¿Para
qué la reversión de los activos de la telefonía móvil y qué hacer con ISAGEN?[1]
Luis
Guillermo Vélez Álvarez
Economista,
Docente Universidad EAFIT
I
La sentencia C – 555 de
2013 de la Corte Constitucional, sobre reversión a la Nación de los activos de
la telefonía móvil, y el Auto del 26 de marzo de 2014 del Consejo de Estado,
que suspende el proceso de privatización de ISAGEN, han puesto sobre el tapete,
nuevamente, la discusión sobre la participación del gobierno en la prestación
de los servicios públicos domiciliarios y otras actividades. Está por fuera de
mis alcances – soy economista, no abogado- pronunciarme sobre la validez
jurídica de esas decisiones judiciales. Anoto, simplemente, con relación a la
sentencia C -555, que el asunto en cuestión está, como dicen los abogados,
lejos de ser “pacífico”, como lo prueba el que su aprobación se haya dado con 4
salvamentos de voto. En cuanto al auto del Consejo de Estado, señalo que me
parece un tanto pobre que en apoyo de una decisión de tal trascendencia la
magistrada ponente se limitara a invocar un comunicado de prensa de la gerencia
de ISAGEN sobre el desempeño de la Empresa en 2013. Los economistas estamos
habituados a evidencias más sólidas.
II
En una economía de
mercado e iniciativa privada lo que debe justificarse no es que las empresas
privadas desarrollen actividades mercantiles sino que el gobierno, en algunos
casos, lo haga en su lugar. Tradicionalmente se racionaliza la acción
empresarial del gobierno como remedio a imperfecciones de mercado (monopolios,
externalidades, etc.); o como instrumento para garantizar el acceso de toda la
población a ciertos bienes y servicios meritorios o; finalmente, como un medio
idóneo para controlar recursos o actividades que se consideran estratégicas,
cualquier cosa que con este término se quiera significar.
La ley 142, ese es su
aporte fundamental, creó un único régimen – empresarial, regulatorio, de
subsidios, etc. – para todos las entidades vinculadas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios sin que importara la naturaleza de su
propietario. Hoy concurren en el sector empresas privadas, públicas o mixtas;
comunidades organizadas y entidades descentralizadas. Todas están sometidas a
ese mismo régimen. El cumplimiento de la regulación, de las normas ambientales
y de los aspectos sociales (servicio universal, acceso a subsidios, mínimo
vital, etc.) concierne a todas ellas. Los usuarios más pobres reciben subsidios
tanto si son abastecidos por una empresa pública como EPM o por una empresa
privada como la Triple A. Ésta y aquella deben cumplir por igual las
regulaciones de precios y calidad y una y otra pueden ser objeto de sanciones
si las incumplen o abusan de su posición de dominio.
III
Si las empresas del
gobierno no son ya necesarias para cumplir los objetivos sociales de los
servicios públicos ni para poner remedio a las imperfecciones de los mercados,
¿para qué existen entonces? Mi admirado amigo, el ilustre abogado Carlos Alberto
Atehortua Ríos, me dirigió recientemente el siguiente trino: “ahora, será lo
mismo que la renta en servicios públicos, sea de la sociedad, que de los
extranjeros”. Por supuesto que prefiero lo que él prefiere, pero el asunto que
plantea es mucho más espeso.
En los antiguos reinos
feudales la propiedad privada del territorio coincidía con la soberanía
política. Las innumerables guerras que antecedieron el nacimiento de los
modernos estados nacionales tuvieron que ver con el mantenimiento o la
supresión de ese vínculo. La paz de Westfalia (1648) puso fin a esta cuestión
marcando el nacimiento del estado-nación basado en el principio de integridad
territorial opuesto a la concepción feudal del territorio como patrimonio
hereditario. Se planteó entonces el problema de la financiación de ese estado
nación. Algunos, como Thomas Hobbes, pensaban que debía reservarse al soberano
la explotación de una porción del territorio o el desarrollo de ciertas
actividades de las cuales derivara su sustento y el de todo el aparato de
gobierno. Otros, como Adam Smith, fueron tajantes: “no existen caracteres más
incompatibles que los del soberano y el comerciante”, escribió. En general
prevaleció esta concepción – la financiación del gobierno con el impuesto - y
los países de Europa emprendieron el arduo camino que condujo al surgimiento de
los sistemas fiscales modernos. De alguna forma esto se hizo compatible con la
idea de que los gobiernos podían reservarse la explotación monopolística de
ciertas actividades - licores, tabaco, naipes, loterías, etc.- para contribuir
a su financiación: los monopolios fiscales o rentas estancadas.
Pero la cuestión está
lejos de ser zanjada de forma definitiva. Para sólo referirnos a Colombia,
asistimos desde hace algunos años al surgimiento de lo que en otra parte
denominé empresas estatales de nuevo tipo[2]. No
son ya, como ha quedado dicho, empresas creadas para superar imperfecciones de
mercado o proveer bienes meritorios. Tampoco monopolios fiscales. Se trata de
empresas que buscan como sus competidoras privadas la maximización del valor
creado para sus propietarios. Este es el caso de EPM, de la EEB, de ISA, de
ISAGEN y, en otro campo de actividad, de ECOPETROL. La racionalidad de estas
empresas no encaja dentro de los moldes de las doctrinas tradicionales. En
cualquier caso, su existencia plantea no pocos interrogantes.
Aceptemos con Atehortua
que, para tomar un ejemplo familiar a todos nosotros, está bien que el
municipio de Medellín se apropie de las rentas de los servicios públicos que le
suministra EPM. Es decir, que está bien que los gobiernos – como lo hace el
gobierno nacional con la renta petrolera por medio ECOPETROL- se apropien de
las rentas de las actividades rentables. Si lo aceptamos con los servicios
públicos, ¿por qué no con el sector financiero o cualquier otra actividad
económica? ¿Dónde poner el límite? ¿Hasta dónde llegar sin empezar a recorrer
el camino de la estatización plena que, como lo está mostrando Venezuela, es el
camino de la servidumbre?
Sé que Atehortua, como
David Suarez, la misma Luz María Tobón y muchos de mis amigos, no propenden por
la estatización plena y son partidarios, por consideraciones sociales que respeto
y valoro, de lo que se denomina economía-mixta. Es decir, una economía en la
que puedan coexistir empresas privadas que lucren a sus propietarios y empresas
públicas que den a los gobiernos rentas para financiar la política social. Las
consideraciones siguientes parten de esta premisa.
Dejando de lado – no
por carecer de importancia, sino por tratarse de asuntos excesivamente
trillados – los problemas de la captura política o sindical, de la corrupción y
todo lo demás, me preocupa el hecho de que la dependencia creciente de los
gobiernos de los ingresos que les entregan las empresas de su propiedad los
lleve al aperezamiento fiscal y a la incontinencia en el gasto. Por otra parte, el gasto público tiende a ser
muy inercial. No se pueden financiar gastos ciertos con ingresos inciertos. Las
utilidades de una empresa en competencia – como EPM o ECOPETROL- son por
naturaleza de esta última clase. ¿Qué puede pasar en Medellín o en Colombia si
alguna de estas empresas enfrenta un descalabro económico importante? Sé que
EPM sigue políticas de inversión que tienen en cuenta el riego admisible para
un propietario público. Probablemente en ECOPETROL exista un manejo semejante.
De lo que se trata aquí es de la ocurrencia de eventos inciertos pero posibles
que no son susceptibles de reducir a un cálculo probabilístico. Dudo que ISA
tuviera dentro de sus cálculos la expropiación de sus activos de que fue objeto
en Brasil.
Una última observación.
Los gobiernos tienen gran poder. La dependencia de los recursos provenientes de
las empresas de su propiedad puede llevarlos a tomar decisiones que buscando
favorecerlas vayan en contravía del interés general. Soy partidario de la
fijación del precio interno de los combustibles en función del precio de
importación. Sin embargo, tengo la impresión de que las alzas recientes han
sido dictadas por consideraciones fiscales sin tener en cuenta el impacto sobre
la competitividad de la economía. En un plano más local, debe señalarse la
decisión de la administración municipal de levantar la restricción de pico y
placa a los vehículos que utilicen gas; decisión claramente orientada a
favorecer el programa de gas vehicular de EPM aún a costa de agravar el
problema de la movilidad en la ciudad.
IV
La reversión a la
Nación de los activos y el espectro es una hecho importante pero por razones
diferentes a las que se han invocado. Abrigo la esperanza de que a nadie con
poder se le ocurra crear una empresa estatal de telefonía móvil: la nueva
TELECOM renaciendo de sus cenizas. Estoy
convencido de que las deficiencias del servicio que padecemos desde hace varios
años se explican por la precaria inversión en infraestructura motivada por la
incertidumbre sobre la reversión. Los operadores privados, justamente por su
afán de beneficio, han permitido el acceso de prácticamente todos los
colombianos a los servicios de la movilidad. Los problemas de calidad deben
enfrentarse con regulación que incentive la competencia, no con las ridículas
compensaciones en tiempo que sólo agravan la congestión de las redes saturadas.
Creo que la reversión es una oportunidad para atacar de raíz los problemas de
integración vertical y concentración que afectan el sector y que, en
definitiva, son los determinantes de la deficiente calidad. El gobierno, sin buscar obtener un gran
beneficio fiscal para no encarecer el servicio, debería subastar los activos
revertidos a agentes – tres o cuatro - cuyo objeto exclusivo fuese la
operación, el mantenimiento y la expansión de las redes. Estos agentes
arrendarían capacidad a un gran número de comercializadores – ocho o diez - que
serían los que atenderían a los clientes finales. De esta forma se introduciría
un mayor grado de competencia en la telefonía móvil que a la postre se
traduciría en una mejora de la calidad.
En otra parte planteé
algunas inquietudes sobre el impacto de la venta de ISAGEN en la competencia en
el mercado eléctrico y sobre las inversiones requeridas para explotar el
potencial hidroeléctrico del País. Dependiendo de quién sea el comprador, puede
aumentar el grado de concentración en generación. Nada que no pueda manejarse
con la regulación sobre poder de mercado. En cuanto a las inversiones, la
regulación del cargo de confiabilidad parece estar funcionando adecuadamente
para incentivar la inversión en nueva capacidad. En síntesis, no parece que la
propiedad del gobierno sobre ISAGEN pueda justificarse con los argumentos
tradicionales sobre imperfecciones de mercado o control de “activos
estratégicos”.
Ahora bien, si ISAGEN
es un mero recurso fiscal la decisión de su venta debe evaluarse desde esa
perspectiva. Cuando alguien vende un activo – sea el gobierno o un particular –
está simplemente buscando obtener ahora el flujo de ingresos que ese activo
debía suministrarle en el futuro. La
cuestión que se plantea entonces es la del precio. En la valoración de una
empresa la principal dificultad reside en la estimación del ingreso esperado.
Esto no presenta mayores problemas en el caso de un negocio rutinario y estable
como el de generación. No tengo mayor
inquietud sobre la valoración realizada por la banca de inversión contratada
por el gobierno. Confío más en sus estimaciones que en las del personaje que
instauró la demanda de nulidad contra el decreto 1609 de 2013 o las de la
magistrada que, basándose en un boletín de prensa, decretó la medida cautelar.
El hecho de que siete grupos empresariales hayan expresado interés en
participar en la subasta es un indicio de que esta puede ser exitosa en
términos del precio al que el gobierno venda sus participaciones. No me parece
descabellado pensar se sitúe un 50% o más por encima del precio base. Lo que el
gobierno haga o deje de hacer con los recursos de la enajenación es harina de
otro costal. Naturalmente, como todo el mundo, prefiero que se destinen a
inversión en infraestructura y no a la financiación del gasto corriente.
LGVA
Abril de 2014.
[1] Esta nota responde al
indeclinable requerimiento de pronunciarme sobre el tema que me hizo mi amiga
Luz María Tobón Vallejo. Espero no decepcionarla.
[2] Vélez, LG. “Las empresas
estatales de nuevo tipo y el doctor Frankestein” http://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2012/02/las-empresas-estatales-de-nuevo-tipo.html
No hay comentarios:
Publicar un comentario