La gobernabilidad de las empresas estatales de nuevo tipo

La gobernabilidad de las empresas estatales de nuevo tipo y el futuro de las empresas estatales de telecomunicaciones.

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, docente, Universidad EAFIT

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Entiendo por empresa un sistema jerarquizado de toma de decisiones sobre el uso de un conjunto de activos que tiene como objetivo maximizar el valor obtenido por el propietario de éstos. Entiendo por gobernabilidad el conjunto de arreglos institucionales que definen la distribución del poder de decisión en la cúpula de la empresa. La adecuación del esquema de gobernabilidad se valora por su idoneidad para impedir el menoscabo del valor generado para el propietario por incompetencia o venalidad.

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Desde la perspectiva de la gobernabilidad, la principal diferencia entre la propiedad pública y la privada radica en la naturaleza y alcance de los derechos, obligaciones, beneficios y riesgos asociados a la propiedad que una y otra forma de ésta asignan a su titular.

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La propiedad privada confiere a quien la detenta amplios derechos sobre el ingreso derivado de los activos, al control y uso de los mismos, incluido el derecho de transferirlos a un tercero. El propietario privado enfrenta directamente el efecto sobre su patrimonio del ejercicio de tales derechos.

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La propiedad pública confiere a quien en un momento dado funge como propietario unos derechos de alcance más limitado. Los derechos sobre el ingreso están limitados por su condición de representante o agente de los ciudadanos. No puede enajenar los activos sin surtir un trámite legal determinado o sin la autorización de una instancia política externa. No enfrenta directamente sobre su patrimonio las consecuencias de las decisiones tomadas; pero éstas usualmente tienen costos y beneficios políticos; lo que hace que la variable política se incorpore a sus reglas de decisión.

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La propiedad pública rompe el vínculo entre las decisiones sobre el empleo de los recursos y el efecto de éstas sobre la riqueza personal de quien la toma e incorpora al esquema de decisiones, usualmente de forma tácita,  una función objetivo adicional. Este punto es fundamental puesto que muy a menudo los parámetros que maximizan la función objetivo política difieren de los que maximizan la función objetivo económica.

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En la empresa pública convencional el problema planteado era, en teoría, de fácil solución. Este tipo de empresa justificaba su existencia por las divergencias que algún tipo de imperfección de mercado – economías de escala, asimetría de información, externalidades, etc. – podía producir entre la rentabilidad privada y la rentabilidad social. Si la función de bienestar social estaba bien definida, la actividad de la empresa podía orientarse a la maximización de la rentabilidad social, asumiendo que la menor generación de valor monetario sería compensada con recursos fiscales.

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Por razones de diversa índole los procesos de desmantelamiento del aparato productivo de propiedad pública, iniciados en Inglaterra en los años 70, no culminaron totalmente. Aquí y allá, algunas grandes empresas permanecieron en el dominio público y al parecer continuarán allí durante algún tiempo. La característica central de estas empresas es el imperativo de competir en igualdad de condiciones con el sector privado para lo cual se han visto liberadas de la mayoría de obligaciones y restricciones propias de la empresa pública convencional. Su objetivo parece ser pura y simplemente la maximización del valor generado para su propietario.

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En Colombia, las reglas de juego de la ley 142 de 1994 llevaron también a la aparición de una serie de empresas estatales de nuevo tipo. En efecto, bajo dichas reglas, las empresas de servicios públicos domiciliarios están sometidas a la misma regulación económica,  social, ambiental y tributaria; independientemente de la naturaleza de su propiedad. En particular, las políticas sociales de acceso y consumo subsidiados disponen de mecanismos y fuentes de financiación totalmente ajenas las acciones y recursos de las empresas.

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El mercado y la regulación competitiva resuelven en parte algunos de los problemas de gobernabilidad propios de las empresas estatales. Pero subsisten otros cuya solución es más acuciante justamente por el cambio de la función objetivo de la empresa estatal. Mientras su propiedad sea enteramente pública no podrá beneficiarse del control que sobre sus administradores pudiera ejercer el mercado de capitales. La vigilancia de los acreedores – especialmente si se trata de la banca multilateral – será más débil en la medida en que exista una garantía soberna expresa sobre su endeudamiento o que aquellos asuman su existencia tácita. Subsiste, finalmente, la eventual incompatibilidad entre las funciones objetivo político y económico que introduce ambigüedades en el proceso de toma de decisiones.

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Estos problemas desaparecerían naturalmente si, como proponen algunos, estas empresas se privatizaran pura y simplemente. Pero el hecho real es que, por encima de las preferencias de los economistas liberales, esas empresas están ahí y lo estarán mientras la preferencia social, equivocada o no, así lo disponga. ¿Qué hacer entre tanto?.

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Podemos identificar en Colombia tres arreglos institucionales que tratan de enfrentar esta problemática, a saber:

·         Las empresas eléctricas de Bogotá. Se otorgó el control a un socio estratégico. El Distrito, a pesar de tener la mayoría accionaria, actúa como un inversionista institucional. Este es el caso de EMGESA y de CODENSA.

·         ISA, Isagen, Ecopetrol, ETB, Edatel y EEB. Democratización de participación minoritaria. Reglas de buen gobierno para proteger los intereses de los accionistas pequeños e institucionales.

·         EPM. El propietario se impone limitaciones por medio de un convenio de gobernabilidad.

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De estos arreglos, por supuesto, el más débil es el de EPM puesto que no introduce ningún contrapeso real al propietario político y no activa, o los activa débilmente, los controles de los mercados de capitales y de deuda. Ahora bien, más allá de los arreglos institucionales, la verdadera prueba de fuego de las empresas estatales de nuevo tipo se presentará en la época de vacas flacas. Ninguna empresa de ningún sector de actividad está libre de enfrentar tropiezos y dificultades. ¿Qué pasará con Ecopetrol si sus grandes planes de exploración no se traducen en descubrimientos exitosos?. Esta no es una pregunta meramente retórica.  Paradójicamente, para las empresas estatales de nuevo tipo la mejor forma de enfrentar los riesgos de jugar el juego de la lógica privada es jugarlo a fondo. La internacionalización de su actividad es un imperativo puesto que al tiempo que diversifica su riesgo aleja parte de sus decisiones del conflicto entre los objetivos políticos y económicos porque en el exterior la empresa estatal de un país es una empresa privada. La vinculación al mercado de capitales internacional  - colocar una acción o un ADR en la bolsa de Nueva York – sería un extraordinario blindaje contra la injerencia política al tiempo que las abre las puertas de un mundo de recursos financieros prácticamente ilimitado.

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Manifestaciones recientes del alcalde de Bogotá están menoscabando los arreglos institucionales que garantizaban la gobernabilidad de las empresas en las que el Distrito tiene una participación mayoritaria. El alcalde Gustavo Petro ha hablado de la fusión de la Empresa de Energía de Bogotá (EEB) con la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB). Esto es un imposible legal y un sin sentido económico.

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Las empresas estatales de telecomunicaciones que aún subsisten en Colombia – UNE Telecomunicaciones, ETB y EMCALI-Telecomunicaciones – enfrentan todas ellas enormes dificultades. No existe nada que justifique la presencia del estado como propietario en esa actividad. Los argumentos tradicionales – externalidades, bienes meritorios, servicio universal, etc. – carecen en su caso de toda validez. Tampoco están generando excedentes que contribuyan a financiar otros campos de actividad de sus propietarios públicos las ciudades de Medellín, Bogotá y Cali. Desde hace años están destruyendo valor, no distribuyen utilidades y pronto empezarán a demandar caja. Es necesario proceder rápidamente a su privatización  antes de que sigan el camino de Telecom.

LGVA

Febrero de 2012.