El manejo de la pandemia por un estado liberal (Parte 2)

El manejo de la pandemia por un estado liberal

(Parte 2)

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

En la primera parte se sostuvo que ante una amenaza a la seguridad de toda la sociedad, como la que representa la pandemia del Coronavirus, cualquier gobierno, incluido el más liberal, está obligado a intervenir para tratar de conjurarla, incluso si ello supone la supresión transitoria, parcial o total, de algunas libertades. En esta parte discutiré, siempre desde la perspectiva del pensamiento económico, la forma como un estado liberal financiaría los costos, dejando para la tercera la discusión de las modalidades de la intervención.

Debe decirse de entrada que un gobierno liberal no tendría el privilegio de la emisión monetaria[1].  Este sería el caso del gobierno un país bajo el régimen de patrón oro con un sistema de banca libre en el cual los bancos privados emiten billetes convertibles a su presentación  a una tasa fija en monedas oro o plata[2].  Otra posibilidad es la ideada por Hayek en su obra La desnacionalización del dinero donde bancos privados en competencia emiten billetes y abren cuentas a la vista garantizando el poder adquisitivo de su dinero sobre una cesta de bienes, no sobre una cantidad dada de oro o plata[3].  También carecerán del monopolio de la producción de dinero los gobiernos nacionales de un mundo futuro en el que las criptomonedas privadas como el famoso bitcoin hayan desplazado el dinero estatal[4]. Finalmente, carecen del privilegio de creación monetaria en su territorio, países como Panamá y Ecuador que han adoptado como su moneda la producida por un gobierno extranjero.

El gobierno liberal tendría, en segundo lugar, un presupuesto equilibrado, o a lo mejor un pequeño superávit, y tampoco estaría muy endeudado. Adam Smith dudaba de lo uno y de lo otro, pero no de que, en cualquier circunstancia, la carga de la emergencia recaería; en definitiva, sobre los sufridos súbditos:

“Sus gastos ordinarios se equiparan con sus ingresos, cuando no los exceden, como suele ocurrir frecuentemente. No cabe, en consecuencia, poner muchas esperanzas en la acumulación de tesoros, y por ello, cuando circunstancias extraordinarias requieren igualmente gastos extraordinarios, ha de acudir necesariamente a sus súbditos, solicitando de ellos una ayuda apropiada al caso”[5]

Así puestas las cosas, el gobierno liberal no tiene más alternativa que recurrir a la llamada anteriormente Hacienda Extraordinaria. En su maravilloso libro Principios de hacienda pública, Luigi Einaudi[6] enuncia los siguientes modos de atender los gastos extraordinarios:

1.    Utilización del superávit del presupuesto.

2.    Utilización de excedentes de caja.

3.    Ahorro en gastos ordinarios.

4.    Venta de bienes patrimoniales.

5.    Utilización del tesoro de guerra.

6.    Impuestos extraordinarios.

7.    Endeudamiento.

Anota Einaudi que un gobierno que trate de evitar despilfarros no debería tener un superávit para gastos verdaderamente extraordinarios, pero si debería tenerlo para atender gastos que solo son extraordinarios en apariencia porque, aunque nunca hay seguridad de que se presenten los hechos que los ocasionan, la experiencia enseña que es probable que ocurran en cualquier momento.

“No todos los años se producen grandes inundaciones en la región del Véneto, así como tampoco cada año el territorio italiano se ve castigado por terremotos o sequías, como tampoco todos los años un país dueño de muchas colonias ha de reprimir una sublevación general de los pueblos sometidos. Pero no será raro tener que realizar uno u otro de estos gastos, por lo que, aun cuando son extraordinarios, considerados cada uno de por sí, no lo son tomados en conjunto”[7]

A esta clase de gastos, Einaudi les da el nombre de gastos extraordinarios intermitentes y piensa que deben ser incluidos en el presupuesto ordinario. Esto lo hacen la mayoría de los gobiernos que no solo incluyen dentro del presupuestos partidas para atender emergencias provocadas por la naturaleza – inundaciones, deslizamientos, terremotos, etc. -  sino que tienen dependencias especializadas para ello. Difícilmente puede considerarse la pandemia actual como un evento extraordinario intermitente que pueda capearse con esos expedientes.

Hay excedentes de caja cuando hay ingresos tributarios que se aplicarán a gastos presupuestados que se ejecutarán en un futuro inmediato. Este es un expediente meramente temporal si los gastos en cuestión tienen que ejecutarse de todas maneras. En el caso de que el gasto pueda suprimirse estamos en la siguiente modalidad de obtención de recursos para gastos extraordinarios: ahorro de gastos ordinarios.

Un gobierno verdaderamente liberal seria austero y frugal, sin gastos innecesarios o excesivos, tendría por tanto poco margen de ahorro en su presupuesto ordinario. Tampoco la venta de activos y empresas de su propiedad serían un recurso importante para un gobierno liberal que por su propia naturaleza tendría un portafolio de inversiones más bien congruo.

Contrariamente los gobiernos que, por oposición al que denominamos liberal, llamaremos simplemente grandes – muy, pero muy grandes en la época moderna – pueden tener, en principio, un mayor margen de acción en el recorte de gastos y en la venta de activos. Pero ambas opciones encuentran enormes obstáculos para su realización en épocas de crisis.

La inmensa mayoría de los funcionarios públicos, los necesarios y los superfluos, son gentes que viven de los salarios que les paga el gobierno. Privarlos total o parcialmente de esos ingresos, justamente en una época de crisis, cuando otras opciones de empleo están cerradas, equivaldría a lanzarlos a la miseria con tremendas consecuencias de orden social y político.

Las crisis aumentan la incertidumbre avivando la preferencia por liquidez y reduciendo el apetito inversionista. Por ello, de cualquier inversión que realice, la gente esperará un retorno muy elevado lo cual reduce el valor de los activos. Por eso, la venta de los activos del gobierno, que la crisis hace políticamente viable, probablemente no pueda hacerse sin una pérdida importante con relación al valor que tendrían en circunstancias ordinarias.  

Llegamos ahora al quinto de nuestra lista de expedientes de la hacienda extraordinaria: la utilización del tesoro de guerra. Empecemos con la deliciosa descripción de Luigi Einaudi:

 “Cuentan las historias que Atenas había acumulado un tesoro de guerra de 10.000 talentos en el tiempo transcurrido entre las guerras persas y las del Peloponeso; que Federico II encontró al subir al trono un tesoro de 8.700.000 táleros, acumulados por su padre, sumamente avaro; que Víctor Amadeo II, primer rey de la Casa de Saboya, en 1725, una vez reparados los daños de las pasadas guerras proveyó inmediatamente las necesidades de las futuras poniendo a buen recaudo en una caja blindada dos millones de liras piamontesas; y se dice que Carlos Alberto tuvo que apuntalar las bóvedas del Palacio de Hacienda, porque no podían sostener el peso de los sacos de oro y plata, sacos que fuero utilísimos para atender a los gastos de la guerra de 1848. Así es como los tratados de Hacienda acostumbraban, y todavía acostumbran, indicar, entre los medios para proveer a los gastos extraordinarios, la formación del llamado tesoro de guerra”^[8]

En la época del Renacimiento, cuando los pequeños estados italianos luchaban encarnizadamente los unos contra los otros o defendiéndose de los monarcas españoles y franceses que codiciaban su riqueza, tener un tesoro para pagar un poderoso ejército de mercenarios podía hacer la diferencia entre conservar la independencia o someterse a la servidumbre. Maquiavelo, quien era un estatista feroz, decía, con su habitual crudeza, que “las repúblicas bien organizadas deben mantener rico el erario y pobres a sus ciudadanos”^[9].

Ya en la época de Smith la acumulación de tesoros había entrado en desuso:

“Afírmase que el rey actual de Prusia y su antecesor fueron los dos últimos monarcas de Europa que, después de la muerte de Enrique IV de Francia, en 1610, llegaron a acumular un tesoro considerable. La sobriedad que conduce a la acumulación se ha hecho tan rara en los gobiernos republicano como en los monárquicos. Las repúblicas italianas y las Provincias Unidas de Holanda se hallan cargadas de deudas. (…) La falta de prudencia en el gasto, en tiempos de paz, es una de las principales causas de que se contraigan deudas en épocas de guerra. Cuando la guerra estalla no hay en el tesoro sino lo indispensable para cubrir los gastos ordinarios en época normal”[10]

Son muchas la razones que llevaron a la decadencia del tesoro de guerra como recurso para la financiación de gastos extraordinarios. La creciente capacidad de imponer y cobrar tributos en su territorio y el desarrollo de la banca y el sistema financiero que le permitía a los gobiernos endeudarse rápidamente y pagar luego los intereses y el capital con los impuestos futuros.

Pueden obtenerse recursos tributarios extraordinarios de tres maneras: mejorando el recaudo de los impuestos existentes, aumentando sus tarifas y creando nuevos impuestos.

La mejora del recaudo es la promesa permanente de las administraciones tributarias del mundo entero. Como generalmente esta promesa es incumplida, los gobiernos voraces elevan las tarifas aplicadas a una misma base de contribuyentes, lo que induce nuevas formas de elusión y evasión que desmejoran el recaudo. En cualquier caso, en un momento de crisis, cuando se precisan recursos prontamente, las mejores prácticas de recaudo pueden tardar mucho tiempo en rendir sus frutos. Este mecanismo, como fuente de recursos extraordinarios, tendrá un alcance limitado en cualquier gobierno.

Como un gobierno liberal debe tener una menor presión fiscal que un gobierno grande, se haya en mejores condiciones de obtener recursos extraordinarios elevando las tarifas de los existentes o creando nuevos impuestos. Impuestos que normalmente tienen tarifas bajas pueden dar buenos rendimientos con su elevación, que no debe provocar grandes resistencias entre los contribuyentes como tampoco las provocaría la creación de nuevos. Todo lo contrario, ocurre con bajo un gobierno grande que tiene a sus contribuyentes agobiados con una tributación excesiva.

A los problemas que siempre enfrenta el aumento de la presión fiscal – tanto en condiciones ordinarias como extraordinarias – se añade el de la naturaleza de la emergencia que se enfrenta. No se trata de atender gastos extraordinarios provocados una guerra que se lucha en otra parte o de ayudar a los habitantes de una región devastada por un terremoto o la erupción de un volcán. Es una crisis del lado de la oferta inducida por los propios gobiernos Las medidas de contención de la pandemia han llevado a la parálisis de las economías. En esas condiciones la tributación adicional equivale a tratar de hacer andar a punta de rejo a una mula agonizante. Hay que pasar al último expediente: el empréstito extraordinario.

Resulta obvio que un gobierno liberal está en mejores condiciones de acudir al endeudamiento que uno grande, que seguramente es sorprendido por la emergencia arrastrando el fardo de deudas contraídas en emergencias anteriores o, incluso, para financiar el gasto corriente.

Siempre hay en cualquier economía capitales más o menos líquidos disponibles para invertir en deuda pública interna. Sin embargo, también puede recurrirse al endeudamiento externo que, generalmente para países con bajos niveles de ahorro interno, puede obtenerse a menores tasas de interés.

Por la fuerte preferencia por el presente que parece caracterizar a los humanos, la mayoría de gente mira con ligereza el tema de la deuda privada y con mayor razón el de la deuda pública. Como si no hubiera que pagarlas nunca y como si su existencia no alterara las condiciones de producción y distribución de la riqueza real.

Cuando el gobierno toma una deuda interna los que se benefician de los pagos que con ella se efectúan – salarios, subsidios, transferencias, etc.-  demandarán ciertos bienes y servicios en cuya producción se emplean trabajo y recursos materiales que dejan de usarse en cualquier otra actividad. Se producen unas cosas, se dejan de producir otras: se modifica la asignación de recursos con relación a la que se habría producido en el mercado libre en ausencia de endeudamiento. Lo mismo ocurre si todos los pagos extraordinarios se financian con un impuesto igualmente extraordinario.

Si el gobierno para encarar la emergencia opta por una deuda a perpetuidad[11], para facilitar las cosas, digamos de 100 al 5% anual, en lugar de un impuesto extraordinario del mismo monto, está en realidad cambiando un impuesto extraordinario de 100, pagadero de una vez, por un impuesto anual de 5, pagadero a perpetuidad[12]. Este es el principio de identidad entre impuesto extraordinario y deuda inicialmente desarrollado por David Ricardo[13].

Tienen los gobiernos una gran capacidad de endeudamiento, pero por supuesto no es ilimitada. Cuando la deuda se va haciendo muy grande y su servicio consume gran parte de los ingresos corrientes, los acreedores empiezan a desconfiar se hacen reacios a adquirir nuevas emisiones si no es con un gran interés, lo que aumenta las dificultades del gobierno excesivamente endeudado al que no le va quedando que la desvalorización inflacionaria de la deuda interna y el repudio puro y simple de la externa.

Esto no deja de tener consecuencias sobre la inversión y la actividad económica porque los capitalistas se cansan de los impuestos excesivos que siempre caracterizan a un gobierno pródigo y endeudado y de los riesgos inflacionarios y cambiarios a los que está sometida la economía de un país con un gobierno de esa naturaleza. En su momento el gran Ricardo lo expresó de esta manera:

“Si, cuando estallara una guerra futura, no hemos reducido considerablemente nuestra deuda, puede suceder una de dos cosas: o bien los gastos enteros de esa guerra habrán de ser sufragados mediante impuestos que se recauden año tras año, o bien, al final de la guerra, si no antes, tendremos que padecer una bancarrota nacional; no quiere esto decir que seamos incapaces de soportar considerables adiciones a la deuda, pues sería difícil poner límites a las posibilidades de una gran nación; pero seguramente existen límites al precio que, en forma de un impuesto perpetuo, pueden soportar los individuos simplemente para pagar el privilegio de vivir en su país nativo”^[14]

Es bueno llegados a este punto sacar alguna conclusión sobre la capacidad de usar los recursos de la hacienda extraordinaria por un gobierno liberal y austero y por un gobierno grande y pródigo.

Esta clase de ejercicio es siempre subjetiva. Clasifico la capacidad de usar los modos de la hacienda extraordinaria en tres categorías: baja, moderada y alta y asigno 1, 2 y 3 puntos a cada categoría.  Con base en lo expuesto otorgo las clasificaciones que se presentan en la tabla, que para mí resultan obvias.  El gobierno liberal obtiene 12 puntos y el grande 9.

Invito a los lectores a hacer su propio ejercicio y a que, de acuerdo con los resultados, identifiquen su economista preferido según que el estado liberal gane por goleada, que gane por goleada el estado grande o que uno y otro resulten igualmente deleznables.

¡Hasta pronto, liberales! Sigan disfrutando la cuarentena.

LGVA

Abril de 2020.

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[1] Para la gente de nuestra época, acostumbrada al monopolio gubernamental de emisión de moneda fiduciaria, esta situación puede resultar inimaginable. La mayoría sigue estando convencida de que debe existir una moneda de curso legal en un país o un conjunto de ellos, como el integrado por los países de la zona euro. Los bancos nacionales de emisión no existen desde Adán y Eva, como mucha gente parece pensar. Durante cerca de 2000 años la prerrogativa de los gobiernos de suministrar dinero – no siempre absoluta – se limitó al monopolio de acuñar monedas de oro y plata y calderilla de cobre. La aparición de los billetes de banco – cuyo antecedente es la letra de cambio inventada por los orfebres lombardos en la Edad Media – dio origen a un nuevo asalto de los estados contra la libertad monetaria, asalto que se extendió a lo largo de todo el siglo XIX y parte del XX y que culminó con el establecimiento de bancos centrales de emisión en todos los países del mundo. En Colombia eso se produjo en 1923. Al estado republicano surgido de la independencia le tomo poco más un siglo establecer el monopolio absoluto de la producción de dinero en el territorio colombiano, como quiera que la Constitución de Cúcuta de 1821 ordenó el establecimiento de un Banco Nacional.   

[2] No hay que ir muy lejos para encontrar un ejemplo de estado liberal sin el privilegio de emisión monetaria. Ese es justamente el caso de los Estados Unidos de Colombia bajo el régimen federal de la Constitución de Rionegro de 1863. El País tenía entonces un sistema de banca libre bajo el cual existieron múltiples bancos que emitían sus propios billetes convertibles a una tasa fija en monedas acuñadas, esas sí, centralmente. Llegaron a existir una treintena de bancos sin que cundiera el caos o se paralizara el comercio. De hecho - contrariamente a la historiografía nuñista que es casi toda la colombiana, aún la de izquierda - los 32 años de la vigencia de la Constitución de Rionegro fueron de notable progreso económico y muy pacíficos, a pesar – o ¿será mejor decir a causa? – de que los estados tenían sus propios ejércitos y había libertad absoluta de porte de armas. No sobra decir que un banco central, aún bajo patrón oro, puede emitir a favor del gobierno.

[3] La descripción detalla del sistema de banca libre ideado por Hayek demandaría todo un artículo, me limito por ello a referir al lector a ese fascinante libro que tiene además el mérito de sacudir las más arraigadas convicciones sobre el dinero estatal. Véase: Hayek, F.A. La desnacionalización del dinero. Ediciones Orbis S.A. Barcelona, 1986.

[4] A los que piensen que esto es pura utopía, les recuerdo que Smith pensaba que era también utópica la implantación de la libertad de comercio. Al respecto, escribió: “Esperar que en la Gran Bretaña se establezca en seguida la libertad de comercio es tanto como prometerse una Oceana o una Utopía”.  Smith, A. La riqueza de las naciones. FCE, México, 1979, página 415. Sobre el bitcoin escribí hace algunos años este artículo:   https://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2015/03/el-bitcoin-o-el-resurgimiento-de-las.html

[5] Smith, A. La riqueza de las naciones. FCE, México, 1979, página 807.

[6] Luigi Einaudi pertenece a la escuela de los grandes hacendistas italianos - Ugo Mazzola, Amilcare Puviani, Antonio Di Viti De Marco, Maffeo Pantaleoni, etc.-   en cuyas obras, como reconoce James Buchanan, se encuentran los antecedentes de la moderna Escuela de la Elección Pública. En el siglo XIX y principios del XX, Italia, caracterizada entonces como ahora por un pésimo manejo de la hacienda pública, produjo algunos de los mejores teóricos de las finanzas públicas. Curiosamente, en la España del siglo XVI, que tenía su moneda vuelta hilachas, los monjes de la Universidad de Salamanca – Francisco de Vitoria, Martín de Azpilcueta, Tomás de Mercado, Luis de Molina, etc. – desarrollaron la teoría cuantitativa del valor del dinero a la que la posteridad le ha añadido solo mejoras adventicias. Pareciera que las malas finanzas y la mala moneda, al demandar la atención de la razón, dan lugar a buena teoría. No sé de ningún suizo que se haya destacado en teoría de la moneda o de la hacienda pública.  

[7] Einaudi, Luigi. (1962). Principios de hacienda pública. Aguilar, Madrid, 1962. Página 284.

[8] Einaudi, Luigi. (1962). Principios de hacienda pública. Aguilar, Madrid, 1962. Página 286.

[9] Maquiavelo, Nicolás. Discursos sobre la primera década de Tito Livio. Ediciones Losada, Buenos Aires, 2004. Página 145.

[10] Smith, A. La riqueza de las naciones. FCE, México, 1979, página 807.

[11] Hasta principios del siglo XX era frecuente la emisión de deuda pública a perpetuidad. El tenedor recibía durante toda su existencia un pago anual sin poder reclamar el principal que desaparecía como deuda con su fallecimiento. Existió, incluso, una modalidad colectiva de deuda a perpetuidad, especialmente divertida, llamada tontina. La deuda la suscribía un grupo de personas, digamos 10, y el rendimiento se distribuía entre todas ellas. Cuando uno de los “tontinos” fallecía el rendimiento seguía distribuyéndose entre los sobrevivientes hasta que quedaba uno solo, a cuyo fallecimiento se extinguía la obligación.  R.L. Stevenson escribió una encantadora novela, El muerto vivo, sobre este asunto de la tontina. La deuda a perpetuidad – tontina y no tontina -  entró en desuso cuando las compañías de seguros entraron en el negocio de las rentas perpetuas.

[12] Las deudas de los gobiernos modernos, aunque con vencimientos definidos, se convierten en perpetuas pues siempre se emiten nuevos títulos a medida que vencen los anteriores.

[13] Véase: Ricardo, David. Principios de Economía política y tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Capítulo XVII, página 184-185.

[14] Ricardo, David. Principios de Economía política y tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Página 187.