provenientes de la actividad
de la Empresa y el interés de que esta pudiera prestar a la comunidad los
servicios públicos a su cargo con calidad, continuidad, eficiencia,
rentabilidad y mínimo costo; respetando el marco legal y regulatorio de su
actividad y las exigencias de los mercados financieros. Con miras a cumplir
este objetivo, se establecieron seis principios, a saber:
1. Sostenibilidad y crecimiento.
2. Transparencia.
3. Autonomía responsable en la gestión.
4. Sujeción al objeto empresarial.
5. Eficiencia, productividad y rentabilidad del
patrimonio.
6. Rigor técnico, jurídico y administrativo.
Para el desarrollo de esos principios, el Municipio se
compromete con una serie de obligaciones, la primera de las cuales es el
Respeto de la Autonomía Administrativa de EPM. Esto significa, entre otras
cosas, que el alcalde actuará con relación a la Empresa a través de la Junta
Directiva y que se abstendrá de toda injerencia en los procesos de selección y
nombramiento de personal y en los procesos de contratación, salvo en lo que
corresponda a la Junta con relación a ellos. También se obliga el alcalde a
respetar la independencia de la Empresa en su manejo presupuestal y financiero.
Para la nominación del gerente y de los miembros de la
Junta, el alcalde debe proceder atendiendo los criterios de experiencia,
idoneidad, profesionalismo, honestidad y solvencia moral. Los miembros
independientes de la Junta debían ser nombrados de listas de elegibles
suministradas por los diferentes grupos de interés como universidades,
veedurías ciudadanas, gremios y cámaras de comercio.
Por la inevitable concurrencia entre las acciones de
EPM en el ámbito municipal y las incluidas en el plan de desarrollo del
municipio se dispuso la participación de la Empresa en la formulación del mismo
de forma que los compromisos que esta asumiera en su ejecución fueran
coherentes con sus propios planes estratégicos, aprobados por la Junta
Directiva.
Con relación a las transferencias de excedentes
financieros, se dispuso que estas, atendiendo los requerimientos del Municipio
y las necesidades propias de la Empresa, podían ser mayores que el 30%
establecido en el acuerdo 60 de 1997, siempre que se destinaran a programas
específicos de inversión y fueran autorizadas por acuerdo del Concejo
Municipal.
En esencia, el Convenio Marco impone al alcalde
ciertas limitaciones consentidas en el ejercicio de sus atribuciones legales
con relación a la Empresa y, en particular, a las establecidas en sus
Estatutos, Acuerdo Municipal 12 de 1998. La gran debilidad del Convenio radica
justamente en ello, es decir, que su cumplimiento, total o parcial, depende la voluntad
del alcalde de turno.
De todas formas, el Convenio había funcionado de manera
bastante satisfactoria a la luz de dos hechos verificables factualmente: la
composición de la Junta Directiva y la evolución de las transferencias al
Municipio.
Entre 2005 y 2020 han pasado por la Junta Directiva de
EPM 23 persona provenientes de distintos sectores y con experiencia reconocida
en su campo. Han llegado allí representantes de los usuarios, docentes
universitarios, empresarios privados, expertos en servicios públicos, ex –
funcionarios públicos de primer nivel y antiguos directivos de EPM.
Se destaca también la continuidad en el ejercicio del
cargo, lo que permite el objetivo fundamental preservar y transmitir el
conocimiento acumulado y la memoria institucional. Tres de los miembros
permanecieron en funciones durante más de 12 años, cuatro entre ocho y nueve,
entre cuatro y seis estuvieron siete, y ocho menos de tres. La salida de la
totalidad de los miembros de la Junta y su reemplazo por personas sin
conocimiento ni experiencia acreditada en servicios públicos da al traste con
ese importante activo institucional, lo cual debilita la Junta frente a la
administración y la alcaldía.
Gráfica 1
Las transferencias al Municipio durante lo corrido del
siglo XXI llegan a COP 18,3 billones, en pesos constantes de 2019. Esto ha sido
posible gracias al crecimiento nacional e internacional de las actividades de
EPM, que en el curso de dos décadas se transformó de una empresa municipal a
ser la cabeza de un Grupo Empresarial con más de cuarenta filiales en Colombia
y en el exterior.
Gráfica 2
Este aumento de las transferencias, que en promedio
equivalen al 55% de las utilidades anuales, se ha realizado sin menoscabo de la
capacidad de crecimiento del Grupo EPM, apalancada en el endeudamiento
prudente, como lo muestran las buenas calificaciones de riesgo recibidas a lo
largo de los años, siempre en elevado grado de inversión.
VIII – Búsqueda de soluciones
A lo largo de toda su historia, EPM ha vivido el
conflicto que supone el interés del propietario de obtener dividendos de su
inversión y el interés de que su empresa crezca de manera rentable y
sostenible. Este conflicto en inherente a toda empresa, pero el fracaso en su
manejo adecuado en el caso de las privadas afecta primordialmente a sus
propietarios; en el caso de las públicas su impacto lo siente toda la
comunidad.
También a lo largo de toda su historia, se han
diseñado arreglos institucionales para el manejo del conflicto, los cuales, a
la luz de los resultados alcanzados, han resultado exitosos. Cuando
temporalmente dichos arreglos han dejado de funcionar, la Empresa se ha visto
sumida en la incertidumbre y la inestabilidad, con impactos negativos en su
actividad.
La esencia del manejo del conflicto – la clara de delimitación
del ejercicio de la propiedad y del ejercicio de la funciones admirativas - es
siempre la misma, pero las formas institucionales varían acorde con
circunstancias históricas de diversa índole.
No cabe duda alguna que una empresa, incluso una
sociedad, no puede funcionar sin el acatamiento voluntario de las personas al
conjunto de normas expresas o tácitas mediante las cuales se rige. Sin embargo,
eso no elimina la necesidad de expedir normas de conducta explícitas y de
obligatorio cumplimiento. Sin duda alguna – decía el gran David Hume – la
mayoría de las gentes son personas decentes y de buena voluntad, pero en el
diseño de instituciones es mejor suponer que todos somos unos bellacos.
Probablemente - como lo muestran las experiencias de ECOPETROL, ISA, CODENSA, EMGESA y el GEB - la mejor opción para EPM sea la democratización parcial de su propiedad y su transformación en empresa de economía mixta, con una acción cotizada en bolsa y una junta directiva elegida por la asamblea de accionistas.
Sin embargo, dentro del marco legal actual de los servicios
públicos y sin cambiar la naturaleza de la propiedad de EPM, es posible hacer
ciertos arreglos que, incorporados a sus estatutos, hagan más difícil a los
alcaldes de turno violentar su autonomía administrativa. Estos arreglos serían
los siguientes:
1. Nombramiento del gerente a partir de una terna de candidatos elaborada por una firma caza-talentos internacional de reconocido prestigio. Esta es una promesa de campaña del alcalde Quintero.
2. Nombrar a los cinco miembros de Junta de libre designación del alcalde a partir de sendas ternas elaboradas por firmas caza-talentos seleccionas entre candidatos que pueden auto-postularse, previo el cumplimiento de requisitos de profesionalismo y experiencia. Una alternativa es el nombramiento a partir de ternas de candidatos presentadas por las entidades a las que estatutariamente se les confiera en derecho de hacerlo. Esta alternativa está contemplada en el Convenio Marco
3. Nombrar a los miembros de la Junta por períodos fijos traslapados de suerte que se garantice la continuidad requerida para la transmisión del conocimiento acumulado y la memoria histórica y se impida que un alcalde pueda designar a la totalidad de ellos
s4. Establecer requisitos para comprobar la existencia efectiva y el funcionamiento real de los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos de los cuales deben nombrarse por disposición legal los representantes de los usuarios.
5. Incorporar en los estatutos las principales disposiciones
del Convenio Marco, debidamente ajustadas a las normas de Gobierno Corporativo
de la OCDE, que si bien están diseñadas para empresas cotizadas en bolsa pueden
adaptarse a empresas completamente públicas.
Bibliografía
Rodríguez, J.L. (2012). Fortalecimiento institucional y de gestión de empresas públicas de
Medellín (EPM) basado en la implementación de prácticas de gobierno corporativo.
Nota Técnica IBD-TN-# 398. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington.
EPM. (2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019).
Informes de Gobierno Corporativo. https://www.epm.com.co/site/Portals/6/documentos/InformesGobiernoCorporativo/Informe%20de%20Gobierno%20Corporativo%.
Vélez Álvarez, L.G. (2013) Evaluación de las empresas de agua y saneamiento de Medellín y Cali en
Colombia. Nota Técnica IBD-TN-# 517. Banco Interamericano de Desarrollo.
Washington.
Vélez Álvarez, L.G. (2005). “Génesis de las Empresas
Públicas de Medellín”. Revista EPM,
Volumen 15, # 4. Mayo-agosto de 2005. Medellín.
LGVA
Febrero de 2021.
No hay comentarios:
Publicar un comentario