El Gobierno Paralelo de Santos

Balzac, la ley de Wagner y  el gobierno paralelo de Santos

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Docente, Universidad EAFIT

Una de las reformas institucionales más importantes en la historia colombiana fue la realizada mediante el acto legislativo 5 de 1954 que permitió a la nación, los departamentos y los municipios la creación de los establecimientos públicos dotados de personería jurídica para prestar uno o más servicios especialmente determinados, hasta entonces a cargo de las entidades territoriales.

La reforma administrativa de 1968, impulsada por el más colbertiano de nuestros gobernantes, Carlos Lleras Restrepo, perfeccionó la figura convirtiéndola en una especie de Santo Grial de la administración pública. Cada problema o dificultad, resultantes casi siempre de la inoperancia de los ministerios o de las secretarías de despacho,  tenía como respuesta la creación de un establecimiento público. Y el país se fue llenando de éstos sin que por ello mejorara necesariamente la administración, más si incrementando inexorablemente el tamaño del gasto del gobierno conforme a la vieja ley de Wagner.

Hacia 1994, cuando el gasto público central superaba ya el 35% del PIB, el gobierno de Cesar Gaviria acometió una reforma del estado eliminando varios de los flamantes establecimientos públicos creados en las décadas pasadas. Samper no hizo nada al respecto. De  hecho, no le bastó con los ingresos de las privatizaciones de las empresas eléctricas y endeudó alegremente la nación para financiar el gasto corriente. Los gobiernos de Pastrana y el primero de Uribe, acosados por déficit fiscal y el alto endeudamiento heredados de Samper, también hicieron alguna poda burocrática.  

La reforma adoptada a principios de noviembre por el gobierno de Santos se parece más a la de Lleras que  a la de Gaviria. Son ochenta decretos. Reaparecen los tres ministerios suprimidos en el primer gobierno de Uribe. Se eliminan un decena de entidades  - Das, Ingeominas, etc. -  y al mismo tiempo crea una veintena, buena parte de ellas denominadas  “Agencia” – de inteligencia, infraestructura, minería, defensa jurídica del estado, superación de la pobreza, contratación pública, etc. -  término que parece ser el nuevo Grial de la administración pública. Se creó también un poderoso Departamento de la Prosperidad Social que agrupa varias entidades, antiguas y nuevas, y programas de política social asistencialista. Con una ligereza sorprendente, el ministro de hacienda ha desestimado el impacto fiscal de este ensanchamiento del aparato estatal. No costará más de $ 300.000 millones anuales, ha dicho. Nadie ha cuestionado la cifra ni el ministro ha suministrado estudio alguno que sustente la validez del cálculo.

Pero aparte del impacto fiscal de la reforma, lo que más llama la atención es que con ella se ahonda en la tendencia a crear una especie de gobierno paralelo. Todas las funciones de las nuevas y viejas agencias, los departamentos, establecimientos y toda suerte de entidades especializadas pueden ser adscritas a cualquiera de los ministerios existentes. Sin embargo, pareciera que el presidente Santos, como varios de sus antecesores,  no confiara en ellos. Que viera los ministerios como simples cuotas que deben entregarse a los políticos con los que se ganan las elecciones. Pero, como de todas formas hay que gobernar, se hace necesario crear agencias, consejerías, establecimientos, departamentos, unidades y sabe Dios qué más, para entregarlas a los técnicos  a ver si desde estas entidades se hace lo que no puede hacerse desde los ministerios.

Los gobiernos paralelos son al parecer bien antiguos. Una extraordinaria descripción se encuentra en Los empleados o la mujer superior, pequeña novela de Balzac publicada en 1838. El protagonista de la obra, Xavier  Rabourdin hace un agudo análisis de la burocracia francesa bajo la restauración mostrando que en su mayor parte no tiene otra función que producir informes. Rabourdin llega a la conclusión de que el reino puede gobernarse con tres ministerios: el de policía o de interior, para mantener a raya a los sediciosos; el de relaciones exteriores, para hacer la guerra o la paz con las demás potencias; y el del tesoro o de hacienda que agrupa a todos los demás por la sencilla razón de que quien consigue la plata del estado es el mejor situado para decidir en qué se gasta.

Pero los consejos de Rabourdin no han sido seguidos por gobierno alguno. La demanda de bienes y servicios provistos por los gobiernos y la consiguiente necesidad de crear ministerios, agencias, departamentos y divisiones para su provisión parece incontenible. En todas parte, la ley de Wagner avanza inexorablemente sólo interrumpida episódicamente cuando la deuda se hace insostenible y el ajuste inevitable. Europa enfrenta hoy uno de esos episodios. Colombia enfrentó el último de los suyos hace sólo unos cuantos años. Pero la memoria de los pueblos es corta. El gobierno de Santos prepara hoy alegremente – ley de víctimas, seguridad social en salud sin restricción presupuestal, creación de miles de empleos públicos con la reforma del estado, incremento de los salarios oficiales por encima de la inflación y la piñata de las regalías -  el escenario de la próxima crisis fiscal.  

Cuando sólo se tiene un ministro para conseguir la plata y 20 ó más ministros o cuasi- ministros para gastarla la tendencia al déficit fiscal crónico es inevitable. Ciertamente esto lo teníamos en el pasado; pero eventualmente contábamos con ministros de hacienda que sabían decir no.  Este no es hoy el caso. Esa palabrita, extremadamente útil para un ministro de hacienda, al parecer no hace parte del vocabulario del actual.

Noviembre de 2011.