Perspectivas económicas de Colombia en 2021 y más allá[1]
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista
Agradezco al Instituto Thomas Jefferson y a su
presidente Eneas Biglione por invitarme a participar en este foro, al lado de
colegas latinoamericanos tan prestigiosos, que me inspiran respeto y
admiración. Desde hace años estoy alejado de los ejercicios de prospección macroeconómica
y, más todavía, de los pronósticos cuantitativos en los suelen plasmarse. Acepté
esta invitación, un tanto irresponsablemente, esperando compensar mis carencias
en las técnicas de pronóstico con algunas consideraciones sobre aspectos
institucionales y políticos de Colombia que espero sean de interés.
Cuando comencé a ejercer como economista, hace más de
cuarenta años, pronosticábamos el PIB con un modelo de una ecuación y cuatro variables:
un par de rezagos del PIB, el crecimiento esperado de Estados Unidos y el
precio del café en el mercado internacional. En general obteníamos buenos
resultados. Creo que hoy podríamos hacer lo mismo, poniendo también en la
ecuación el PIB de la China y el de la Unión Europea y remplazando el precio
del café por el del petróleo. La significación del petróleo para la economía
colombiana se ilustra en la gráfica 1, donde en el eje derecho se mide su
precio internacional y en el izquierdo la tasa de crecimiento del PIB real.
Con esto quiero decir que los países latinoamericanos
– con la excepción probable de México y Brasil, cuyas grandes poblaciones les
dan un mercado interno que les permite cierta autonomía – están enormemente
condicionados en su desempeño económico por lo que ocurra en la economía
mundial y en los mercados internacionales de materias primas.
Eso no significa, por supuesto, que nuestros países y
sus gobiernos no puedan hacer absolutamente nada con relación al crecimiento.
Las situaciones institucionales y políticas internas de cada uno determinan, en
gran medida, sus posibilidades de aprovechar el impulso de los auges de la
economía mundial y las materias primas y mitigar el efecto de sus recesiones.
Venezuela y Argentina son una muestra palmaria de cómo se pueden desaprovechar
las loterías de la economía mundial.
Gráfica 1
Colombia tiene a su favor cuatro activos
institucionales muy importantes para manejar los vaivenes a los que la dinámica
de la economía mundial somete a su pequeña economía: la autonomía de la banca central, los límites
al endeudamiento público impuestos por la regla fiscal, unos 16 tratados de
libre comercio y su apertura a la inversión extranjera.
Aunque, como consecuencia de la expansión del gasto y
el endeudamiento público en el que se viene incurriendo para enfrentar los
efectos de la pandemia, la regla fiscal quedó muy maltrecha, sigue siendo, con
la autonomía del banco central, un elemento fundamental para garantizar la
relativa estabilidad macroeconómica de que se ha beneficiado Colombia en las últimas
décadas. Tanto la regla fiscal como la autonomía del banco central tienen
anclaje constitucional, lo que es bastante bueno para el País.
En general, la política monetaria ha estado centrada,
con bastante éxito, en mantener a raya la inflación. El Banco de la República
maneja una meta puntual de inflación objetivo dentro de un rango de un punto
porcentual por encima o por debajo. El principal instrumento de intervención es
la tasa repo a un día para las operaciones con los bancos del sistema. Esto no
excluye intervenciones limitadas en el mercado cambiario o en el de deuda
pública. El financiamiento directo al gobierno debe ser autorizado por el voto
unánime de la Junta Directiva, situación que no se ha presentado nunca desde
que en 1991 se consagró la autonomía del Banco.
Colombia ha logrado avanzar en incorporar en su normativa
una serie de disposiciones para evitar el desbordamiento del gasto público. En
2003 se aprobó la ley 819 o ley de responsabilidad fiscal que creó el
instrumento llamado Marco Fiscal de Mediano Plazo. En 2010 se aprobó el acto
legislativo 019 que introdujo en la Constitución el concepto de sostenibilidad
fiscal, con el que se trata de poner límites al impacto fiscal del llamado
gasto público “social” que el Congreso suele tratar con gran generosidad. Finalmente,
la ley 1473 de 2011, introdujo la regla fiscal en la que se tenía previsto que
en 2022 el déficit estructural del gobierno nacional no excediera en 1% del
PIB. Lamentablemente, para atender el manejo de la pandemia, la regla fiscal
fue suspendida temporalmente.
Los 16 TCL suscritos por Colombia rigen sus relaciones
comerciales con 57 países del mundo entre los que se encuentran Estados Unidos,
Canadá, México, Brasil, Corea y los países de la Unión Europea. Aunque faltan con
China y Japón, los países con los que se tienen acuerdos comerciales representan
el 55% del PIB mundial y un 22% de la población.
Prácticamente todos los sectores de actividad
económica están abiertos a la inversión extranjera directa o de portafolio, la
cual recibe en todos los aspectos un tratamiento igual a la nacional. Salvo en
los sectores de minas, hidrocarburos, seguros y financiero, no se requiere
autorización previa y solo se obliga al registro en el Banco de la República
con fines estadísdísticos y para efectos de participar en el mercado cambiario.
No existen límites a la repatriación o reinversión de utilidades.
Entre las desventajas institucionales de la economía
colombiana están la carga tributaria que agobia a las empresas y una
legislación laboral que mantiene el desempleo estructural en las vecindades del
10% y alienta la llamada informalidad económica.
Cuadro Único
El cuadro único presento una estimación de la carga
tributaria en 2019 considerando todos los impuestos, nacionales y locales, las
cargas parafiscales sobre la nómina, las contribuciones patronales a la
seguridad social, la regalías minero energéticas y otros parafiscales menores.
Estamos en un 24% del PIB, cifra muy elevada para un país con un PIB per cápita
inferior a US$ 7.000, que debe crecer de forma sostenida al 5% anual.
Adicionalmente, esa carga tributaria agobia
particularmente a las empresas. Un estudio de la DIAN de 2015 estimó la tasa
efectiva de tributación promedio de las empresas en 61% de las utilidades. Más
recientemente, Banco Mundial la estimó en 71%, considerando el conjunto de los
impuestos y toda la parafiscalidad.
El
mercado laboral está muy afectado en su funcionamiento por los gravámenes a la
nómina, equivalentes al 3,5% del PIB; por un salario mínimo uniforme para todo
el País, que ignora las grandes diferencias de productividad entre las diversas
regiones, y por un régimen de despidos que convierte en matrimonio casi
indisoluble el contrato laboral.
Pero
aún con ese régimen tributario y la actual legislación laboral, por el mero efecto de rebote, dada la
caída de 2020, estimada entre 7% y 8%, la economía colombiana crecerá un 5% en
2021, ayudada por la recuperación de la economía mundial que debe acelerarse a
medida que la vacunación masiva contra el Covid 19 permita el restablecimiento
de las actividades productivas y se despeje la incertidumbre del riesgo de un
rebrote de los contagios que lleve de nuevo al cierre de las economías. En
cualquier caso, en Colombia, con suerte, estaremos alcanzando el nivel PIB de
2019 a finales de 2022.
Gráfica 2
La gráfica 2 presenta los pronósticos de crecimiento
del PIB de cuatro entidades significativas. Los pronósticos del FMI y Banco de
la República son de octubre, el del Ministerio de Hacienda es el que soporta el
presupuesto de 2021 y el de Fedesarrollo es de septiembre.
La recuperación del empleo es mucho más problemática.
Volver a las tasas de desempleo anteriores a la pandemia puede tardas varios
años. Entre 2013 y 2018 tuvimos tasas de desempleo inferiores a 10%, resultado
del buen desempeño de la economía durante el período favorable de los precios
del petróleo. En enero de 2020, el desempleo estaba en 10,6%, se elevó a 21,1%
en mayo y cayó a 15,7% en octubre.
Gráfica 3
Es alentadora la recuperación parcial del empleo. La
mala noticia es que el desempleo en Colombia es muy resistente a su reducción:
la última vez que el País tuvo tasas de 15%, tardó una década en llevarlas a
niveles del 10%. Esto se explica, fundamentalmente, por las imperfecciones
anotadas del mercado laboral. Las cargas parafiscales y de seguridad social
hacen que el costo para el empleador sea un 60% superior al salario
efectivamente pagado al trabajador. Por otra parte, los elevados costos de
despido hacen que los empresarios sean más reticentes a la ampliación de la
nómina.
En el corto plazo, la recuperación del empleo también
puede verse afectada por un alza inmoderada en el salario mínimo y las
expectativas negativas suscitadas por una propuesta de reducir la jornada
laboral legal.
Gráfica 4
Para la fijación del aumento del salario mínimo en
Colombia existe una comisión de concertación conformada por representantes de
los gremios económicos y las centrales obreras. Cuando no hay acuerdo entre las
partes, lo que ocurre la mayoría de las veces, el Gobierno Nacional lo fija por
decreto ejecutivo. En los últimos 10 años, el salario mínimo ha crecido por
encima de la inflación medida por la variación del IPC. Para este año, los
representantes sindicales pretenden un incremento de 14%, mientras que los
gremios han propuesto 2%. Con esa brecha, la concertación es prácticamente
imposible. Hay que esperar que al gobierno no se le ocurra una solución
salomónica y decrete un incremento de 8%, lo que sería fatal.
Además de afectar directamente los mercados de los
trabajos menos calificados, el aumento porcentual del salario mínimo es
referente en las negociaciones salariales de los sectores más productivos de la
economía y determina el incremento de los salarios del sector público. Por esa
razón, el alza desmesurada del salario mínimo afectaría la economía en su
conjunto y elevaría del déficit fiscal.
Otro factor de incertidumbre para la recuperación del
empleo, es la aprobación en el Senado de un proyecto de ley que reduce, sin
disminución de salario, de 48 a 40 horas semanales la jornada laboral legal; lo
supone un incremento de 20% en el salario por hora. Aunque falta una segunda
aprobación en la Cámara de Representantes, esta propuesta ha generado rechazo
por parte de los empresarios y los economistas, especialmente por la situación
de la economía en el momento en que se aplicaría la reducción.
La política monetaria llevada a cabo por el Banco de
la República ha sido exitosa en el control de la inflación, cuya tasa anual ha
venido cayendo a lo largo de las tres últimas décadas situándose, en general,
dentro del rango meta.
Gráfica 5
Muy seguramente, para 2021 y 2022, el Banco mantendrá
la meta de 3%; pero es probable que se presenten dificultades para estar dentro
del rango, dada la aceleración del crecimiento de los agregados monetarios como
resultado de la política expansiva que se ha venido aplicando en los dos
últimos años y que seguramente persistirá en 2021.
Gráfica 6
La gráfica 7 muestra el balance fiscal de la Nación.
En 2019, el Gobierno Nacional había conseguido reducir el déficit de 4,7% a
2,5% del PIB, poniéndose el la perspectiva de alcanzar la meta de la Regla
Fiscal de 1% del PIB hacia 2022. Sobrevino la pandemia y lo arruinó todo. Para
de 2020, el déficit estimado por el Ministerio de Hacienda sería de 8,9% y de
7,6% para 2021. Esto eleva la deuda pública a niveles de 60% del PIB, lo cual,
según algunos analistas, resulta insostenible y hace necesaria una reforma
tributaria que permita recaudar unos dos puntos del PIB, es decir, unos cinco
mil millones de dólares.
Gráfica 7
Personalmente creo que es innecesaria una reforma
tributaria y que el Gobierno Nacional tiene margen para reducir su gasto y puede
financiar parte del déficit con la enajenación de activos. En 2021, puede
desprenderse de 10% de su participación en Ecopetrol, que ya está autorizada
legalmente, y en 2022, puede vender su participación en ISA, la empresa de
transmisión eléctrica.
En síntesis: la situación macroeconómica del País para
2021 y 2022 es compleja pero no inmanejable. En esos años, el PIB puede crecer
a tasas cercanas al 5%, si el desempeño de la economía mundial es propicio. El
asunto del empleo es más complejo: creo que sin cambios significativos en el
régimen laboral podemos tardar 4 o más años en llevar al 10% la tasa de
desocupación. Es posible una ligera aceleración de la inflación y la situación fiscal
es manejable sin reforma tributaria o, quizás, una de alcance limitado que no
grave más a las empresas. Finalmente, en lo referente al sector externo, que no
ha tratado explícitamente, no veo problemas para su manejo siempre que se
mantenga la flotación de la tasa de cambio.
Estoy más
preocupado por lo que pueda ocurrir más allá de 2022. Ese año tenemos
elecciones presidenciales y de congreso y su resultado es definitivo para las
instituciones políticas y económicas de Colombia.
La
izquierda anticapitalista – abierta o embozada – está muy fortalecida. En primera
vuelta de las presidenciales de 2018, los candidatos de la izquierda, Gustavo
Petro y Sergio Fajardo, obtuvieron el 47% de los votos. En la segunda vuelta,
el émulo de Chávez y Maduro, Gustavo Petro, obtuvo más de 8 millones de votos,
el 43,5% del total. La izquierda tiene 23 senadores y 25 representantes a la
cámara y ganó las alcaldías de las tres principales capitales del País: Bogotá,
Medellín y Cali.
La
izquierda colombiana es hostil al libre comercio, ve con malos ojos la función
empresarial, desprecia la propiedad privada y desea que el estado controle la
actividad económica para implantar la “justicia social”. La izquierda en el
poder acabaría más pronto que tarde con la autonomía del banco central, la
regla fiscal, los tratados de libre comercio y la apertura a la inversión
extranjera. De seguro implantaría un régimen tributario más agobiante que el
actual e impondría más limitaciones a la libertad de contratación laboral.
Casi
tan grave como el fortalecimiento de la izquierda anticapitalista es la deriva
ideológica de los partidos políticos del establecimiento. Parecen avergonzados
de los valores que deben defender – propiedad, libertad, responsabilidad, mercado
y estado mínimo - y tratan penosamente de competir con la oferta
asistencialista y estatista de la izquierda.
Por lo
anterior no me queda más que repetir las palabras del Presidente Álvaro Uribe
Vélez: ¡Ojo con el 2022!
LGVA
Diciembre
de 2020.
[1] Intervención
en el Foro Internacional “Perspectiva económica para América Latina en 2021”,
organizado por el Instituto Thomas Jefferson para las Américas el 17 de
diciembre de 2020.
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