sábado, 27 de junio de 2015

El servicio público domiciliario de aseo en Colombia: descripción, situación actual, retos y perspectivas


El servicio público domiciliario de aseo en Colombia: descripción, situación actual, retos y perspectivas[1].

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

1          Introducción


A principios de los años 90 del siglo pasado, el servicio de aseo era prestado por empresas municipales o directamente por los municipios. La cobertura de recolección urbana era de 83% y de 4% la rural; para una cobertura agregada de 61%.  Más de la mitad de los residuos sólidos eran dispuestos en botaderos a cielo abierto o arrojados a lotes, cañadas o cuerpos de agua. La mayoría de las entidades prestadoras aplicaban tarifas que no generaban ingresos suficientes para cubrir los costos del servicio razón por la cual los municipios se veían obligados utilizar recursos de otras fuentes para su sostenimiento.
Al igual que en otros servicios públicos domiciliarios, en el de aseo se presentó y se sigue presentando una importante transformación – empresarial, técnica y financiera – como consecuencia de las reformas introducidas por la ley 142 de 1994. La ley 142, en concordancia con la política de descentralización administrativa, mantuvo a los municipios como titulares del servicio de aseo y, sin excluir la modalidad de prestación directa, les dio la posibilidad de contratar su prestación con empresas privadas o mixtas constituidas para el efecto. Admitió también que el servicio de aseo fuese provisto de forma integrada con los de acueducto y alcantarillado y facturado conjuntamente con éstos, lo que genera ahorros administrativos y mejora la eficiencia en el recaudo.

En el sector de aseo se han presentado significativos avances. Según la ECV de 2013, la cobertura en recolección es de 97% en el sector urbano y de 32% en el rural, con una cobertura agregada de 81%. El 95% de los residuos son dispuestos de forma adecuada en rellenos sanitarios y plantas integrales. En conjunto las empresas y entidades prestadoras recaudan más del 96% de lo facturado y la mayoría son rentables y autosuficientes lo que ha liberado a los municipios de la carga de financiera y en muchos casos les proporciona ingresos adicionales para financiar otras de sus actividades.

El propósito de este documento es hacer una presentación del estado actual del servicio de aseo, enfatizando en los avances de cobertura y calidad pero señalando también los retos que enfrenta hacia el futuro, los cuales tienen que ver principalmente con la disposición final y el aprovechamiento. Inicialmente se presenta una descripción del sector en sus aspectos técnicos e institucionales, su mercado y su regulación. Posteriormente se examinan sus principales indicadores. Se concluye con una reseña de los principales desafíos sectoriales.

2          Descripción del sector aseo


2.1              Definición del servicio y cadena de valor


Los municipios son las entidades responsables del servicio de aseo definido como la recolección de residuos sólidos municipales. Comprende, además de la recolección, las actividades de transporte, transferencia, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye las actividades complementarias de barrido, limpieza y lavado de vías y áreas públicas, el corte de césped y la poda de árboles en espacios públicos. 
El servicio de aseo se clasifica en ordinario o especial. Se considera ordinario cuando se trata de recolección de residuos de origen residencial o de aquellos residuos que por su tamaño, composición y volumen pueden ser manejados por el prestador de acuerdo con su capacidad. El servicio especial corresponde al manejo de residuos hospitalarios o peligrosos. El servicio ordinario es regulado como servicio público domiciliario; el servicio especial está sometido a regulaciones sanitarias y ambientales, pero no se considera como un servicio público domiciliario aunque puede ser prestado, en competencia, por empresas de servicios públicos.

Según el Decreto 2981 de 2013, la prestación del servicio de aseo - en el marco de la gestión integral de los residuos sólidos – debe estar regida por los siguientes principios básicos:

      Prestación eficiente del servicio a toda la población con continuidad, calidad y cobertura.

      Obtención de economías de escala comprobables.

      Participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de la prestación.

      Desarrollo de una cultura de la no basura y fomento del aprovechamiento.

      Minimización y mitigación de los impactos en la salud de las personas y en el ambiente  que pueda causar por la generación de residuos sólidos

La cadena de valor del servicio de aseo está conformada por las siguientes etapas: recolección y transporte, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, transferencia, aprovechamiento y disposición final de residuos.

   La recolección y transporte es la actividad principal del servicio de aseo ya que participa, en promedio, con cerca de un 40% en la estructura de costo. Consiste en la recolección los residuos en el domicilio del generador y en su transportarte a los sitios de disposición final.  Por regulación la recolección debe realizarse en vehículos compactadores, pero es frecuente todavía la utilización de volquetas descubiertas, especialmente en municipios de categoría 4, 5 y 6. La unidad de medida para el costeo de esta actividad es la tonelada recolectada y transportada. Esta actividad puede ejercerse de forma integrada o independiente con la disposición final.

   El barrido y limpieza de vías y áreas públicas comprende el conjunto de acciones tendientes a mantener las vías y áreas públicas libres de residuos esparcidos o acumulados y de escombros dispuestos de forma irregular. Esta actividad se desarrolla de forma integrada con la recolección y el transporte y la unidad de medida para su costeo es el kilómetro-cuneta. El barrido puede ser manual o mecánico. En Colombia predomina el primero razón por la cual el principal componente del costo es la remuneración de la mano de obra. Dentro del barrido y limpieza se incluyen también la poda de árboles, el corte de césped y el lavado de área públicas.

   La transferencia es el traslado mecánico de los residuos sólidos desde los vehículos recolectores a vehículos de mayor capacidad, trenes o camiones de gran tonelaje, que se encargarían de transportarlos al sitio de disposición final. Esta actividad debe desarrollarse en estaciones de transferencia diseñadas y construidas para el efecto. Actualmente vienen operando en el país dos estaciones de trasferencia ubicadas en los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca, en los municipios de Itagüí y Palmira, respectivamente. La regulación ha buscado incentivar su construcción fijando un costo estandarizado de inversión y operación. El desarrollo de esta actividad es de gran importancia para avanzar en la regionalización de los rellenos sanitarios. 

   El aprovechamiento es la actividad complementaria que comprende la recolección de residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo a la estación de clasificación y aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje. Actualmente en el País, el aprovechamiento es básicamente una recuperación de materiales realizada de manera informal. La regulación busca formalizar esta actividad incorporando su costo en la estructura tarifaria del servicio. En efecto, la actividad de los recicladores supone una reducción del volumen de residuos recolectados, transportados y dispuestos. Sin embargo, la valorización y aprovechamiento de los residuos entraña otros costos que no suelen ser reconocidos en las tarifas.

   La disposición final consiste en aislar y confinar los residuos sólidos, en especial los no aprovechables, en forma definitiva en lugares especialmente seleccionados y diseñados para evitar la contaminación y los daños o riesgos a la salud humana y al ambiente. Actualmente se consideran como sitios adecuados de disposición final los rellenos sanitarios, las plantas integrales y las celdas de contingencia. La disposición final puede desarrollarse de forma integrada o de forma separada con las demás actividades del servicio de aseo. La unidad de medida para su costeo es la tonelada dispuesta.

2.2              Institucionalidad sectorial


Los municipios son los titulares del servicio de aseo. Les corresponde asegurar que se presten a sus habitantes mediante empresas de carácter público, privado o mixto. No obstante, no pueden oponerse al establecimiento y operación de empresas de aseo en competencia, salvo en el caso de que se hayan establecido áreas de servicio exclusivo en las condiciones definidas en la ley 142. Pueden prestar directamente el servicio de aseo cuando el interés general lo permita y lo aconseje. En caso de prestación directa, fijan las tarifas de acuerdo con las fórmulas y metodologías definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Por medio de los Concejos Municipales fijan el monto de las contribuciones y subsidios y pueden incluir en sus presupuestos partidas destinadas a subsidiar las inversiones o a los usuarios de los estratos bajos. Los municipios con más de 1.000.000 de habitantes pueden ejercer funciones de autoridad ambiental al igual que las Áreas Metropolitanas.
Los departamentos tienen funciones de coordinación y apoyo. Pueden asistir técnica, financiera y administrativamente a las empresas prestadoras del servicio o a los municipios que lo prestan directamente. En lo que es una función muy importante para la regionalización de los rellenos sanitarios, pueden organizar sistemas de coordinación entre entidades prestadoras y promover las asociaciones de municipios.

Al igual que en los demás servicios públicos domiciliarios, corresponde a la Nación la definición de la planeación y las políticas sectoriales, la regulación económica y ambiental y el control y vigilancia de los prestadores de los servicios. En el planeación y las políticas están directamente vinculados el Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio y el Departamento Nacional de Planeación. La regulación económica la ejerce la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la regulación ambiental el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible. También participan en la regulación ambiental las Corporaciones Autónomas Regionales las cuales tienen a su cargo el licenciamiento ambiental de los rellenos sanitarios en su jurisdicción. Finalmente, la vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. También tienen funciones de vigilancia y control, especialmente en los aspectos ambientales, entidades como la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la Contraloría General de la Nación (CGN). La Defensoría del Pueblo y las personarías intervienen eventualmente en lo referente a la protección a usuarios.

Tabla 1. Distribución de funciones por niveles de gobierno con relación al servicio de aseo

2.3              Estructura empresarial


A nivel de la estructura empresarial y de las modalidades de prestación, existe un marcado contraste entre el sector de aseo y los demás servicios públicos domiciliarios. En aseo, la prestación directa por la administración municipal – que es inexistente en electricidad y gas y cada vez más reducida en acueducto y alcantarillado - es aún muy importante como quiera que este es el caso del 39% de los prestadores registrados en le SSPD. También predominan los prestadores pequeños y que atienden exclusivamente un municipio: 94% de ellos. Solo tienen un tamaño importante las empresas de las capitales y municipios más grandes.
Sin embargo, un número creciente de municipios han optado por constituir empresas especializadas y autónomas de su propiedad o, en un menor número, por contratar la prestación del servicio con empresas privadas. En 1996 un 26% de las entidades prestadoras registradas en la SSPD estaba constituida como empresa; un 19% como organización autorizada y el 55% restante como unidad adscrita a la administración municipal. En 2012, las empresas eran el 49%, las organizaciones autorizadas el 12% y las unidades municipales el 39%. Como estas cifras se refieren a las entidades que reportan información a la SSPD, lo cual supone cierto grado de organización administrativa, es probable que el número de municipios que prestan el servicio de forma directa se mucho mayor de la que sugieren esos porcentajes.  

Figura 1. Entidades prestadoras del servicio de aseo según modalidad
 
Fuente: SSPD

El 61% de las entidades prestadoras con más de 2.500 suscriptores son sociedades anónimas privadas o mixtas, el 27% empresas industriales y comerciales del estado, el 8% dependencias municipales y el 4% organizaciones autorizadas. Otro aspecto importante del desarrollo empresarial tiene que ver con la prestación conjunta del servicio de aseo con los de acueducto y alcantarillado, que da lugar a economías administrativas y mayor eficiencia en el recaudo. El 64% de los prestadores de acueducto y alcantarillado con 2.500 o más suscriptores prestan también el servicio de aseo.

2.4                          Regulación

El marco legal de la regulación de aseo es la ley 142 de 1994 y sus modificaciones: leyes 632 y 689 de 2000 y 2001, respectivamente. En el servicio de aseo no existe regulación explícita de la estructura del mercado. No existen limitantes a la integración vertical, es decir, nada impide que una empresa puede desarrollar todas las actividades de la cadena de valor o las complementarias no reguladas de residuos especiales. Tampoco existen cuotas de mercado que obstaculicen el crecimiento horizontal de las empresas. Salvo por la existencia de áreas de servicio exclusivo, nada impide a un operador ofrecer sus servicios en cualquier municipio. Como la regulación tarifaria es de precio máximo, los operadores podrían competir por precio y calidad. No obstante la competencia directa se ha desarrollado sólo en 10 municipios del País: Ibagué, Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta, Socorro, Girón, Cali, Pereira, Dosquebradas y Cúcuta.
La regulación tarifaria es de precio techo para cada uno de los componentes de la estructura de costos. El régimen es de libertad regulada lo cual significa que los prestadores pueden fijar tarifas inferiores a los precios techo siempre que en su cálculo se ajusten a las fórmulas y metodologías expedidas por el regulador.  Se consideran dos tipos de mercado según el número de suscriptores. Para cada componente de la cadena de valor se fija un costo medio estandarizado que incorpora incentivos a la eficiencia. La tarifa es un cargo fijo por usuario que incorpora los costos de todas las etapas de la cadena de valor. No obstante, desde 2002 existe la opción tarifaria multiusuario la cual consta de un cargo fijo y de un cargo proporcional al volumen de residuos generados. La regulación actual está desarrollada en las resoluciones 351 y 352 de 2005. Con dichas resoluciones se estableció la metodología de precios máximos que busca reconocer costos eficientes y suficientes para cada componente del servicio. Igualmente, enfatizó las señales regulatorias de eficiencia al establecer separación de costos y actividades, proponer la medición de los residuos, reconocer particularidades de los mercados y promover el aprovechamiento de las economías de escala propias del servicio. Actualmente está en estudio un nuevo marco regulatorio en el que se ahondan las señales de eficiencia y se busca incentivar el aprovechamiento, el desarrollo de los rellenos sanitarios regionales y la construcción de estaciones de transferencia. 

En el servicio de aseo no se ha desarrollado una regulación de la calidad vinculada a la regulación tarifaria. La ley 142 contiene disposiciones de aplicación inmediata en caso de falla en la continuidad en la prestación de este servicio. El artículo 137.2 señala que no hay lugar a cobro por “el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, si en cualquier lapso de treinta días la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta por ciento de lo previsto en el contrato para la zona en la que se halla el inmueble”. Está en estudio y debe ser adoptada en 2015 una regulación de calidad vinculada a la regulación tarifaria. Se consideran dos aspectos: la calidad técnica del servicio, que se refiere al cumplimiento de la frecuencia y el horario de recolección; y la calidad de la gestión comercial, que trata de las quejas y reclamos sobre la facturación. La regulación propuesta aplica a prestadores con más de 5.000 suscriptores. La calidad de la gestión comercial se mediría por el Indicador de Incumplimiento de Reclamos en la Facturación. Éste se determina a partir del índice mensual de reclamos sobre la facturación que es la relación entre el número total de reclamos resueltos en segunda instancia en favor de suscriptor y el número de suscriptores facturados. Para cada operador se fija una meta de reclamos por 1.000 suscriptores cuyo incumplimiento da lugar a descuento en la tarifa.
El indicador de calidad de la frecuencia de recolección es la relación porcentual entre el número de recorridos por ruta dejados de prestar mensualmente por el prestador y el número que debía realizar establecido en el contrato de condiciones uniformes. El indicador de cumplimiento del horario de recolección es la relación porcentual entre el número de recorridos realizados con más de tres horas de retraso y el número total de recorridos mensuales en cada ruta según el contrato de condiciones uniformes.  Estos indicadores se combinan con un peso similar para establecer el indicador definitivo de calidad técnica que se calcula semestralmente. El incumplimiento del indicador de calidad de comercial da lugar a descuentos en el costo de comercialización; el incumplimiento de la calidad técnica da lugar a descuentos en el costo de recolección y transporte. Los descuentos aplicarían exclusivamente a los usuarios afectados.

3          Indicadores de desempeño


3.1                          Cobertura


La cobertura del servicio de aseo se define de dos formas: como el porcentaje del total de viviendas que cuyos residuos son recolectados por un prestador organizado o como el porcentaje de la producción total de basuras de un municipio que es igualmente recolectada por un prestador organizado.  Para efectos de estimar la cobertura en la primera de las formas indicadas, las estadísticas del DANE diferencian cuatros métodos de eliminación de basuras por parte de los hogares: recogida o recolección por un prestador organizado; quema o enterramiento de los residuos por los propios hogares; lanzamiento a quebradas, ríos, lagunas u otros cuerpos de agua y, finalmente, disposición a cielo abierto en lotes, zanjas, patios o baldíos. También se incluye, en las encuesta de calidad de vida, la recolección informal en zorras o carretas, en cuyo caso la disposición final suele hacerse de manera igualmente informal en botaderos a cielo abierto o en cuerpos de agua.  En 1993, según datos del censo de ese año, la cobertura en recolección alcanzaba el 61% de las viviendas en el agregado nacional, correspondiente a un 83% en los cascos urbanos y a un 4% en el sector rural. En 2013, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida, la cobertura a nivel nacional llega a 81%, con 97% en el sector urbano y 32% en el rural.

Figura 2. Cobertura en recolección de basuras (% de hogares)
Fuente: DANE. CENSO 1993 y ECV 2003 y 2013

Ahora bien, en el sector rural la dispersión de las viviendas hace extremadamente costosa la recolección de los residuos por parte de un prestador organizado, la cual, no obstante, alcanza ya un 32% de las viviendas. Por ello, para el sector rural, es importante considerar los avances en otras formas de eliminación de las basuras más adecuadas desde el punto de vista ambiental.
En 1993, un 60% de los residuos de los hogares rurales eran tirados a cuerpos de agua o dispuestos a cielo abierto. Para 2013 esas formas de eliminación eran empleadas por un 12% de los hogares según la ECV. En ese mismo año, las basuras de un 86% de los hogares son recogidas por prestadores organizados (32%) o quemadas o enterradas (54%).

Tabla 2. Hogares (%) por forma de eliminación de basuras
Fuente: Censo 1993 y ECV 2003 y 2013.

El otro indicador de cobertura es el porcentaje de los residuos producidos que son recolectados. Un informe de la Contraloría General de la República[2] reportaba que en las cuatro principales ciudades del País – Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla – se recolectaban, en 1996, el 79% de los residuos sólidos urbanos. Desde entonces los avances registrados son sustanciales. En efecto, según un estudio del Banco Mundial de 2012[3], Colombia, con 98%, presenta una de las más altas tasas de recolección en América Latina, por encima de países de mayor capacidad económica como Brasil y México.
Figura 3. Tasas de recolección de residuos sólidos municipales para países de América Latina
Fuente: Banco Mundial (2012)

3.2              Calidad


La calidad del servicio domiciliario de aseo se mide por el cumplimiento de las frecuencias y los horarios de recolección y la calidad de la gestión comercial, medida esta última por el número de reclamos de facturación. Según el artículo 137.2 de la ley 142, no hay lugar a cobro por el servicio de recolección y transporte cuando en un lapso de 30 días la frecuencia de recolección es inferior al 50% de lo previsto en el contrato de prestación. La frecuencia es también una variable para determinar el valor facturado al igual que el volumen de residuos recogidos. El indicador de calidad de la frecuencia de recolección es la relación porcentual entre el número de recorridos por ruta dejados de prestar mensualmente por el prestador y el número que debía realizar establecido en el contrato de condiciones uniformes. El indicador de cumplimiento del horario de recolección es la relación porcentual entre el número de recorridos realizados con más de tres horas de retraso y el número total de recorridos mensuales en cada ruta según el contrato de condiciones uniformes. El otro indicador es la calidad de la limpieza urbana que comprende dos aspectos: la calidad del barrido y la recolección de escombros clandestinos. La regulación establece que el incumplimiento de los indicadores de calidad da lugar a reducción en las tarifas cobradas a los usuarios. 

El decreto 2981 de 2013 por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo detalla las condiciones de calidad y continuidad en la diferentes etapas de la cadena de valor, con excepción de la disposición final que es reglamentada por 838 de 2005. Las disposiciones sobre calidad empiezan con los usuarios mismos quienes tienen obligaciones sobre almacenamiento, presentación y separación de los residuos sólidos. Las obligaciones de las personas prestadoras empiezan con la recolección y el transporte y están referidas a modalidades, equipos empleados, rutas, frecuencias, etc. Debe también mencionarse la resolución 0754 de 2014 que establece la metodología de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) que deben estar articulados con la prestación del servicio de aseo sin imponer a las personas prestadoras obligaciones que no están cubiertas por las tarifas.  

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vigila dos indicadores de calidad técnica del servicio de aseo: el Índice de continuidad en recolección y transporte (ICRT) y el Índice de continuidad en barrido y limpieza de áreas públicas (ICBL). En ambos casos el valor máximo del índice es de 100 lo que indica un cumplimiento total de las metas de calidad. En el Informe de nivel de riesgo del servicio de aseo de prestadores con más de 2.500 suscriptores de 2013[4], se tiene información sobre 291 empresas que prestan el servicio en otros tantos municipios. Para 2012, el 76% de los prestadores tuvieron un cumplimiento de 100% del ICRT y el 61% en el caso del ICBL.

Figura 4. Cumplimiento de indicadores de calidad del servicio de aseo
Fuente: SSPD

3.3                          Disposición final


La disposición final adecuada de los residuos sólidos es un aspecto fundamental de la calidad del servicio de aseo y de la mitigación y control de los impactos ambientales. Según el decreto 838 de 2005 y la resolución 1890 de 2011, los sistemas de disposición final considerados como adecuados son: relleno sanitario, planta integral y celda de contingencia. Se consideran sistemas inadecuados: celda transitoria, botadero, enterramiento, vertimiento a cuerpos de agua, entre otros. En 1997, la disposición de residuos sólidos se distribuía en partes casi iguales en sistemas adecuados (51%) y sistemas inadecuados (49%). En 2013, los residuos dispuestos en forma adecuada representan el 95% y los dispuestos en sistemas inadecuados el 5%. 

Figura 5. Distribución de los residuos sólidos según sistema de disposición final
Fuente: SSPD. Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013

Se espera que en los próximos años la disposición de los residuos sólidos se haga en sistemas cada vez más adecuados. En 2011, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, expidió la Resolución 1890 de 2011 dando fin a la autorización de celdas transitorias y abriendo paso al establecimiento de celdas de contingencia como alternativa para la disposición final de residuos sólidos, dentro del proceso de implementación de los rellenos sanitarios y plantas integrales. De acuerdo con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, actualmente el País cuenta con 791 rellenos sanitarios, 55 plantas integrales y 27 celdas de contingencia. En 2013, 873 municipios, es decir, el 79% del total, disponían de sus residuos sólidos de forma adecuada en rellenos sanitarios, plantas integrales o celdas de contingencia. El 21% de los municipios, los más pequeños desde el punto de vista poblacional y de la generación de residuos, utilizan todavía métodos inadecuados como botaderos a cielo abierto, celdas transitorias y cuerpos de agua.
Figura 6. Disposición final de residuos sólidos. Número de municipios por sistema
Fuente: SSPD (2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013

Más recientemente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 920 de 2013 con el objetivo de otorgarle un incentivo económico a los municipios donde se ubiquen estaciones de transferencia y rellenos sanitarios de carácter regional. La regionalización de los rellenos sanitarios es fundamental en términos ambientales. En 2013, 733 municipios, que responden por el 90% de los residuos generados, disponían en 60 rellenos regionales; en 2005 se contaban 27 de estos rellenos al servicio de 134 municipios.

Figura 7. Rellenos sanitarios regionales y número de municipios atendidos
 Fuente: SSPD (2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013

Típicamente la vida útil de un relleno sanitario es de 20 años. Esto significa que la disposición final adecuada es un asunto de atención permanente. De acuerdo con la SSPD, el 45% de los rellenos regionales en operación tienen una vida útil remanente superior a los 10 años; la del 43% es inferior a los 10 años y la un 12% de ellos prácticamente está agotada. 

Figura 8. Distribución de la vida útil de los rellenos sanitarios regionales
Fuente: SSPD (2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013

Al problema del agotamiento de la vida útil de los rellenos, se añade el del aumento en la generación de residuos. El Banco Mundial en 2012 realizó un estudio de la gestión de residuos sólidos a nivel mundial donde se llama la atención sobre el aumento en un 70% de los residuos sólidos urbanos en los próximos diez años. En el caso de Colombia se estima que la generación pasará de poco menos de un kilogramo-persona en la actualidad a un kilogramo y medio por persona. Por ello es necesario realizar continuas mejoras en los sistemas de disposición final y promover el aprovechamiento a través de programas de basura cero. El aprovechamiento en el País se estima en 20% de los residuos generados, la mitad de los cuales es realizada por los recicladores informales[5].

3.4              Tarifas


Las tarifas del servicio de aseo incluyen los costos del servicio domiciliario propiamente dicho – recolección, transporte y disposición final – y los de los servicios complementarios de barrido y limpieza que se suministran de forma colectiva. Las tarifas son fijadas por los municipios o los prestadores con base en metodologías definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento (CRA). En los costos del servicio inciden factores tales como el tamaño de los municipios, la densidad poblacional, la cantidad de residuos generados, y la distancia de los sitios de disposición final. Por esa razón las tarifas varían de un municipio a otro, en ocasiones de forma apreciable Puede hacerse una buena aproximación al comportamiento de las tarifas examinando lo ocurrido en las cuatro principales ciudades del País – Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla – que reúnen un 30% de la población del País y el 35% de los suscriptores del servicio de aseo. Los gráficos 9 y 10 muestran las tarifas del servicio de aseo del estrato 4, que refleja el costo del servicio por no incluir ni subsidios ni contribuciones, en cada una de esas ciudades, en pesos corrientes y en pesos constantes de 2014, respectivamente. Entre 1996 y 2014 el costo del servicio de aseo ha disminuido en más de 50%.

Figura 9. Tarifas de Aseo Estrato 4 – Pesos Corrientes
Fuente: SSPD-SUI

Figura 10. Tarifa de Aseo Estrato 4 – Pesos de 2005
Fuente: SSPD-SUI

3.5              Subsidios y contribuciones


El monto de los subsidios y contribuciones en cada municipio lo determinan, finalmente, los Concejos Municipales, dentro de los límites fijados por las leyes 142 de 1994 y 689 de 2001. Los municipios pueden destinar parte de las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) a la cobertura del déficit que eventualmente pueda presentarse entre lo pagado como subsidio y el recaudo por contribución. Por ello, los subsidios y contribuciones en el servicio de aseo varían de un municipio a otros. El cuadro 3 presenta los subsidios y contribuciones como porcentaje del costo en Bogotá, Medellín y Cali.

Tabla 3. Subsidios y contribuciones (% del costo)
 Fuente: SUI

No es fácil establecer el balance de subsidios y contribuciones a nivel nacional dado que son todavía muchos los municipios que no reportan información a la SSPD. Sin embargo, con la información reportada por las principales empresas del País, se estiman los balances parciales que se presentan en el Gráfico 11. El sector de aseo es deficitario. En 2013, las contribuciones cubrieron menos del 20% de los subsidios otorgados. El resto se cubre con transferencias del SGP.

Figura 11. Balance subsidios y contribuciones para las empresas de aseo
(Millones de pesos de 2013)
 
Fuente: SUI

3.6                          Impuestos.


La ley 142 dispuso que las empresas de servicios públicos debían ser contribuyentes plenos de impuesto de renta y patrimonio. Progresivamente las entidades territoriales la convirtieron en sujetos de los impuestos locales – predial, industria y comercio, estampillas, etc.- de los que en muchos casos estaban igualmente exentas. Las empresas de aseo son en la actualidad contribuyentes de todos los impuestos nacionales y locales. Entre 2002 y 2012 pagaron cerca de $ 190 mil millones por concepto de impuesto de renta.

Figura 12. Impuesto de renta pagado por las empresas de aseo
 
Fuente: SSPD-SUI

4          Perspectivas y retos del sector de aseo


El sector de aseo ha mejorado ostensiblemente en dos últimas décadas en cobertura, calidad y manejo ambiental cada vez más adecuado de la disposición final. El servicio se ha extendido al sector rural y a la población más pobre que recibe un servicio subsidiado. Las tarifas del servicio se han reducido persistentemente en términos reales sin menoscabo de la viabilidad financiera de las empresas, lo que supone por tanto un notable incremento de la productividad que se ha trasladado a los usuarios. La gran mayoría de las entidades y empresas prestadoras son rentables y solventes y contribuyen con todos los impuestos como cualquier otra actividad económica. Los logros alcanzados llevan a nuevos retos. De acuerdo con el análisis precedente, son tres los retos del sector de aseo: consolidación empresarial, regionalización de los rellenos e inversión en transferencias y mayor aprovechamiento.
El primero de ellos es seguir avanzando en la consolidación empresarial del sector y en la creación de empresas de mayor tamaño que presten servicios en varios municipios de forma integrada con los servicios de acueducto y alcantarillado. Esto generaría economías de escala y de alcance que a la postre se traducirían en un menor costo del servicio.

La disposición final en rellenos sanitarios enfrenta cada vez más la resistencia de las poblaciones afectadas con su cercanía. Cada vez son menos tolerables los rellenos ubicados en las cercanías de los centros urbanos. Se deben adoptar prácticas de aprovechamiento que acrecienten la vida útil de los rellenos existentes y localizar los nuevos lejos de los centros poblados. Esto último implica avanzar en la regionalización y en del desarrollo de la actividad de transferencia. 

Los rellenos sanitarios son sin duda un avance en la disposición final de los residuos. Sin embargo deben ser entendidos como una solución temporal en la perspectiva de avanzar en la inversión en plantas integrales y en hacia una reducción sustancial de los residuos disponibles mediante prácticas cada vez más exigentes de recuperación, reciclaje y el aprovechamiento.

La OECD en su estudio titulado “Evaluaciones del desempeño ambiental: Colombia 2014”, hace una serie de recomendaciones que están en línea con lo planteado. Se destacan las siguientes:

      Consolidar y racionalizar las leyes y los reglamentos vigentes con miras a establecer un marco jurídico exhaustivo y coherente para el manejo de residuos.

      Elaborar una estrategia nacional de largo plazo en materia de residuos para reorientar la política desde el control de la contaminación hacia un enfoque preventivo.

      Articular una respuesta de política coherente para responder a los retos fundamentales como son la insuficiente capacidad de los rellenos sanitarios, las bajas tasas de reciclaje y las necesidades de incorporación de los recolectores informales de residuos en los sistemas de gestión de residuos municipales.

      Promover un incremento de la inversión en infraestructura para aumentar la capacidad de tratamiento de los rellenos sanitarios en consonancia con la demanda prevista.

      Reformar los instrumentos económicos con el fin de aumentar los incentivos para minimizar la generación de residuos y aumentar los índices de reciclaje.

5          Bibliografía


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Botero, Jesús (2008). Competencia en el mercado: el caso de los servicios de aseo en Colombia.  Documentos de trabajo. Economía y Finanzas. Centro de Investigaciones Económicas y Financieras (CIEF). EAFIT.

Contraloría General de la República (1999). Estado de los recursos naturales y del ambiente. Bogotá, 1999. 

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OECD (2014) Evaluaciones del desempeño ambiental: Colombia 2014

Oviedo, Juan Daniel (2014). Evolución de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y TIC a partir de la expedición de la Ley 142 de 1994. Estudio para Andesco. Bogotá.

SSPD (2004). Impacto sectorial de los diez años de la legislación marco de servicios públicos domiciliarios en Colombia. Económica consultores.

SSPD (2013). Informe sectorial de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo – 2012. Grandes Prestadores. Bogotá 2013.

SSPD (2013). Informe sectorial de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo – 2012. Pequeños Prestadores. Bogotá 2013.

SSPD (2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013. Bogotá.




[1] Esta monografía fue preparada con el apoyo financiero de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios – Andesco – y se publica en este blog con la autorización de dicha entidad gremial. Una versión impresa se publicó como parte del libro “20 años de los servicios públicos y las comunicaciones en Colombia”. Andesco, Bogotá, junio de 2015.
[2] Contraloría General de la República (1999). Página 81.
[3] Banco Mundial (2012). Anexo K, Página 84.
[4] SSP (2013). Nivel de riesgo del servicio de aseo, mayores a 2.500 2011-2012.
http://www.superservicios.gov.co/Acueducto-Alcantarillado-y-Aseo/Aseo/Nivel-de-riesgo
[5] CRA (2013). El aprovechamiento y su reconocimiento en la tarifa del servicio público de aseo. Documento de Trabajo. Bogotá, junio de 2013. Página 6.

2 comentarios:

  1. Los servicios de aseo
    hoy en dia han cambiado mucho, ahota todo es negocio, ya ni los rellenos sanitarios que tenemos no dan abasto.

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