LA REFORMA DEL
SECTOR ELÉCTRICO DE LOS AÑOS 90*
Luis
Guillermo Vélez Álvarez
El 2 de marzo de 1992, Colombia entró en racionamiento eléctrico y este se prolongó hasta
el 7 de febrero de 1993. Como en los dos anteriores desde la interconexión nacional
– 1976/77 y 1980/81 – el factor detonante fue la intensa sequía asociada al
Fenómeno de El Niño, agravada por retraso de grandes proyectos hidroeléctricos
y la baja disponibilidad del parque térmico, llamado a servir de respaldo en
condiciones de hidrología crítica**.
En los tres casos, se respondió con planes de
emergencia para aumentar el parque térmico y acelerar la culminación de los
proyectos hidroeléctricos en curso. Pero el racionamiento de 92/93 condujo a
una serie de reformas estructurales que cambiaron por completo la
institucionalidad y las reglas de juego del sector eléctrico.
Esto último fue motivado por cuatro hechos
fundamentales:
- Nueva orientación de la
política crediticia de la Banca Multilateral que buscaba reducir la
financiación de proyectos de infraestructura eléctrica y orientarse a
proyectos en otros sectores de actividad.
- Experiencias exitosas de
reforma de sistemas eléctricos estatales, monopolísticos y centralizados
en sistemas con participación privada, competitivos y descentralizados.
- Necesidad de reducir el
peso del servicio de la deuda del sector eléctrico sobre las finanzas de
la Nación. El sector eléctrico era el principal
problema macroeconómico como quiera era responsable del 30% de la deuda
pública externa, sus inversiones absorbían el 24% de la inversión pública
y era causante del 33% del déficit fiscal.
- Insatisfacción con el
desempeño de los servicios públicos domiciliarios, en general, y del
sector eléctrico, en particular, cuyos problemas de cobertura,
insuficiencia y baja calidad motivaron la incorporación de la Constitución
de 1991 de un capítulo especial consagrado al tema.
A continuación del racionamiento, el Gobierno
Nacional decretó la emergencia económica a cuyo amparo expidió los decretos que
adoptaron los cambios trasformaron la institucionalidad del sector; cambios que
serían confirmados y complementados con las leyes 142, o ley de servicios
públicos, y 143, o ley eléctrica. Aunque las grandes transformaciones fueron
adoptadas en el contexto de una crisis, venían siendo analizadas y concertadas
en el marco de un proceso discusión con la participación de las empresas, el
gobierno y la banca multilateral.
Los aspectos fundamentales de la transformación
pueden resumirse en los siguientes puntos:
2. Adopción
de un marco legal y regulatorio único para las empresas de servicios públicos
(ESP) independiente de la naturaleza de su propiedad.
3. Separación
de los aspectos sociales del servicio de sus aspectos comerciales y
financieros, mediante la creación de un régimen de subsidios general financiado
con contribuciones parafiscales o aportes presupuestales.
4. Separación
de las actividades del sector eléctrico y competencia en los segmentos donde es
posible y regulación competitiva en los que no lo es. Libre entrada a
generación, despacho competitivo, competencia en comercialización, competencia
por la expansión en transmisión y regulación competitiva en transmisión y
distribución.
5. Incentivos
económicos fuertes a las empresas y obligaciones tributarias como en cualquier
otra actividad económica.
Después de casi treinta años
de funcionamiento, el modelo descentralizado y competitivo muestra importante
logros en todos los aspectos fundamentales.
Continuidad
del suministro.
Lo
primero que debe destacarse es la continuidad del suministro pues este
es el principal criterio de evaluación del sector eléctrico. En los veinte años
del modelo estatal centralizado, que rigió hasta mediados de los años noventa
del siglo pasado, se presentaron 3 racionamientos, en el último de los cuales
se racionó el 15% de la demanda. En los 30 años del modelo competitivo
descentralizado no se ha presentado ningún racionamiento, a pesar de que en
dicho período han ocurrido 7 episodios de hidrología crítica.
La gráfica 1 muestra que aparición de hidrologías por debajo del 90% de la media histórica ha sido un fenómeno recurrente en las dos últimas décadas, no obstante, no se han presentado situaciones de racionamiento.
Gráfica 1
En el verano 2015/2016, fue el periodo en el que el
sistema estuvo más cerca del racionamiento. La gráfica 2 muestra, en el eje
derecho, la participación de la generación térmica en la total durante los
últimos meses de 2015 y los primeros de 2016, y en el izquierdo, la evolución
de los aportes hídricos como porcentaje de la media histórica, los cuales
cayeron a un nivel similar el que provocó el racionamiento de 1992/93. Habitualmente la generación térmica está en el
30% y en ocasiones en el 20%.
Gráfica 2
Especialmente en los primeros años del siglo, el Sistema
Interconectado Nacional enfrentó el reto de los atentados terroristas contra
las torres de transmisión. En todo lo corrido del siglo XXI, el SIN ha recibido
más de dos mil atentados sin que la demanda no atendida haya llegado al 0,5%.
Gráfica 3
Aporte a las
finanzas públicas.
Antes de la reforma, las
empresas eléctricas no solo no pagaban impuestos, por el contrario, requerían
de recursos públicos para servir su endeudamiento y, algunas de ellas, su gasto
corriente. Según el Banco Mundial, a finales de los 70, la Nación gastaba
anualmente US$ 150 millones supliendo la insuficiente generación de fondos del
sector eléctrico. A finales de los ochenta y principios de los noventa, la
cifra se elevó a US$ 300 millones anuales. De una extremada dependencia de los
recursos públicos y de ser el principal causante del déficit fiscal, el sector
eléctrico se ha convertido en una gran fuente de recursos para la Nación, las
entidades territoriales y las corporaciones ambientales.
En 2021, las empresas del
sector pagaron 5,3 billones por impuesto de renta, equivalente al 6,8% de lo
recaudado por ese tributo y al 3% del recaudo total. En impuesto locales
pagaron 0,7 billones, un 2,5% de todos los tributos locales. Las transferencias
ambientales ascendieron a 0,5 billones, mientras que para los fondos
sectoriales se recaudaron 0,6 billones. En total, en 2021, el sector eléctrico
pagó impuestos, tasas y parafiscales por 7.2 billones de pesos. En los últimos
cinco años, los impuestos, tasas y parafiscales alcanzaron la increíble cifra
de 26.4 billones de pesos, como se observa en la tabla 1.
Sostenibilidad
ambiental y firmeza de la matriz de generación.
La matriz de generación eléctrica es a la vez firme
y sostenible ambientalmente. El 70% de la capacidad generación instalada en Colombia
es movida con fuentes renovables, el resto con térmicas no renovables. En años
de aportes hidrológicos regulares, la generación térmica suele estar por debajo
del 20% anual, pudiéndose reducir hasta un 12%, cuando los aportes hidrológicos
son tan abundantes que exceden el promedio histórico. Al contrario, cuando se
presenta un Fenómeno de El Niño extremo, puede alcanzar el 30% de la generación
promedio anual, llegando en algunos meses hasta el 50%.
Tabla 2
El
sistema eléctrico colombiano ha experimentado una expansión considerable en los
últimos 30 años. Antes de la reforma del 94, casi un 24 % de los hogares
colombianos no tenían acceso a energía eléctrica. La cobertura eléctrica ha venido en aumento
paulatinamente desde entonces llegando a 96%. En el
sector urbano la cobertura llega el 98% y en el rural al 94%. La fracción del
ingreso destinada al pago del servicio pasó de 15% al 6% para el decil 1; del
7% al 4% para el 2 y del 5% al 3% para el decil 3.
En 1992 teníamos instalados 11 GW de potencia,
consumíamos 36 Gwh año de energía y éramos 34 millones de habitantes.
Consumíamos 1050 Kwh por habitante. Hoy tenemos instalados 21 GW de potencia,
consumimos 75 Gwh y somos 51,5 millones de habitantes. Pasamos a consumir 1450
Kwh al año. En este periodo se hicieron inversiones en generación por más de
30.000 millones de dólares a costos de hoy por megavatio instalado. Esta
inversión la hizo la sociedad colombiana; el Estado no la tuvo que realizar,
liberó capacidades de inversión y dirigió sus recursos a otros sectores claves.
Soberanía energética.
Antes del desarrollo de las
conexiones internacionales – todavía muy precario en América Latina y bastante
avanzado en Europa – cada país tenía que apañarse exclusivamente con los
recursos primarios de generación que le dio la naturaleza. El agua y el carbón
fueron los de Colombia durante décadas, con el avance de la tecnología se le
están añadiendo el viento y el sol.
La participación en la
generación del recurso primario importado – el gas importado – es mínima.
Prácticamente la totalidad de la generación depende de fuentes nacionales, por
así decirlo. Depender de fuentes importadas para la generación o importar la
misma electricidad no debería ser un problema. El comercio se ha inventado
justamente para eso.
Los recientes acontecimientos
energéticos de Europa suscitados por la guerra entre Rusia y Ucrania, están
indicando que la geopolítica sigue siendo muy poderosa y puede destruir los
beneficios y ventajas del comercio entre los países. Ante la interrupción del
suministro del gas ruso, Alemania se vio obligada a recuperar de emergencia las
centrales a carbón que había desestimado por razones ambientales. Finlandia está
sufriendo por la suspensión del suministro eléctrico procedente de Rusia y
anuncia severo racionamiento durante el próximo invierno.
El nacionalismo eléctrico no
es bueno como no lo es ninguna clase de nacionalismo económico. Sin embargo, la
dependencia del suministro desde un país donde la racionalidad económica está
sometida a las veleidades de la política, es extremadamente riesgoso. Las
transacciones internacionales de energía de Colombia deben estar regidas por la
racionalidad y la eficiencia económica. Sin embargo, no pueden ignorarse los
factores geopolíticos que están pesando mucho en la actualidad.
LGVA
Enero 2023.
* Este
artículo está basado en un estudio titulado “EL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO TREINTA AÑOS
DESPUÉS DEL RACIONAMIENTO DE 1992” realizado por ECSIM, en el cual participaron Diego Gómez, Alfredo
Trespalacios, Juan Felipe Vélez y Luis Guillermo Vélez.
** Una descripción detallada del apagón de 1992 y los anteriores
racionamientos se encuentra en: https://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2022/12/treinta-anos-del-apagon-o-racionamiento.html
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