Propuestas
tributarias en los programas presidenciales y consecuencias para EPM*
Luis
Guillermo Vélez Álvarez
Economista
I.
Introducción
La ampliación del gasto
público para atender la emergencia del COVID – 19 elevó el déficit fiscal y la
deuda bruta del Gobierno Nacional que, en 2021, alcanzaron 7.1% y 63,8% del
PIB, respectivamente. Para 2022, el Ministerio de Hacienda espera que el
déficit se reduzca a 6.2% y el endeudamiento a 62,7% [1].
Ese nivel de déficit fiscal ni
el endeudamiento al que da lugar son sostenibles. Todo parece indicar que el
próximo gobierno tendrá que realizar un importante ajuste fiscal elevando los
impuestos, reduciendo el gasto o ambas cosas a la vez. Por esa razón, los
programas de todos los candidatos presidenciales presentan propuestas tributarias
algunas de las cuales se examinan a continuación.
Con el propósito de
contextualizar las propuestas de los candidatos se presenta, en primer lugar,
un panorama los impuestos nacionales (II). Posteriormente, se examinan las
principales propuestas (III) y se discuten las consecuencias para EPM (IV). Se
termina con un resumen (V) de las principales conclusiones.
II.
Panorama de los impuestos nacionales.
Los principales impuestos
nacionales son el impuesto de renta y complementarios a personas naturales
(IRPN), el impuesto de renta a personas jurídicas (IRPJ) y el impuesto al valor
agregado (IVA). Además de estos tres, que explican el 88,2% del recaudo, están
el Gravamen de los Movimientos Financieros (GMF), el Arancel de Aduanas (AA) y
una decena de impuestos menores, algunos en vía de extinción.
La Tabla 1 presenta las cifras
de recaudo y las participaciones porcentuales de los diferentes impuestos. Algunos
comentarios:
·
Como el PIB colombiano es el orden de 1.176
billones de pesos, el recaudo de impuestos nacionales de 173,7 billones
equivale a un 14,8% del PIB.
·
Para tener una idea precisa de la carga tributaria,
a la anterior suma hay que adicionarles los impuestos territoriales, los
parafiscales de nómina, los parafiscales de servicios públicos, las
transferencias del sector eléctrico, los aportes patronales a la seguridad
social y las regalías minero energéticas; todo lo cual se estima en 121 billones[2].
·
Sumados los impuestos nacionales, los locales y
la parafiscalidad de todo tipo, la carga tributaria asciende a 295 billones, lo
que equivale a un 25% del PIB. Esto es exagerado para una economía de ingreso
medio bajo como la colombiana, un lastre a su crecimiento.
TABLA
1
Aunque en los programas se
hace mención marginal a la tributación local y a la parafiscalidad, las
propuestas de los candidatos están referidas principalmente a los impuestos
nacionales. Por ello es necesario hacer explicita la carga tributaria total
pues en la formulación de sus propuestas algunos candidatos parecen ignorar la
tributación local y la parafiscalidad.
III.
Propuestas tributarias.
Todo impuesto se compone de
una base gravable, una tarifa general y un conjunto excepciones que benefician
a grupos específicos de contribuyentes, haciendo que el recaudo potencial esté
por debajo del que resulta de aplicar la tarifa general a la base gravable del
impuesto. Se da el nombre gasto tributario a la diferencia entre esas sumas.
De acuerdo con lo anterior, las
propuestas sobre los grandes impuestos nacionales se refieren a la modificación
de su base, de su tarifa o de los beneficios tributarios. Adicionalmente, hay
propuestas sobre el gasto público, impuestos menores y otras cuestiones de
técnica tributaria para reducir la evasión y la elusión y mejorar el recaudo.
La Tabla 2 sintetiza las propuestas de los candidatos sobre cada uno de los
aspectos
TABLA
2
La lectura de la tabla es extremadamente sencilla: el signo
más (+) indica que el candidato propone un aumento, el menos (-) una reducción
y el cero (0) ningún cambio.
Gasto Público.
Federico Gutiérrez es único candidato que plantea una reducción de gasto
público, por la vía del recorte burocrático y de una mejor focalización de los
subsidios. Gustavo Petro y Sergio Fajardo proponen la creación de más entidades
gubernamentales – incluidos dos ministerios, Petro, y uno Fajardo – y una
ampliación de los llamados “subsidios sociales” que se financiarán con más
impuestos[3].
Impuesto de renta personas
naturales (IRPN). Tanto Fajardo como Petro proponen aumentar la
tarifa del IRPN; en cuanto a la base, Fajardo quiere ampliarla, mientras que
Petro, al parecer, no la modificaría pues su propuesta está centrada en el
aumento de los impuestos a “los cuatro mil ricos”. Fico confía en que el
aumento del recaudo, resultante del mayor crecimiento de la economía, haga
innecesario el aumento de los impuestos[4].
Impuesto de renta a las
personas jurídicas (IRPJ). En el País se ha ido generando el conceso
de que las tarifas de los impuestos a las empresas son excesivas y afectan la
competitividad para atraer inversión, lo cual ha dado lugar a todo un esquema
de beneficios tributarios distorsionantes, costosos e ineficientes. Este
diagnóstico fue recogido por la Misión de Expertos en Beneficios Tributarios (MEBT)
de la OCDE que presentó su informe el año pasado. Una de las principales
propuestas de la Misión es reducir la tarifa del IRPJ y eliminar gradualmente
los beneficios tributarios. Todos los candidatos parecen estar alineados con
esa idea y con la de aumentar la base reduciendo la informalidad.
Impuesto al Valor Agregado
(IVA). El IVA
contribuye con el 43,5% del recaudo y, según la MEBT el “costo fiscal” de los
beneficios tributarios asociados al IVA – exclusiones y tarifa reducida - es de
75 billones de pesos. No obstante, ninguno de los candidatos tiene propuestas
de modificar el IVA, ni en la tarifa ni en la base. Es dudoso que la gran
ampliación del gasto que anuncia Fajardo y Petro pueda hacerse sin aumentar
este tributo.
Otros impuestos. Todos
los candidatos están, por así decirlo, en la onda de los “impuestos verdes”,
que hoy representan una porción insignificante del recaudo. En general el
objetivo de los “impuestos verdes” más que la generación de ingresos
tributarios es el de inducir conductas más respetuosas con el ambiente. Es en
el programa de Fajardo donde con más entusiasmo se habla de este asunto:
esperan recaudar unos 400 mil millones de pesos adicionales por impuestos
verdes[5]. Hay que mencionar en este
punto el impuesto a la propiedad de la tierra que propone el candidato Petro[6].
Beneficios tributarios. En
este punto hay unanimidad entre todos los candidatos: todos quieren eliminar o
reducir los beneficios tributarios[7]. La MEBT estimó en 92
billones su costo fiscal, 75 por IVA y 17 por renta. Como ya se dijo, los
candidatos no quieren tocar el IVA y se centran en los beneficios renta, los
cuales provienen de los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas
y los descuentos tributarios. Hay también otros de especial importancia para
las empresas como las tarifas reducidas en zonas francas y sectores especiales
como el hotelero, los acuerdos de estabilidad tributaria vigentes, los
incentivos a las mega-inversiones, el descuento del IVA pagado en bienes de
capital y la deducción de ICA del impuesto de renta.
IV.
Impactos sobre EPM.
EPM podría verse afectada por
la eliminación total o parcial de los beneficios tributarios. En efecto, como
gran contribuyente y gran inversionista, EPM hace uso de varios beneficios
tributarios, a saber:
·
Contrato de estabilidad jurídica firmado
en 2008 con 20 años de vigencia. Este contrato le dio
estabilidad a la norma que permitía deducir del impuesto de renta hasta el 40%
de la inversión en activos fijos. El desarrollo de proyectos como Porce III e
Hidroituango se benefició de esa norma.
·
Descuento del 50% del Impuesto de
Industria y Comercio (ICA). La MEBT ha propuesto la
eliminación del ICA. EPM Matriz paga anualmente unos 40.000 millones de pesos
por ICA en los diferentes municipios donde desarrolla su actividad. Si este
descuento desapareciera EPM tendría unos 20.000 millones más por impuesto de
renta.
·
Descuento del IVA en bienes de capital. Prácticamente
todas las legislaciones tributarias del mundo contemplan alguna deducción o
descuento del IVA pagado en la adquisición de bienes de capital. A fin de
cuentas, el IVA es un impuesto que debe gravar el consumo, no la inversión. Como gran inversionista que es, el Grupo EPM hace uso frecuente de este beneficio al igual que todas las empresas del sector de los servicios públicos.
V.
Conclusión.
Desde hace años se plantea la
necesidad de reducir la tarifa de impuesto de renta a las empresas, aumentar la
tarifa y la base del impuesto a las personas naturales y la reducción o
eliminación de los beneficios fiscales. Todos los candidatos presidenciales
recogen en sus propuestas programáticas esas ideas. Es poco probable que, dada
la situación fiscal de la Nación, puedan reducirse la tarifa de IRPJ, pero si
puede suceder que se eliminen beneficios como el descuento del 50% del ICA y el
descuento del IVA en bienes de capital. En ese caso EPM y todo el Grupo vería
un aumento apreciable en el impuesto de renta. Es poco probable que el Gobierno
Nacional, cualquiera sea el presidente, termine abruptamente el contrato de
estabilidad jurídica con EPM que tanto ha beneficiado la inversión. El
descuento de 40% de lo invertido fue fundamental para la viabilidad financiera
de proyectos como Porce III e Hidroituango.
LGVA
Mayo de 2022.
* Informe preparado para el
Sindicato de Profesionales de EPM, SINPRO. Se publica con su autorización.
[1] Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Plan Financiero 2022. Boletín n° 4, febrero de 2022. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-185368//idcPrimaryFile&revision
[3] Se lee en el programa de Petro:
“…haremos realidad el derecho
fundamental a la salud sin ningún tipo de barreras y a la pensión vitalicia y
universal, las familias gozarán del mínimo vital de agua, energía, internet,
servicios públicos y a una vivienda para la vida. Esto será posible porque
avanzaremos hacia una justicia tributaria con impuestos progresivos y
equitativos”. (Página 6).
[4] Se lee en el programa de Fico:
“Nos concentraremos en hacer crecer la
economía por encima de su potencial, lo que nos permitirá un recaudo que
permitirá no afectar con impuestos excesivos a la clase media, los bienes de
primera necesidad, ni la generación de empleo.” (Página 30)
[5] Se
lee en el programa de Fajardo:
“Vamos a modificar el impuesto al carbono,
aumentando su tarifa y ampliando su base gravable. Esto nos permitirá reducir
las emisiones de CO2 para cumplir las metas que se propuso el país frente al
cambio climático. Ampliaremos el impuesto que actualmente se aplica a las
bolsas plásticas, a todos los plásticos de un solo uso (exceptuando aquellos
para fines médicos). Crearemos el impuesto al consumo de los alimentos
ultra-procesados (bebidas endulzadas y comida chatarra) y aumentaremos la
tarifa vigente del impuesto al tabaco”
[6] Se lee en el programa de Petro:
“En aquellas subregiones estratégicas
para hacer de Colombia una potencia agrícola, propondremos al propietario del
latifundio improductivo activar la producción de sus terrenos, pagar los
impuestos correspondientes, o en última instancia, venderlos al Estado para que
este a su vez lo entregue a las comunidades rurales” (Página 19)
[7] Se lee en el programa de Petro:
“Desmontaremos
gradualmente aquellos beneficios tributarios que sin debida justificación
económica y social introducen graves distorsiones a la competencia, incentivan
la extracción minero-energética y privilegian primordialmente a, o son utilizados
mayormente a su favor por, personas naturales y jurídicas de altos ingresos y
patrimonio”. (Página 20)
Se lee en el programa de Fico:
“Buscar un cambio al
estatuto tributario que lo haga más eficiente y transparente mediante la
eliminación de exenciones y un aumento gradual del recaudo con impuestos que no
afecten ni a los vulnerables ni a la clase media y ayuden a mejorar la
progresividad tributaria del país”. (Página 29).
Fajardo es más específico.
Se lee en su programa:
“Vamos a nivelar la
cancha entre las empresas, eliminando todas las exenciones que no tengan un
efecto socialmente deseable probado como, por ejemplo, la creación de empleo.
En particular, eliminaremos las rentas exentas y las tarifas diferenciadas para
las mega-inversiones, el sector hotelero y la economía naranja (…) Eliminaremos
el descuento del ICA al impuesto de renta. Revisaremos la pertinencia de
mantener las zonas francas”.
No hay comentarios:
Publicar un comentario