El financiamiento del sector de acueducto y alcantarillado en Colombia: confiabilidad, sostenibilidad y riesgos
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Docente, Universidad EAFIT, Medellín, Colombia
Docente, Universidad EAFIT, Medellín, Colombia
I. Introducción
La financiación del sector de acueducto y alcantarillado en Colombia proviene, principalmente, de dos fuentes: las tarifas pagadas por los usuarios y las transferencias de la Nación a las entidades territoriales – departamentos y municipios – por medio del Sistema General de Participaciones (SGP). Adicionalmente, la misma Nación contribuye con aportes de su propio presupuesto a la financiación de inversiones en el marco de la política sectorial de los Planes Departamentales de Agua (PDA), formulada en 2007 por el gobierno del presidente Uribe[1] y continuada por el del presidente Santos. En 2010 los recursos destinados por la Nación a los PDA ascendieron a unos US$ 350 millones. Para 2011 se esperaba una inversión cercana los US$ 700 millones. A esto deben adicionarse algunos recursos de las regalías del sector minero energético.
De acuerdo con lo anterior y dejando de lado aportes menores de las Corporaciones Autónomas Regionales, los de las regalías y de los propios presupuestos de algunos departamentos y municipios, la financiación del sector en 2010 es la presentada en el cuadro 1. En su conjunto, el Sector de A y A se autofinancia en cerca un 63%. Este es un porcentaje significativo es significativo en el contexto latinoamericano: sólo es superado por Chile y está por encima de México y Brasil (Gráfico 1)
Gráfico 1
Pero más allá de la participación porcentual de las distintas fuentes de financiación, importa su confiabilidad y sostenibilidad para garantizar el crecimiento del sector. Esta confiabilidad y sostenibilidad depende factores internos y externos al sector. El propósito de este artículo es analizar esos factores.
El cuadro 2 presenta los diferentes factores de riesgo que pueden afectar la estructura de financiación del sector de agua potable y saneamiento en Colombia. De su análisis detallado se ocupan las siguientes secciones.
II. Tarifas
La política tarifaria del sector fue establecida en la Ley 142 de 1994. Allí se fijaron los criterios de tarificación y se definieron las entidades encargadas de su formulación – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento (CRA) – y de la vigilancia y control de su aplicación – Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSP). Aunque la ley 142 ha sido objeto de varias reformas, la política tarifaria y las bases de la regulación sectorial se han mantenido, en lo fundamental, hasta el presente. Se destacan a continuación algunos de sus rasgos característicos.
1. Estructura tarifaria unificada a nivel nacional para todos los prestadores. La unificación de la estructura tarifaria fue un proceso largo y difícil, anterior a la reforma de 1994, acometido por la Junta Nacional de Tarifas entre 1986 y 1990. Antes de esa primera fecha el país tenía casi tantas estructuras como operadores. Es muy difícil hacer una política y una regulación tarifarias con múltiples estructuras.
2. Recuperación de los costos plenos de prestación del servicio. La regulación ha variado, pero en lo fundamental se ha venido aplicando una tarificación basada en el costo medio de largo plazo ajustado por factores de eficiencia comparativa, especialmente en los costos de administración.
3. Régimen de libertad regulada. Esto significa que el regulador estable una metodología tarifaria a la cual deben ajustarse los operadores que son quienes en definitiva fijan los niveles de las tarifas.
4. Subsidios cruzados explícitos. En la terminología colombiana se habla de régimen de subsidios y contribuciones. Las familias de mayores ingresos, la industria y el comercio pagan una contribución entre el 20% y el 70% del costo del servicio con la cual se financia el subsidio otorgado a las familias pobres que fluctúa entre 15% y 70% del costo. La contribución no es dinero de las empresas sino un recurso fiscal cuyo excedente, si lo hay una vez cubierto el subsidio otorgado, debe ser girado a los llamados Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI), que deben existir en cada municipio. En caso de déficit, el FSRI debe cubrirlo. Los municipios deficitarios deben destinar parte o todos los recursos para agua potable y saneamiento que reciben del SGP para pagarle a las empresas.
Gráfico 2.
Dado que las tarifas estaban muy alejadas de los costos, inicialmente esta política provocó incrementos tarifarios muy superiores a la inflación. Progresivamente los ajustes tarifarios anuales han venido alineándose con la inflación. (Gráfico 1).
Dos han sido los resultados más destacados de esta política tarifaria: i) el desarrollo de un importante grupo de operadores financieramente viables, competitivos y con una sólida orientación comercial y ii) un notable reducción en el consumo que ha permitido una mejor utilización de la capacidad instalada y el aplazamiento de importantes inversiones en captación y potabilización (Gráfico 3).
Cuadro 3[3]
El cuadro 3 presenta los resultados agregados de los 203 operadores más importantes del país que generan un 90% de los ingresos sectoriales.
Gráfico 3[4]
La política tarifaria parece bien consolidada. Ya superó una recesión económica severa, 1999-2000, durante la cual sufrió durísimos cuestionamientos y enfrentó propuestas legislativas orientadas a su desmonte. Mientras que la economía mantenga su ritmo de crecimiento y la inflación está bajo control, son pocos los riesgos a su continuidad. Los diversos gobiernos que se han sucedido desde su formulación en 1994 han mantenido la regulación tarifaria y consolidado la institucionalidad sectorial. El único riego que enfrenta esta política podría provenir de un aumento de la pobreza y la desigualdad. Pero aun así es un riego moderado, pues a pesar de los ajustes de las tarifas el peso de las facturas de agua y saneamiento en el gasto de las familias no parece desproporcionado (Cuadro 4). Otro riesgo, quizás, tiene que ver con el incremento de los predicamentos populistas sobre el acceso universal y gratuito al agua potable.
Cuadro 4[5]
III. Recursos del SGP.
El Sistema General de Participaciones es el mecanismo mediante el cual la nación, en el marco de la política de descentralización de funciones, transfiere a las entidades territoriales – departamentos y municipios – los recursos fiscales necesarios para la prestación de los servicios de salud, educación, agua potable, saneamiento y otros.
Los aportes del SGP están definidos constitucionalmente – artículos 356 y 357 de la Constitución Política - en cuanto a su cuantía total en relación con los ingresos fiscales de la Nación y en cuanto a su distribución en los servicios de educación, salud y agua potable y saneamiento y gastos de propósito general. La ley 1176 de 2007 establece su distribución porcentual: educación, 58,5%; salud, 24,5%; agua potable y saneamiento, 5,4% y propósito general, 11,6%. De esta forma está garantizado un importante flujo de recursos al sector que ha venido creciendo de forma significativa, alcanzando, en 2010, los US$ 621 millones (gráfico 4).
Con los recursos para agua y saneamiento del SGP, los municipios deben inicialmente cubrir los déficits de los FSRI y financiar la inversión en infraestructura. Según el DNP, entre 2003 y 2008, los recursos del SGP financiaron el 42% de la inversión en el sector, frente a 31% de las tarifas, 16% las regalías y 11% otros aportes de la Nación.
El lado oscuro de esta política es la decisión legal que puso en cabeza de los concejos municipales la definición del monto del subsidio que se otorga a las familias pobres y de la cuantía de la contribución destinada a financiarlo que se impone a las familias de mayores ingresos, a la industria y el comercio. La habitual propensión de los políticos al populismo tarifario los lleva a otorgar subsidios exagerados y a imponerles a los “ricos” contribuciones igualmente desproporcionadas. En Bogotá, por ejemplo, las familias de los estratos 5 y 6 pagan por el agua que consumen y vierten un sobre-costo de 124% y 174%, respectivamente. En otras ciudades del país los sobre-costos son menores, pero bastante significativos (Cuadro 5). En energía eléctrica, donde aplica un esquema similar, el monto de la contribución o sobre-costo está limitado a 20% en todo el país. Recientemente el congreso aprobó la reducción de éste a 10% en el caso de la industria y su eliminación a partir de 2013.
Cuadro 5
Está política de imponer una contribución desproporcionada está trayendo consecuencias no deseadas pero previsibles. En los desarrollos urbanísticos comerciales y residenciales de las periferias de las ciudades empiezan a proliferar los sistemas de acueducto independientes. También han aparecido empresas que ofrecen el montaje de sistemas de recolección de aguas lluvias y de redes para su uso en riego de zonas verdes, aseo de áreas comunes y otras actividades que no requieren agua tratada.
IV. Regalías.
Desde hace varios años Colombia experimenta un “boom” en la actividad minero-energética. La exploración, producción y exportación de productos minero energéticos se ha expandido considerablemente generando unos ingresos creciente por concepto de regalías. La distribución de estas regalías está reglada constitucional y legalmente. La mayor parte se le entrega a los municipios donde se realizan las actividades de explotación y a los que tienen infraestructura para el transporte y exportación: oleoductos, gasoductos y terminales de exportación. Recientemente se hizo una reforma para incrementar la participación de la Nación en la distribución de las regalías. Parte de esos recursos, gestionados por el Fondo Nacional de Regalía, se destinan a la financiación de inversiones en acueducto y alcantarillado. Según el Departamento Nacional de Planeación, en la última década, las regalías financiaron el 18% de la inversión en el sector. En los próximos años, si la actividad minero-energética mantiene su expansión, esta fuente de recursos para el sector debe incrementarse pues está sólidamente anclada legalmente.
V. Crédito.
En 2009, según reporte de la SSP, las principales empresas del sector de acueducto y alcantarillado – 203 que atienden el 90% del mercado - tenían en conjunto un índice de endeudamiento de 38%; las privadas 61% y las públicas 37%. Entre 2006 y 2009 la deuda de largo plazo de este conjunto de empresas creció 25%[6].
Las grandes empresas del país se financian con la banca multilateral y tienen también acceso al mercado internacional de capitales. Las empresas medianas y pequeñas y los municipios que prestan directamente los servicios obtienen financiación de la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter- banca estatal de segundo piso cuyos recursos son intermediados por la banca privada.
VI. Conclusiones.
· El sector de acueducto y alcantarillado tiene esquema de financiación mixto con predominio de la generación interna de fondos que participa con el 64%.
· La política tarifaria sectorial y el régimen de regulación se han mantenido prácticamente inalterados desde mediados de los 90. Esto ha permitido su consolidación social, institucional y jurídica.
· Los aportes del SGP son fundamentales para el crecimiento del sector. Están sólidamente anclados constitucional y legalmente.
LGVA
Octubre de 2011.
[1] Documentos CONPES 3463 de 2007.
[2] Los recursos tarifarios se estimaron con base en los ingresos operacionales de 203 empresas que reportan al SUI que representan un 90% de los ingresos del sector. En 2010 estas empresas tuvieron ingresos por US$ 1583 millones. Los aportes del SGP se tomaron del documento CONPES Social 132 de febrero de 2010. Los aportes de la Nación se tomaron de la presentación la Viceministra de Agua en el Congreso de Andesco de 2011. http://www.andesco.org.co/site/assets/media/CONGRESO/Memorias2011/E%20AA%204%20-%20Claudia%20Mora%20-%20VAS.pdf
[3] Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010). Estudio Sectorial Acueducto y Alcantarillado. 2006 – 2009.
[4] CRA (2007). Regulación de Agua Potable y Saneamiento. Revista No 15. Página 13.
[5] Fernández, D. (2009). El sector de acueducto y alcantarillado en Colombia. Situación actual y perspectivas. Andesco, Bogotá.
[6] Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010). Estudio Sectorial Acueducto y Alcantarillado. 2006 – 2009. Página 20.
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