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domingo, 19 de agosto de 2012

En defensa del cargo fijo


En defensa del cargo fijo

Luis Guillermo Vélez Alvarez
Economista, Docente, Universidad EAFIT

Nota: Este artículo fue escrito hace casi 10 años  con el propósito, a la postre infructuoso, de oponerse a la eliminación del cago fijo de la tarificación de los servicios públicos domiciliarios. Fue publicado en la revista Letras Jurídicas de Empresas Públicas de Medellín y se reproduce como apareció con esta nota como única adición. Al cabo de muchos años la Comisión de Regulación de Energía reconoció su equivocación y propone el restablecimiento del cargo fijo. Las asociaciones de usuarios se oponen y el gobierno, en cabeza del propio presidente de la república, dispuesto a hacer cualquier cosa para mejorar su popularidad, las apoya y desautoriza de paso al Ministro y a la CREG. Como se argumenta en este artículo, el cargo fijo está ajustado a los buenos criterios de tarificación. Pero además, no es cierto que su eliminación, como se sostiene, beneficie a los ricos y perjudique a los pobres. Al contrario. El peso del cargo fijo en el precio unitario de kwh o del metro cúbico depende del nivel de consumo: a más elevado nivel de consumo menor es el efecto y viceversa. Cuando se eliminó el cargo fijo los principales beneficiados fueron los hogares de menor número de personas y las personas que tienen residencias secundarias – fincas o apartamentos de recreo – que sólo hace uso de los servicios durante breves períodos de tiempo. Por otra parte, el cargo fijo está estratificado y no resulta especialmente difícil calcular el nivel al cual su incorporación en la fórmula tarifaria sería perfectamente neutral para los usuarios de bajos ingresos.

I

Los usuarios de los servicios energía eléctrica, gas natural, telefonía básica o acueducto y alcantarillado imponen a las empresas que se los suministran unos costos que son independientes del nivel de consumo o uso. Haya o no consumo, deben leerse los medidores y las facturas deben generarse y distribuirse.  Adicionalmente, todo usuario de servicios públicos tiene a su disposición una capacidad de producción, almacenamiento, transporte y procesamiento de la que hace uso en el momento en que decide abrir una llave, operar un interruptor o descolgar un teléfono. Aquí hay algo que cuesta.
Cuando un usuario sale de vacaciones o, por cualquier razón, cierra su establecimiento durante algún tiempo la empresa solo puede saber que ha desaparecido ese consumo leyendo el medidor. Durante ese lapso el usuario no deja de ser cliente de la empresa. Usualmente, en esos casos, no pide el usuario le sea suspendido el servicio y el retiro de su nombre de la base de clientes de la empresa. A su regreso el servicio está ahí, al alcance de su mano, disponible. Aquí hay algo que vale.
Un consumo de electricidad de 24 Kwh. realizado encendiendo un lámpara de un Kw. durante  24 horas cuesta menos que un consumo de esos mismos 24 Kwh. realizado encendiendo 24 lámparas de 1 Kw. durante una hora. Ni en el corto ni en el largo plazo los consumos de electricidad – tampoco los de agua, telefonía o gas - se distribuyen de manera uniforme en el tiempo. Las demandas de estos servicios son más altas o más bajas en diferentes  momentos y las empresas de servicios públicos deben planificar sus inversiones para responder, en el corto y en el largo plazo, a la demanda máxima y evitar la suspensión del suministro – de electricidad, agua o gas – o la congestión de tráfico telefónico. Aquí también hay algo que cuesta y algo que vale.

Estos hechos, que en términos microeconómicos equivalen simplemente a decir que el costo marginal de corto plazo es, por lo general, inferior al costo medio y que puede verse sometido a grandes oscilaciones, suministran el fundamento de las tarifas no lineales o tarifas en dos partes. La estructura tarifaria de acueducto y alcantarillado con su cargo fijo, para cubrir los costos de clientela, y su cargo por unidad de consumo, es un ejemplo de esta clase de tarifas. Otro ejemplo bien importante es la antigua tarifa de potencia y energía, en mala hora eliminada.  

II
La importancia y significación económica del cargo fijo fue reconocida por el legislador al disponer desde la ley su inclusión en las fórmulas tarifarias. El artículo 90 de la ley 142 dice así:

“Elementos de las fórmulas tarifarias. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1 Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio.
90.2 Un cargo fijo que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se consideran como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos costos denominados fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia”.
90.3 Una cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio (…)”

El numeral 2 de este artículo fue demandado. La  Corte Constitucional lo declaró exequible en sentencia C-401 de 2003. Vale la pena leer un aparte de esta sentencia:

“La tarifa que se paga por la prestación de un servicio público domiciliario está vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio que finalmente recibe el usuario. El solo hecho de que el prestador del servicio esté disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son independientes del consumo real que se efectúe. A juicio de la Corte, la norma acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no vulnera la Carta Política toda vez que tal concepto se ve reflejado en su propio beneficio, es decir, en la prestación eficiente y permanente del servicio”[1]

En la ley 143 o ley eléctrica es aún más expreso e imperativo el mandato del legislador al regulador en el sentido de considerar el cargo fijo en el diseño de las tarifas:

“Artículo 46. La Comisión de Regulación de Energía y Gas tendrá en cuenta los siguientes componentes en la estructura de tarifas:
a)      Una tarifa por unidad de consumo de energía;
b)      Una tarifa por unidad de potencia, utilizada en las hora de demanda máxima;
c)      Un cargo fijo que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad del servicio para el usuario, independientemente del nivel de consumo;
d)      Un cargo de conexión que cubrirá los costos de la conexión cada vez que el usuario se conecte al servicio de electricidad (…)”

Es clara pues la forma en que el marco legal y la jurisprudencia reconocen el fundamento económico del cargo fijo – la existencia de un costo para la empresa y un valor para el usuario – y disponen acertadamente su inclusión en la estructura tarifaria. En el caso de la ley 142, por estar referida a todos los servicios públicos y a todas sus actividades complementarias, es comprensible que el legislador hubiese otorgado al  regulador la facultad discrecional de incluir o no el cargo fijo, dejando a su criterio la decisión sobre la existencia de un fundamento económico para hacerlo. En el caso del sector eléctrico no ocurre lo mismo. En la misma ley el legislador reconoce la existencia de tal fundamento económico y ordena al regulador tener en cuenta  un cargo fijo al definir la estructura tarifaria. Por ello puede ser discutible la legalidad de la fórmula tarifaria  del mercado regulado de electricidad que excluyó el cargo fijo.
III

Las tarifas en dos partes pasan por un mal momento: les resultan antipáticas a los consumidores y los reguladores las ven como rezagos abominables de un régimen de mercado y regulatorio dominado por monopolistas abusivos. A los consumidores no les falta algo de razón e, incluso, en muchos casos de la vida real, la tienen en demasía. Los reguladores tienen menos excusas, salvo que se acepte como tal la enorme confusión intelectual que los anima en su propósito misionero de promover la competencia a cualquier costo.

Probablemente, el descrédito de la tarifa en dos partes - o, mejor aún, del cargo fijo – entre los consumidores es el resultado de un fenómeno demográfico: la disminución del tamaño medio de los hogares. En las grandes ciudades del país los hogares de un solo miembro bordean el 25% del total, abundan los hogares de dos o tres personas y cada vez son menos los de 7 ó más miembros, tan frecuentes hace una generación[2]. La consecuencia de esto casi evidente: cuando el consumo es relativamente elevado el peso del cargo fijo en la factura total no es muy sustancial. Como la tarifa media decrece a medida que aumenta el consumo, el cargo fijo opera como un mecanismo para  hacer descuentos por volumen. Naturalmente, todo lo contrario ocurre con los consumos pequeños que resultan castigados por la existencia del cargo fijo. La tabla 1 ilustra lo descrito con un ejemplo hipotético de uno cualquiera de los servicios mencionados.
 La solución de este problema no pasa necesariamente por la eliminación del cargo fijo. Bastaría con ofrecer a los consumidores la posibilidad de elegir entre varias tarifas no lineales con diferentes niveles de cargos fijos y unitarios para que éstos escojan según sus preferencias, ingresos y consumos proyectados. Este punto se retoma más adelante.

Los reguladores tienen una marcada preferencia por las tarifas unitarias o lineales. Las ven como un mecanismo que facilita la entrada de competidores y tratan de aplicarlas a pesar de que esto suponga hacer caso omiso de los criterios económicos, reconocidos por la ley, sobre la forma en que deben ser incorporados en las estructuras tarifarias los costos que no guardan relación con el nivel de consumo. La eliminación del cargo fijo no  suprime los costos subyacentes: estos deben se recuperados y esto sólo es posible hacerlo incorporándolos en el cargo unitario[3]. Esto se conoce con el horroroso nombre de “variabilización”. La “variabilización” tiene dos consecuencias inmediatas:

  1. Los usuarios de altos consumos terminan cubriendo los costos fijos de los que consumen poco o nada y pagando por ellos el beneficio que supone la disponibilidad del servicio[4].
  2. Cuando existe competencia en el segmento de comercialización se propicia de entrada al facilitarse el descreme del mercado.
El primer punto es evidente, el segundo amerita alguna explicación.

La competencia a la que se alude es la de los llamados comercializadores puros, es decir, de aquellos que venden a usuarios regulados energía eléctrica[5] producida por otros empleando redes igualmente ajenas.  
La tabla 2 ilustra la situación de un mercado donde el operador establecido tiene las cifras que se presentan en la columna “Inicial”. Este operador atiende un mercado compuesto por un gran consumidor con la mitad de la demanda y 99 pequeños con la otra mitad.  Cuando el cargo fijo de 10 unidades por usuario se variabiliza, el cargo unitario debe incrementarse en 2. El entrante puede coger la demanda del gran consumidor ofreciéndole un precio de comercialización muy inferior a esta suma.  Al peder el gran cliente los costos de comercialización se duplican para los consumidores cautivos del establecido[6] 
La supresión del cargo fijo o, más exactamente, la eliminación de una tarifa no lineal única puede hacerse sin causar ninguno de los efectos indicado si – por efecto de la competencia o la regulación –la tarifa eliminada es sustituida  por un conjunto de tarifas no lineales – con diferentes componentes fijos y unitarios – entre las cuales puedan elegir los consumidores. Mientras mayor sea la discriminación de precios y más tarifas se ofrezcan mejor se adaptará el esquema tarifario a las preferencias y restricciones presupuestarias de los consumidores. Para lograr esto es necesario que el sistema de opciones sea diseñado de tal suerte a mayor componente fijo menor sea el componente variable. De hecho, entre las opciones puede incluirse una opción lineal siempre que el cargo unitario cubra la totalidad de los costos fijos y variables[7].

Un sistema de opciones no es incompatible con el régimen de libertad regulada que se aplica a los pequeños consumidores de electricidad y gas por red y a todos los consumidores de acueducto y alcantarillado y telefonía básica. Lo importante es que, a pesar de estar abastecidos por una empresa monopolística o con  un bajo nivel de competencia, los clientes tengan la posibilidad de elegir las combinaciones de precio y cantidad que mejor se ajusten a sus preferencias e ingresos. En este caso no se regularía una o varias tarifas en particular. La restricción regulatoria se aplicaría  a toda la canasta de opciones de tal suerte que la tarifa media sea a lo sumo igual cierto techo o que su crecimiento se ajuste a determinada tasa.

IV

El cargo fijo ya ha sido eliminado de la tarificación de electricidad. Los reguladores de telecomunicaciones y de agua y saneamiento parecen inclinados a suprimirlo en sus respectivos sectores. El análisis precedente sugiere que eso es inconveniente y, probablemente, ilegal. 

Mas que de la existencia misma de un cargo fijo, la insatisfacción – comprensible – de muchos consumidores de servicios públicos en los mercados regulados se deriva – aunque eso no sea totalmente claro para ellos – de la falta de opciones tarifarias que se acomoden a sus preferencias y presupuestos. La evidencia de los mercados de telefonía móvil y larga distancia sugiere que el consumidor no rechaza los cargos fijos y que, por el contrario, los acepta de buen grado estando dispuesto incluso a pagarlos de forma anticipada.

Por la competencia de sustitutos, la telefonía básica parece estar madura para un régimen de libertad vigilada, por lo menos. Si el cargo fijo se elimina,  debería optarse simultáneamente por la libertad de tarifas, de tal suerte que las empresas ofrezcan a los consumidores toda  clase de tarifas no lineales, planas y unitarias.  En el caso de que se mantenga un régimen de regulación más restrictivo para los estratos bajos, deberían admitirse  las opciones, imponiendo la restricción regulatoria a la tarifa media. Aunque sería preferible que no existiera, de adoptarse una opción mandataria, el cargo unitario debe garantizar la recuperación de los costos plenos.

En acueducto y alcantarillado podría buscarse la adopción de un sistema de opciones que no es incompatible con el régimen de libertad regulada del sector como quiera que las comisiones de regulación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 de la ley 142,  están facultadas para diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias.   

Finalmente, en comercialización de energía eléctrica para el mercado regulado, cuya fórmula tarifaria está en proceso de revisión,  debería aprovecharse esa circunstancia para introducir nuevamente el cargo fijo, corrigiendo un error grave de la regulación.

Abril de 2003. 





[1] Véase: Atehortua, Carlos. Servicios Públicos Domiciliarios. Legislación y jurisprudencia. Andesco, Bogotá, 2003. Página 623.

[2] Hacia 1990 en las proyecciones de demanda para el acueducto de EEPPM se utilizaba la cifra de 5.2 personas por hogar. Para 1997 se trabajaba con 4.1. Finalmente, en 2003 el DANE, en su encuesta de hogares, encontró un tamaño de 3.8 personas por hogar en las cabeceras urbanas. 

[3] Esto no es enteramente cierto. La forma óptima, que conduce a resultados eficientes en el sentido de Pareto, sería pagar a la empresa forzada a vender al costo marginal un subsidio igual a las pérdidas en que incurre por no alcanzar el costo medio.  El subsidios se financia con un impuesto pagado por todos los contribuyentes, consuman o no el servicio. En parte alguna se ha ensayado esta solución.

[4] No sería sorprendente que esto tuviera efectos distributivos regresivos si, como parece ser el caso, las familias pobres son de mayor tamaño que las familias de mayor ingreso.

[5] Esta figura se ha propuesto también para gas y acueducto.

[6] El ejemplo es hipotético, pero esto es lo que ha ocurrido en el mercado de EADE y otras distribuidoras del país.

[7] Un buen tratamiento completo de las tarifas no lineales se encuentra en  Laceras, La regulación económica de los servicios públicos,  Editorial Ariel, Barcelona, 1999. Capítulo 2.

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