El
servicio público domiciliario de aseo en Colombia: descripción, situación
actual, retos y perspectivas[1].
Luis Guillermo
Vélez Álvarez
Economista,
Docente Universidad EAFIT
1
Introducción
A
principios de los años 90 del siglo pasado, el servicio de aseo era prestado
por empresas municipales o directamente por los municipios. La cobertura de
recolección urbana era de 83% y de 4% la rural; para una cobertura agregada de
61%. Más de la mitad de los residuos sólidos
eran dispuestos en botaderos a cielo abierto o arrojados a lotes, cañadas o
cuerpos de agua. La mayoría de las entidades prestadoras aplicaban tarifas que
no generaban ingresos suficientes para cubrir los costos del servicio razón por
la cual los municipios se veían obligados utilizar recursos de otras fuentes para
su sostenimiento.
Al igual
que en otros servicios públicos domiciliarios, en el de aseo se presentó y se
sigue presentando una importante transformación – empresarial, técnica y
financiera – como consecuencia de las reformas introducidas por la ley 142 de
1994. La ley 142, en concordancia con la política de descentralización
administrativa, mantuvo a los municipios como titulares del servicio de aseo y,
sin excluir la modalidad de prestación directa, les dio la posibilidad de
contratar su prestación con empresas privadas o mixtas constituidas para el
efecto. Admitió también que el servicio de aseo fuese provisto de forma
integrada con los de acueducto y alcantarillado y facturado conjuntamente con
éstos, lo que genera ahorros administrativos y mejora la eficiencia en el
recaudo.
En el
sector de aseo se han presentado significativos avances. Según la ECV de 2013,
la cobertura en recolección es de 97% en el sector urbano y de 32% en el rural,
con una cobertura agregada de 81%. El 95% de los residuos son dispuestos de
forma adecuada en rellenos sanitarios y plantas integrales. En conjunto las
empresas y entidades prestadoras recaudan más del 96% de lo facturado y la
mayoría son rentables y autosuficientes lo que ha liberado a los municipios de
la carga de financiera y en muchos casos les proporciona ingresos adicionales
para financiar otras de sus actividades.
El
propósito de este documento es hacer una presentación del estado actual del
servicio de aseo, enfatizando en los avances de cobertura y calidad pero
señalando también los retos que enfrenta hacia el futuro, los cuales tienen que
ver principalmente con la disposición final y el aprovechamiento. Inicialmente
se presenta una descripción del sector en sus aspectos técnicos e
institucionales, su mercado y su regulación. Posteriormente se examinan sus
principales indicadores. Se concluye con una reseña de los principales desafíos
sectoriales.
2
Descripción
del sector aseo
2.1
Definición
del servicio y cadena de valor
Los
municipios son las entidades responsables del servicio de aseo definido como la
recolección de residuos sólidos municipales. Comprende, además de la
recolección, las actividades de transporte, transferencia, tratamiento,
aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye las
actividades complementarias de barrido, limpieza y lavado de vías y áreas
públicas, el corte de césped y la poda de árboles en espacios públicos.
El
servicio de aseo se clasifica en ordinario o especial. Se considera ordinario
cuando se trata de recolección de residuos de origen residencial o de aquellos
residuos que por su tamaño, composición y volumen pueden ser manejados por el
prestador de acuerdo con su capacidad. El servicio especial corresponde al
manejo de residuos hospitalarios o peligrosos. El servicio ordinario es
regulado como servicio público domiciliario; el servicio especial está sometido
a regulaciones sanitarias y ambientales, pero no se considera como un servicio
público domiciliario aunque puede ser prestado, en competencia, por empresas de
servicios públicos.
Según el Decreto 2981 de 2013, la prestación del servicio de aseo - en el marco de la gestión integral de los residuos sólidos – debe estar regida por los siguientes principios básicos:
•
Prestación
eficiente del servicio a toda la población con continuidad, calidad y cobertura.
•
Obtención
de economías de escala comprobables.
•
Participación
de los usuarios en la gestión y fiscalización de la prestación.
•
Desarrollo
de una cultura de la no basura y fomento del aprovechamiento.
•
Minimización
y mitigación de los impactos en la salud de las personas y en el ambiente que pueda causar por la generación de
residuos sólidos
La cadena
de valor del servicio de aseo está conformada por las siguientes etapas:
recolección y transporte, barrido y limpieza de vías y áreas públicas,
transferencia, aprovechamiento y disposición final de residuos.
•
La
recolección y transporte es la actividad principal del servicio de aseo ya que
participa, en promedio, con cerca de un 40% en la estructura de costo. Consiste
en la recolección los residuos en el domicilio del generador y en su
transportarte a los sitios de disposición final. Por regulación la recolección debe realizarse
en vehículos compactadores, pero es frecuente todavía la utilización de
volquetas descubiertas, especialmente en municipios de categoría 4, 5 y 6. La
unidad de medida para el costeo de esta actividad es la tonelada recolectada y
transportada. Esta actividad puede ejercerse de forma integrada o independiente
con la disposición final.
•
El
barrido y limpieza de vías y áreas públicas comprende el conjunto de acciones
tendientes a mantener las vías y áreas públicas libres de residuos esparcidos o
acumulados y de escombros dispuestos de forma irregular. Esta actividad se
desarrolla de forma integrada con la recolección y el transporte y la unidad de
medida para su costeo es el kilómetro-cuneta. El barrido puede ser manual o
mecánico. En Colombia predomina el primero razón por la cual el principal
componente del costo es la remuneración de la mano de obra. Dentro del barrido
y limpieza se incluyen también la poda de árboles, el corte de césped y el
lavado de área públicas.
•
La
transferencia es el traslado mecánico de los residuos sólidos desde los
vehículos recolectores a vehículos de mayor capacidad, trenes o camiones de
gran tonelaje, que se encargarían de transportarlos al sitio de disposición
final. Esta actividad debe desarrollarse en estaciones de transferencia
diseñadas y construidas para el efecto. Actualmente vienen operando en el país
dos estaciones de trasferencia ubicadas en los departamentos de Antioquia y
Valle del Cauca, en los municipios de Itagüí y Palmira, respectivamente. La
regulación ha buscado incentivar su construcción fijando un costo estandarizado
de inversión y operación. El desarrollo de esta actividad es de gran
importancia para avanzar en la regionalización de los rellenos sanitarios.
•
El
aprovechamiento es la actividad complementaria que comprende la recolección de
residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte
selectivo a la estación de clasificación y aprovechamiento, así como su
clasificación y pesaje. Actualmente en el País, el aprovechamiento es
básicamente una recuperación de materiales realizada de manera informal. La
regulación busca formalizar esta actividad incorporando su costo en la
estructura tarifaria del servicio. En efecto, la actividad de los recicladores
supone una reducción del volumen de residuos recolectados, transportados y
dispuestos. Sin embargo, la valorización y aprovechamiento de los residuos
entraña otros costos que no suelen ser reconocidos en las tarifas.
•
La
disposición final consiste en aislar y confinar los residuos sólidos, en
especial los no aprovechables, en forma definitiva en lugares especialmente
seleccionados y diseñados para evitar la contaminación y los daños o riesgos a la
salud humana y al ambiente. Actualmente se consideran como sitios adecuados de
disposición final los rellenos sanitarios, las plantas integrales y las celdas
de contingencia. La disposición final puede desarrollarse de forma integrada o
de forma separada con las demás actividades del servicio de aseo. La unidad de
medida para su costeo es la tonelada dispuesta.
2.2
Institucionalidad
sectorial
Los
municipios son los titulares del servicio de aseo. Les corresponde asegurar que
se presten a sus habitantes mediante empresas de carácter público, privado o
mixto. No obstante, no pueden oponerse al establecimiento y operación de
empresas de aseo en competencia, salvo en el caso de que se hayan establecido
áreas de servicio exclusivo en las condiciones definidas en la ley 142. Pueden
prestar directamente el servicio de aseo cuando el interés general lo permita y
lo aconseje. En caso de prestación directa, fijan las tarifas de acuerdo con
las fórmulas y metodologías definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable
y Saneamiento Básico (CRA). Por medio de los Concejos Municipales fijan el
monto de las contribuciones y subsidios y pueden incluir en sus presupuestos
partidas destinadas a subsidiar las inversiones o a los usuarios de los
estratos bajos. Los municipios con más de 1.000.000 de habitantes pueden
ejercer funciones de autoridad ambiental al igual que las Áreas Metropolitanas.
Los
departamentos tienen funciones de coordinación y apoyo. Pueden asistir técnica,
financiera y administrativamente a las empresas prestadoras del servicio o a
los municipios que lo prestan directamente. En lo que es una función muy
importante para la regionalización de los rellenos sanitarios, pueden organizar
sistemas de coordinación entre entidades prestadoras y promover las asociaciones
de municipios.
Al igual
que en los demás servicios públicos domiciliarios, corresponde a la Nación la
definición de la planeación y las políticas sectoriales, la regulación
económica y ambiental y el control y vigilancia de los prestadores de los
servicios. En el planeación y las políticas están directamente vinculados el
Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio y el Departamento Nacional de
Planeación. La regulación económica la ejerce la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico y la regulación ambiental el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo sostenible. También participan en la regulación ambiental
las Corporaciones Autónomas Regionales las cuales tienen a su cargo el
licenciamiento ambiental de los rellenos sanitarios en su jurisdicción.
Finalmente, la vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios. También
tienen funciones de vigilancia y control, especialmente en los aspectos
ambientales, entidades como la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la
Contraloría General de la Nación (CGN). La Defensoría del Pueblo y las
personarías intervienen eventualmente en lo referente a la protección a
usuarios.
Tabla
1.
Distribución de funciones por niveles de gobierno con relación al servicio de
aseo
2.3
Estructura
empresarial
A nivel
de la estructura empresarial y de las modalidades de prestación, existe un
marcado contraste entre el sector de aseo y los demás servicios públicos
domiciliarios. En aseo, la prestación directa por la administración municipal –
que es inexistente en electricidad y gas y cada vez más reducida en acueducto y
alcantarillado - es aún muy importante como quiera que este es el caso del 39%
de los prestadores registrados en le SSPD. También predominan los prestadores
pequeños y que atienden exclusivamente un municipio: 94% de ellos. Solo tienen
un tamaño importante las empresas de las capitales y municipios más grandes.
Sin
embargo, un número creciente de municipios han optado por constituir empresas
especializadas y autónomas de su propiedad o, en un menor número, por contratar
la prestación del servicio con empresas privadas. En 1996 un 26% de las
entidades prestadoras registradas en la SSPD estaba constituida como empresa;
un 19% como organización autorizada y el 55% restante como unidad adscrita a la
administración municipal. En 2012, las empresas eran el 49%, las organizaciones
autorizadas el 12% y las unidades municipales el 39%. Como estas cifras se
refieren a las entidades que reportan información a la SSPD, lo cual supone
cierto grado de organización administrativa, es probable que el número de
municipios que prestan el servicio de forma directa se mucho mayor de la que
sugieren esos porcentajes.
Figura
1.
Entidades prestadoras del servicio de aseo según modalidad
Fuente:
SSPD
El 61%
de las entidades prestadoras con más de 2.500 suscriptores son sociedades
anónimas privadas o mixtas, el 27% empresas industriales y comerciales del
estado, el 8% dependencias municipales y el 4% organizaciones autorizadas. Otro
aspecto importante del desarrollo empresarial tiene que ver con la prestación
conjunta del servicio de aseo con los de acueducto y alcantarillado, que da
lugar a economías administrativas y mayor eficiencia en el recaudo. El 64% de
los prestadores de acueducto y alcantarillado con 2.500 o más suscriptores
prestan también el servicio de aseo.
2.4 Regulación
El marco
legal de la regulación de aseo es la ley 142 de 1994 y sus modificaciones:
leyes 632 y 689 de 2000 y 2001, respectivamente. En el servicio de aseo no
existe regulación explícita de la estructura del mercado. No existen limitantes
a la integración vertical, es decir, nada impide que una empresa puede
desarrollar todas las actividades de la cadena de valor o las complementarias
no reguladas de residuos especiales. Tampoco existen cuotas de mercado que
obstaculicen el crecimiento horizontal de las empresas. Salvo por la existencia
de áreas de servicio exclusivo, nada impide a un operador ofrecer sus servicios
en cualquier municipio. Como la regulación tarifaria es de precio máximo, los
operadores podrían competir por precio y calidad. No obstante la competencia
directa se ha desarrollado sólo en 10 municipios del País: Ibagué, Bucaramanga,
Floridablanca, Piedecuesta, Socorro, Girón, Cali, Pereira, Dosquebradas y
Cúcuta.
La
regulación tarifaria es de precio techo para cada uno de los componentes de la
estructura de costos. El régimen es de libertad regulada lo cual significa que
los prestadores pueden fijar tarifas inferiores a los precios techo siempre que
en su cálculo se ajusten a las fórmulas y metodologías expedidas por el
regulador. Se consideran dos tipos de
mercado según el número de suscriptores. Para cada componente de la cadena de
valor se fija un costo medio estandarizado que incorpora incentivos a la
eficiencia. La tarifa es un cargo fijo por usuario que incorpora los costos de
todas las etapas de la cadena de valor. No obstante, desde 2002 existe la
opción tarifaria multiusuario la cual consta de un cargo fijo y de un cargo
proporcional al volumen de residuos generados. La regulación actual está
desarrollada en las resoluciones 351 y 352 de 2005. Con dichas resoluciones se
estableció la metodología de precios máximos que busca reconocer costos eficientes
y suficientes para cada componente del servicio. Igualmente, enfatizó las
señales regulatorias de eficiencia al establecer separación de costos y
actividades, proponer la medición de los residuos, reconocer particularidades
de los mercados y promover el aprovechamiento de las economías de escala
propias del servicio. Actualmente está en estudio un nuevo marco regulatorio en
el que se ahondan las señales de eficiencia y se busca incentivar el
aprovechamiento, el desarrollo de los rellenos sanitarios regionales y la
construcción de estaciones de transferencia.
En el
servicio de aseo no se ha desarrollado una regulación de la calidad vinculada a
la regulación tarifaria. La ley 142 contiene disposiciones de aplicación
inmediata en caso de falla en la continuidad en la prestación de este servicio.
El artículo 137.2 señala que no hay lugar a cobro por “el servicio de
recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, si en
cualquier lapso de treinta días la frecuencia de recolección es inferior al
cincuenta por ciento de lo previsto en el contrato para la zona en la que se
halla el inmueble”. Está en estudio y debe ser adoptada en 2015 una regulación
de calidad vinculada a la regulación tarifaria. Se consideran dos aspectos: la
calidad técnica del servicio, que se refiere al cumplimiento de la frecuencia y
el horario de recolección; y la calidad de la gestión comercial, que trata de
las quejas y reclamos sobre la facturación. La regulación propuesta aplica a
prestadores con más de 5.000 suscriptores. La calidad de la gestión comercial
se mediría por el Indicador de Incumplimiento de Reclamos en la Facturación.
Éste se determina a partir del índice mensual de reclamos sobre la facturación
que es la relación entre el número total de reclamos resueltos en segunda
instancia en favor de suscriptor y el número de suscriptores facturados. Para
cada operador se fija una meta de reclamos por 1.000 suscriptores cuyo
incumplimiento da lugar a descuento en la tarifa.
El
indicador de calidad de la frecuencia de recolección es la relación porcentual
entre el número de recorridos por ruta dejados de prestar mensualmente por el
prestador y el número que debía realizar establecido en el contrato de
condiciones uniformes. El indicador de cumplimiento del horario de recolección
es la relación porcentual entre el número de recorridos realizados con más de
tres horas de retraso y el número total de recorridos mensuales en cada ruta
según el contrato de condiciones uniformes.
Estos indicadores se combinan con un peso similar para establecer el
indicador definitivo de calidad técnica que se calcula semestralmente. El
incumplimiento del indicador de calidad de comercial da lugar a descuentos en
el costo de comercialización; el incumplimiento de la calidad técnica da lugar
a descuentos en el costo de recolección y transporte. Los descuentos aplicarían
exclusivamente a los usuarios afectados.
3
Indicadores
de desempeño
3.1
Cobertura
La
cobertura del servicio de aseo se define de dos formas: como el porcentaje del
total de viviendas que cuyos residuos son recolectados por un prestador
organizado o como el porcentaje de la producción total de basuras de un
municipio que es igualmente recolectada por un prestador organizado. Para efectos de estimar la cobertura en la
primera de las formas indicadas, las estadísticas del DANE diferencian cuatros
métodos de eliminación de basuras por parte de los hogares: recogida o
recolección por un prestador organizado; quema o enterramiento de los residuos
por los propios hogares; lanzamiento a quebradas, ríos, lagunas u otros cuerpos
de agua y, finalmente, disposición a cielo abierto en lotes, zanjas, patios o
baldíos. También se incluye, en las encuesta de calidad de vida, la recolección
informal en zorras o carretas, en cuyo caso la disposición final suele hacerse
de manera igualmente informal en botaderos a cielo abierto o en cuerpos de
agua. En 1993, según datos del censo de
ese año, la cobertura en recolección alcanzaba el 61% de las viviendas en el
agregado nacional, correspondiente a un 83% en los cascos urbanos y a un 4% en
el sector rural. En 2013, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida, la
cobertura a nivel nacional llega a 81%, con 97% en el sector urbano y 32% en el
rural.
Figura
2.
Cobertura en recolección de basuras (% de hogares)
Fuente: DANE.
CENSO 1993 y ECV 2003 y 2013
Ahora
bien, en el sector rural la dispersión de las viviendas hace extremadamente
costosa la recolección de los residuos por parte de un prestador organizado, la
cual, no obstante, alcanza ya un 32% de las viviendas. Por ello, para el sector
rural, es importante considerar los avances en otras formas de eliminación de
las basuras más adecuadas desde el punto de vista ambiental.
En 1993,
un 60% de los residuos de los hogares rurales eran tirados a cuerpos de agua o
dispuestos a cielo abierto. Para 2013 esas formas de eliminación eran empleadas
por un 12% de los hogares según la ECV. En ese mismo año, las basuras de un 86%
de los hogares son recogidas por prestadores organizados (32%) o quemadas o
enterradas (54%).
Tabla
2.
Hogares (%) por forma de eliminación de basuras
Fuente: Censo 1993
y ECV 2003 y 2013.
El otro
indicador de cobertura es el porcentaje de los residuos producidos que son
recolectados. Un informe de la Contraloría General de la República[2]
reportaba que en las cuatro principales ciudades del País – Bogotá, Medellín,
Cali y Barranquilla – se recolectaban, en 1996, el 79% de los residuos sólidos
urbanos. Desde entonces los avances registrados son sustanciales. En efecto,
según un estudio del Banco Mundial de 2012[3],
Colombia, con 98%, presenta una de las más altas tasas de recolección en
América Latina, por encima de países de mayor capacidad económica como Brasil y
México.
Figura
3.
Tasas de recolección de residuos sólidos municipales para países de América
Latina
Fuente: Banco Mundial (2012)
3.2
Calidad
La calidad
del servicio domiciliario de aseo se mide por el cumplimiento de las
frecuencias y los horarios de recolección y la calidad de la gestión comercial,
medida esta última por el número de reclamos de facturación. Según el artículo
137.2 de la ley 142, no hay lugar a cobro por el servicio de recolección y
transporte cuando en un lapso de 30 días la frecuencia de recolección es
inferior al 50% de lo previsto en el contrato de prestación. La frecuencia es
también una variable para determinar el valor facturado al igual que el volumen
de residuos recogidos. El indicador de calidad de la frecuencia de recolección
es la relación porcentual entre el número de recorridos por ruta dejados de
prestar mensualmente por el prestador y el número que debía realizar
establecido en el contrato de condiciones uniformes. El indicador de
cumplimiento del horario de recolección es la relación porcentual entre el
número de recorridos realizados con más de tres horas de retraso y el número
total de recorridos mensuales en cada ruta según el contrato de condiciones
uniformes. El otro indicador es la calidad de la limpieza urbana que comprende
dos aspectos: la calidad del barrido y la recolección de escombros
clandestinos. La regulación establece que el incumplimiento de los indicadores
de calidad da lugar a reducción en las tarifas cobradas a los usuarios.
El decreto
2981 de 2013 por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de
aseo detalla las condiciones de calidad y continuidad en la diferentes etapas
de la cadena de valor, con excepción de la disposición final que es
reglamentada por 838 de 2005. Las disposiciones sobre calidad empiezan con los
usuarios mismos quienes tienen obligaciones sobre almacenamiento, presentación
y separación de los residuos sólidos. Las obligaciones de las personas
prestadoras empiezan con la recolección y el transporte y están referidas a
modalidades, equipos empleados, rutas, frecuencias, etc. Debe también
mencionarse la resolución 0754 de 2014 que establece la metodología de los
Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) que deben estar
articulados con la prestación del servicio de aseo sin imponer a las personas
prestadoras obligaciones que no están cubiertas por las tarifas.
La
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios vigila dos indicadores de
calidad técnica del servicio de aseo: el Índice de continuidad en recolección y
transporte (ICRT) y el Índice de continuidad en barrido y limpieza de áreas
públicas (ICBL). En ambos casos el valor máximo del índice es de 100 lo que
indica un cumplimiento total de las metas de calidad. En el Informe de nivel de
riesgo del servicio de aseo de prestadores con más de 2.500 suscriptores de
2013[4], se
tiene información sobre 291 empresas que prestan el servicio en otros tantos
municipios. Para 2012, el 76% de los prestadores tuvieron un cumplimiento de
100% del ICRT y el 61% en el caso del ICBL.
Figura
4.
Cumplimiento de indicadores de calidad del servicio de aseo
Fuente: SSPD
3.3
Disposición
final
La
disposición final adecuada de los residuos sólidos es un aspecto fundamental de
la calidad del servicio de aseo y de la mitigación y control de los impactos
ambientales. Según el decreto 838 de 2005 y la resolución 1890 de 2011, los
sistemas de disposición final considerados como adecuados son: relleno
sanitario, planta integral y celda de contingencia. Se consideran sistemas
inadecuados: celda transitoria, botadero, enterramiento, vertimiento a cuerpos
de agua, entre otros. En 1997, la disposición de residuos sólidos se distribuía
en partes casi iguales en sistemas adecuados (51%) y sistemas inadecuados
(49%). En 2013, los residuos dispuestos en forma adecuada representan el 95% y
los dispuestos en sistemas inadecuados el 5%.
Figura
5.
Distribución de los residuos sólidos según sistema de disposición final
Fuente: SSPD.
Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013
Se espera
que en los próximos años la disposición de los residuos sólidos se haga en
sistemas cada vez más adecuados. En 2011, el Ministerio de Medio Ambiente y
Desarrollo Territorial, expidió la Resolución 1890 de 2011 dando fin a la
autorización de celdas transitorias y abriendo paso al establecimiento de
celdas de contingencia como alternativa para la disposición final de residuos
sólidos, dentro del proceso de implementación de los rellenos sanitarios y
plantas integrales. De acuerdo con la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, actualmente el País cuenta con 791 rellenos sanitarios, 55
plantas integrales y 27 celdas de contingencia. En 2013, 873 municipios, es
decir, el 79% del total, disponían de sus residuos sólidos de forma adecuada en
rellenos sanitarios, plantas integrales o celdas de contingencia. El 21% de los
municipios, los más pequeños desde el punto de vista poblacional y de la
generación de residuos, utilizan todavía métodos inadecuados como botaderos a
cielo abierto, celdas transitorias y cuerpos de agua.
Figura
6.
Disposición final de residuos sólidos. Número de municipios por sistema
Fuente: SSPD (2013). Disposición
final de residuos sólidos en Colombia 2013
Más recientemente,
el Gobierno Nacional expidió el Decreto 920 de 2013 con el objetivo de
otorgarle un incentivo económico a los municipios donde se ubiquen estaciones
de transferencia y rellenos sanitarios de carácter regional. La regionalización
de los rellenos sanitarios es fundamental en términos ambientales. En 2013, 733
municipios, que responden por el 90% de los residuos generados, disponían en 60
rellenos regionales; en 2005 se contaban 27 de estos rellenos al servicio de
134 municipios.
Figura
7.
Rellenos sanitarios regionales y número de municipios atendidos
Fuente: SSPD
(2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013
Típicamente
la vida útil de un relleno sanitario es de 20 años. Esto significa que la disposición
final adecuada es un asunto de atención permanente. De acuerdo con la SSPD, el
45% de los rellenos regionales en operación tienen una vida útil remanente
superior a los 10 años; la del 43% es inferior a los 10 años y la un 12% de
ellos prácticamente está agotada.
Figura
8.
Distribución de la vida útil de los rellenos sanitarios regionales
Fuente: SSPD
(2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013
Al
problema del agotamiento de la vida útil de los rellenos, se añade el del
aumento en la generación de residuos. El Banco Mundial en 2012 realizó un
estudio de la gestión de residuos sólidos a nivel mundial donde se llama la
atención sobre el aumento en un 70% de los residuos sólidos urbanos en los
próximos diez años. En el caso de Colombia se estima que la generación pasará
de poco menos de un kilogramo-persona en la actualidad a un kilogramo y medio
por persona. Por ello es necesario realizar continuas mejoras en los sistemas
de disposición final y promover el aprovechamiento a través de programas de
basura cero. El aprovechamiento en el País se estima en 20% de los residuos
generados, la mitad de los cuales es realizada por los recicladores informales[5].
3.4
Tarifas
Las
tarifas del servicio de aseo incluyen los costos del servicio domiciliario
propiamente dicho – recolección, transporte y disposición final – y los de los
servicios complementarios de barrido y limpieza que se suministran de forma
colectiva. Las tarifas son fijadas por los municipios o los prestadores con
base en metodologías definidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento (CRA). En los costos del servicio inciden factores tales como el
tamaño de los municipios, la densidad poblacional, la cantidad de residuos
generados, y la distancia de los sitios de disposición final. Por esa razón las
tarifas varían de un municipio a otro, en ocasiones de forma apreciable Puede
hacerse una buena aproximación al comportamiento de las tarifas examinando lo
ocurrido en las cuatro principales ciudades del País – Bogotá, Medellín, Cali y
Barranquilla – que reúnen un 30% de la población del País y el 35% de los
suscriptores del servicio de aseo. Los gráficos 9 y 10 muestran las tarifas del
servicio de aseo del estrato 4, que refleja el costo del servicio por no
incluir ni subsidios ni contribuciones, en cada una de esas ciudades, en pesos
corrientes y en pesos constantes de 2014, respectivamente. Entre 1996 y 2014 el
costo del servicio de aseo ha disminuido en más de 50%.
Figura
9.
Tarifas de Aseo Estrato 4 – Pesos Corrientes
Fuente: SSPD-SUI
Figura
10.
Tarifa de Aseo Estrato 4 – Pesos de 2005
Fuente: SSPD-SUI
3.5
Subsidios
y contribuciones
El monto
de los subsidios y contribuciones en cada municipio lo determinan, finalmente,
los Concejos Municipales, dentro de los límites fijados por las leyes 142 de
1994 y 689 de 2001. Los municipios pueden destinar parte de las transferencias
del Sistema General de Participaciones (SGP) a la cobertura del déficit que eventualmente
pueda presentarse entre lo pagado como subsidio y el recaudo por contribución.
Por ello, los subsidios y contribuciones en el servicio de aseo varían de un
municipio a otros. El cuadro 3 presenta los subsidios y contribuciones como
porcentaje del costo en Bogotá, Medellín y Cali.
No es
fácil establecer el balance de subsidios y contribuciones a nivel nacional dado
que son todavía muchos los municipios que no reportan información a la SSPD.
Sin embargo, con la información reportada por las principales empresas del
País, se estiman los balances parciales que se presentan en el Gráfico 11. El
sector de aseo es deficitario. En 2013, las contribuciones cubrieron menos del
20% de los subsidios otorgados. El resto se cubre con transferencias del SGP.
Figura 11.
Balance subsidios y contribuciones para las empresas de aseo
(Millones de pesos de 2013)
Fuente:
SUI
3.6
Impuestos.
La ley 142
dispuso que las empresas de servicios públicos debían ser contribuyentes plenos
de impuesto de renta y patrimonio. Progresivamente las entidades territoriales
la convirtieron en sujetos de los impuestos locales – predial, industria y
comercio, estampillas, etc.- de los que en muchos casos estaban igualmente
exentas. Las empresas de aseo son en la actualidad contribuyentes de todos los
impuestos nacionales y locales. Entre 2002 y 2012 pagaron cerca de $ 190 mil
millones por concepto de impuesto de renta.
Figura 12.
Impuesto de renta pagado por las empresas de aseo
Fuente: SSPD-SUI
4
Perspectivas
y retos del sector de aseo
El sector
de aseo ha mejorado ostensiblemente en dos últimas décadas en cobertura,
calidad y manejo ambiental cada vez más adecuado de la disposición final. El
servicio se ha extendido al sector rural y a la población más pobre que recibe
un servicio subsidiado. Las tarifas del servicio se han reducido
persistentemente en términos reales sin menoscabo de la viabilidad financiera
de las empresas, lo que supone por tanto un notable incremento de la
productividad que se ha trasladado a los usuarios. La gran mayoría de las
entidades y empresas prestadoras son rentables y solventes y contribuyen con
todos los impuestos como cualquier otra actividad económica. Los logros
alcanzados llevan a nuevos retos. De acuerdo con el análisis precedente, son
tres los retos del sector de aseo: consolidación empresarial, regionalización
de los rellenos e inversión en transferencias y mayor aprovechamiento.
El primero
de ellos es seguir avanzando en la consolidación empresarial del sector y en la
creación de empresas de mayor tamaño que presten servicios en varios municipios
de forma integrada con los servicios de acueducto y alcantarillado. Esto
generaría economías de escala y de alcance que a la postre se traducirían en un
menor costo del servicio.
La
disposición final en rellenos sanitarios enfrenta cada vez más la resistencia
de las poblaciones afectadas con su cercanía. Cada vez son menos tolerables los
rellenos ubicados en las cercanías de los centros urbanos. Se deben adoptar
prácticas de aprovechamiento que acrecienten la vida útil de los rellenos
existentes y localizar los nuevos lejos de los centros poblados. Esto último
implica avanzar en la regionalización y en del desarrollo de la actividad de
transferencia.
Los
rellenos sanitarios son sin duda un avance en la disposición final de los
residuos. Sin embargo deben ser entendidos como una solución temporal en la
perspectiva de avanzar en la inversión en plantas integrales y en hacia una
reducción sustancial de los residuos disponibles mediante prácticas cada vez
más exigentes de recuperación, reciclaje y el aprovechamiento.
La OECD en
su estudio titulado “Evaluaciones del desempeño ambiental: Colombia 2014”, hace
una serie de recomendaciones que están en línea con lo planteado. Se destacan
las siguientes:
•
Consolidar
y racionalizar las leyes y los reglamentos vigentes con miras a establecer un
marco jurídico exhaustivo y coherente para el manejo de residuos.
•
Elaborar
una estrategia nacional de largo plazo en materia de residuos para reorientar
la política desde el control de la contaminación hacia un enfoque preventivo.
•
Articular
una respuesta de política coherente para responder a los retos fundamentales
como son la insuficiente capacidad de los rellenos sanitarios, las bajas tasas
de reciclaje y las necesidades de incorporación de los recolectores informales
de residuos en los sistemas de gestión de residuos municipales.
•
Promover
un incremento de la inversión en infraestructura para aumentar la capacidad de
tratamiento de los rellenos sanitarios en consonancia con la demanda prevista.
•
Reformar
los instrumentos económicos con el fin de aumentar los incentivos para
minimizar la generación de residuos y aumentar los índices de reciclaje.
5
Bibliografía
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CEDE (2004). Análisis de la evolución de los servicios públicos domiciliarios
durante la última década. Sector Aseo.
Bogotá
Banco Mundial (2012). What a Waste. A Global Review of
Solid Waste Management. Urban
Development Series. No. 15.
Botero,
Jesús (2008). Competencia en el mercado: el caso de los servicios de aseo en
Colombia. Documentos de trabajo.
Economía y Finanzas. Centro de Investigaciones Económicas y Financieras (CIEF).
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Contraloría
General de la República (1999). Estado de los recursos naturales y del
ambiente. Bogotá, 1999.
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(2009). 15 años Regulación de los Servicios Públicos Domiciliarios de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo en Colombia. Bogotá.
CRA
(2014). 20 años Regulación de los Servicios Públicos Domiciliarios de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo en Colombia. Bogotá
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(2014) Evaluaciones del desempeño ambiental: Colombia 2014
Oviedo,
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domiciliarios y TIC a partir de la expedición de la Ley 142 de 1994. Estudio
para Andesco. Bogotá.
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SSPD
(2013). Informe sectorial de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo – 2012. Grandes Prestadores. Bogotá 2013.
SSPD
(2013). Informe sectorial de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado
y aseo – 2012. Pequeños Prestadores. Bogotá 2013.
SSPD
(2013). Disposición final de residuos sólidos en Colombia 2013. Bogotá.
[1]
Esta monografía fue preparada con el apoyo financiero de la Asociación Nacional
de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios – Andesco – y se publica en
este blog con la autorización de dicha entidad gremial. Una versión impresa se
publicó como parte del libro “20 años de los servicios públicos y las
comunicaciones en Colombia”. Andesco, Bogotá, junio de 2015.
[2]
Contraloría General de la República (1999). Página 81.
[3]
Banco Mundial (2012). Anexo K, Página 84.
[4]
SSP (2013). Nivel de riesgo del servicio de aseo, mayores a 2.500 2011-2012.
http://www.superservicios.gov.co/Acueducto-Alcantarillado-y-Aseo/Aseo/Nivel-de-riesgo
[5]
CRA (2013). El aprovechamiento y su reconocimiento en la tarifa del servicio
público de aseo. Documento de Trabajo. Bogotá, junio de 2013. Página 6.
