Guía elemental para votar “ilustradamente” en las elecciones presidenciales

Guía elemental para votar “ilustradamente” en las elecciones presidenciales

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

I

Vivimos en la época del marketing político. El objetivo es vender un candidato de la misma forma en que se vende la crema dental o el desodorante. Aunque se recurra a expedientes que parecen tontos – como el de un candidato que se quiere hacer pasar por el zorro o el de aquel que quiere hacernos creer que adora tanto la arepa y como el bollo limpio - la publicidad y el mercadeo político suministran cierta información. También la suministran las respuestas triviales que dan los candidatos a las preguntas igualmente triviales que les formulan los periodistas. Los antecedentes de los candidatos son por supuesto muy importantes al igual que los antecedentes – o los prontuarios – de aquellos que los rodean. También importan esos catálogos de promesas que llaman programas y sabe Dios qué más.

Votar ilustradamente es extremadamente costoso. De hecho, cuando son tantos los votantes y el voto ilustrado cuenta lo mismo que el comprado o el emitido por cualquier imbécil, informarse adecuadamente para “votar a conciencia” es un acto completamente irracional habida cuenta de su extremadamente baja relación beneficio-costo. Sin embargo, sorprendentemente son muchos los irracionales que actúan de esta forma. Para ellos es esta guía que tiene el propósito de permitirles procesar de forma ordenada el cúmulo de información que se divulga en las campañas y también la que se omite o se oculta pero que de alguna forma se conoce.

II

Esta guía no consiste en una comparación de las promesas bien intencionadas que hacen los candidatos. Todos están de acuerdo y todos los votantes con ellos en que queremos una sociedad próspera, pacífica, equitativa, tolerante, educada, empleada, innovadora, solidaria, deportiva, aseada y, cómo no, ambientalmente sostenible, cualquier cosa que ello signifique. Admitimos también que todos los candidatos y candidatas son seres sencillos, amables, simpáticos y que aman a sus hijos y a todos sus familiares.

Lo que se propone esta guía es tratar de establecer la capacidad del candidato – y la tropa que lo acompaña, esto no hay que olvidarlo jamás- para hacer un buen gobierno o mejor aún su capacidad de no hacer un gobierno extremadamente malo.

Los atributos de un buen gobierno son difíciles de establecer y su definición puede dar lugar a discusiones interminables. Es más fácil señalar los rasgos de un mal gobierno o mejor aún las formas de actuar con las que el gobierno puede garantizar el estancamiento y el atraso económico. Hace años Arthur Lewis identificó 8 formas de ese actuar nefasto de los gobiernos:

1.      La incapacidad para mantener la paz y el orden dentro de las fronteras y garantizar la vida y la propiedad de las personas es el primer ingrediente de la contribución del gobierno al estancamiento económico y el atraso. Las 23 guerras civiles y las nueve constituciones de nuestro siglo XIX probablemente expliquen por qué Colombia estuvo al margen de la revolución industrial hasta bien entrado el siglo XX.

2.      La rapacidad y la corrupción es el segundo rasgo de los gobiernos malos. Aquí basta con recordar la perentoria afirmación de Stuart Mill: “Peor que cualquier violencia, como obstáculo a la acumulación, es la acción de un gobierno rapaz y corrupto”.

3.      Los gobiernos entorpecen el crecimiento cuando, en lugar del interés general, su acción está orientada a favorecer el interés de castas, gremios y grupos particulares de presión; obstaculizando de esta forma la movilidad económica y social.

4.      Obstaculizar el libre comercio dentro y fuera de las fronteras viene en cuarto lugar. Esta es una actuación en la que repetidamente caen los gobiernos y no puede explicarse más que por la acción de los intereses creados, no como fruto de la ignorancia, puesto que los beneficios del libre comercio son evidentes para cualquier inteligencia que examine la cuestión con una dosis mínima de objetividad.

5.      La incapacidad de garantizar una oferta adecuada de bienes y servicios públicos. Ya nadie discute que existen una amplia gama de bienes y servicios cuya provisión debe ser garantizada de alguna forma por el gobierno. A menudo el fracaso en este ámbito se explica más que por la insuficiencia de recursos por la orientación de la acción pública hacia campos que no le corresponden al gobierno en detrimento de aquellos que si son de su competencia.

6.      La sobre regulación de la actividad económica es una tentación en la que frecuentemente caen los gobiernos de toda laya. Los políticos, probablemente en razón de su oficio, tienden a desconfiar de los mercados y sienten la necesidad de proteger a productores y consumidores, los unos de los otros y de sus supuestos excesos. Se dice que Colbert prescribía el tamaño de las telas y el peso del pan, amén de los precios a los que debían transarse. Esto parece exótico pero no es algo que esté definitivamente en el pasado. No es infrecuente que algún ministro hable de control de precios para reducir la inflación.

7.      Gastar demasiado y agobiar a la población con impuestos excesivos. La revolución francesa se inició con la divisa: “un governement bon marché” – un gobierno barato. Después vinieron  otras cosas – Robespierre, al guillotina y todo lo demás – pero en principio la aspiración del pueblo francés no parecía injusta o excesiva. La revuelta tributaria de California en los años ochenta no desencadenó ninguna revolución pero, al menos durante algunos años, puso en la agenda pública la austeridad en el gasto y la responsabilidad fiscal.

8.      La incapacidad para mantener el valor de la moneda es quizás el rasgo más característico de los gobiernos mediocres. La moneda fiduciaria moderna es una creación de los estados y la expansión de su cantidad es una atribución de los gobiernos, a pesar de la supuesta independencia de la banca central. Greenspan, el más célebre de los banqueros centrales, ha destacado lo difícil que es controlar la inflación de la moneda fiduciaria.

III

Establecidos los rasgos de los malos gobiernos, el ejercicio consiste en asignar a cada candidato un puntaje en la escala de 1 a 10. Un puntaje de 10 significa que se espera que el candidato de ganar las elecciones presidirá un gobierno que tendrá en el mayor grado posible ese rasgo indeseable. El puntaje máximo alcanzable es 80. El candidato que más se acerque a esta cifra es el peor.   

Llenar la tabla no resulta difícil, aunque exige algo de información y un poco de reflexión. Pero si esto resulta aun extremadamente penoso puede dejarse de lado, no tiene mayor importancia. Quizás el sorteo es un mejor mecanismo de decisión si se quiere estar con el ganador. Toda mi vida he tratado de votar ilustradamente y casi siempre resulto votando por algún perdedor.

LGVA

Abril de 2014.

 

 

¿Para qué la reversión de los activos de la telefonía móvil y qué hacer con ISAGEN?

¿Para qué la reversión de los activos de la telefonía móvil y qué hacer con ISAGEN?[1]

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

 

I

La sentencia C – 555 de 2013 de la Corte Constitucional, sobre reversión a la Nación de los activos de la telefonía móvil, y el Auto del 26 de marzo de 2014 del Consejo de Estado, que suspende el proceso de privatización de ISAGEN, han puesto sobre el tapete, nuevamente, la discusión sobre la participación del gobierno en la prestación de los servicios públicos domiciliarios y otras actividades. Está por fuera de mis alcances – soy economista, no abogado- pronunciarme sobre la validez jurídica de esas decisiones judiciales. Anoto, simplemente, con relación a la sentencia C -555, que el asunto en cuestión está, como dicen los abogados, lejos de ser “pacífico”, como lo prueba el que su aprobación se haya dado con 4 salvamentos de voto. En cuanto al auto del Consejo de Estado, señalo que me parece un tanto pobre que en apoyo de una decisión de tal trascendencia la magistrada ponente se limitara a invocar un comunicado de prensa de la gerencia de ISAGEN sobre el desempeño de la Empresa en 2013. Los economistas estamos habituados a evidencias más sólidas.

II

En una economía de mercado e iniciativa privada lo que debe justificarse no es que las empresas privadas desarrollen actividades mercantiles sino que el gobierno, en algunos casos, lo haga en su lugar. Tradicionalmente se racionaliza la acción empresarial del gobierno como remedio a imperfecciones de mercado (monopolios, externalidades, etc.); o como instrumento para garantizar el acceso de toda la población a ciertos bienes y servicios meritorios o; finalmente, como un medio idóneo para controlar recursos o actividades que se consideran estratégicas, cualquier cosa que con este término se quiera significar.

La ley 142, ese es su aporte fundamental, creó un único régimen – empresarial, regulatorio, de subsidios, etc. – para todos las entidades vinculadas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios sin que importara la naturaleza de su propietario. Hoy concurren en el sector empresas privadas, públicas o mixtas; comunidades organizadas y entidades descentralizadas. Todas están sometidas a ese mismo régimen. El cumplimiento de la regulación, de las normas ambientales y de los aspectos sociales (servicio universal, acceso a subsidios, mínimo vital, etc.) concierne a todas ellas. Los usuarios más pobres reciben subsidios tanto si son abastecidos por una empresa pública como EPM o por una empresa privada como la Triple A. Ésta y aquella deben cumplir por igual las regulaciones de precios y calidad y una y otra pueden ser objeto de sanciones si las incumplen o abusan de su posición de dominio.

III

Si las empresas del gobierno no son ya necesarias para cumplir los objetivos sociales de los servicios públicos ni para poner remedio a las imperfecciones de los mercados, ¿para qué existen entonces? Mi admirado amigo, el ilustre abogado Carlos Alberto Atehortua Ríos, me dirigió recientemente el siguiente trino: “ahora, será lo mismo que la renta en servicios públicos, sea de la sociedad, que de los extranjeros”. Por supuesto que prefiero lo que él prefiere, pero el asunto que plantea es mucho más espeso.

En los antiguos reinos feudales la propiedad privada del territorio coincidía con la soberanía política. Las innumerables guerras que antecedieron el nacimiento de los modernos estados nacionales tuvieron que ver con el mantenimiento o la supresión de ese vínculo. La paz de Westfalia (1648) puso fin a esta cuestión marcando el nacimiento del estado-nación basado en el principio de integridad territorial opuesto a la concepción feudal del territorio como patrimonio hereditario. Se planteó entonces el problema de la financiación de ese estado nación. Algunos, como Thomas Hobbes, pensaban que debía reservarse al soberano la explotación de una porción del territorio o el desarrollo de ciertas actividades de las cuales derivara su sustento y el de todo el aparato de gobierno. Otros, como Adam Smith, fueron tajantes: “no existen caracteres más incompatibles que los del soberano y el comerciante”, escribió. En general prevaleció esta concepción – la financiación del gobierno con el impuesto - y los países de Europa emprendieron el arduo camino que condujo al surgimiento de los sistemas fiscales modernos. De alguna forma esto se hizo compatible con la idea de que los gobiernos podían reservarse la explotación monopolística de ciertas actividades - licores, tabaco, naipes, loterías, etc.- para contribuir a su financiación: los monopolios fiscales o rentas estancadas.

Pero la cuestión está lejos de ser zanjada de forma definitiva. Para sólo referirnos a Colombia, asistimos desde hace algunos años al surgimiento de lo que en otra parte denominé empresas estatales de nuevo tipo[2]. No son ya, como ha quedado dicho, empresas creadas para superar imperfecciones de mercado o proveer bienes meritorios. Tampoco monopolios fiscales. Se trata de empresas que buscan como sus competidoras privadas la maximización del valor creado para sus propietarios. Este es el caso de EPM, de la EEB, de ISA, de ISAGEN y, en otro campo de actividad, de ECOPETROL. La racionalidad de estas empresas no encaja dentro de los moldes de las doctrinas tradicionales. En cualquier caso, su existencia plantea no pocos interrogantes.

Aceptemos con Atehortua que, para tomar un ejemplo familiar a todos nosotros, está bien que el municipio de Medellín se apropie de las rentas de los servicios públicos que le suministra EPM. Es decir, que está bien que los gobiernos – como lo hace el gobierno nacional con la renta petrolera por medio ECOPETROL- se apropien de las rentas de las actividades rentables. Si lo aceptamos con los servicios públicos, ¿por qué no con el sector financiero o cualquier otra actividad económica? ¿Dónde poner el límite? ¿Hasta dónde llegar sin empezar a recorrer el camino de la estatización plena que, como lo está mostrando Venezuela, es el camino de la servidumbre?

Sé que Atehortua, como David Suarez, la misma Luz María Tobón y muchos de mis amigos, no propenden por la estatización plena y son partidarios, por consideraciones sociales que respeto y valoro, de lo que se denomina economía-mixta. Es decir, una economía en la que puedan coexistir empresas privadas que lucren a sus propietarios y empresas públicas que den a los gobiernos rentas para financiar la política social. Las consideraciones siguientes parten de esta premisa.

Dejando de lado – no por carecer de importancia, sino por tratarse de asuntos excesivamente trillados – los problemas de la captura política o sindical, de la corrupción y todo lo demás, me preocupa el hecho de que la dependencia creciente de los gobiernos de los ingresos que les entregan las empresas de su propiedad los lleve al aperezamiento fiscal y a la incontinencia en el gasto.  Por otra parte, el gasto público tiende a ser muy inercial. No se pueden financiar gastos ciertos con ingresos inciertos. Las utilidades de una empresa en competencia – como EPM o ECOPETROL- son por naturaleza de esta última clase. ¿Qué puede pasar en Medellín o en Colombia si alguna de estas empresas enfrenta un descalabro económico importante? Sé que EPM sigue políticas de inversión que tienen en cuenta el riego admisible para un propietario público. Probablemente en ECOPETROL exista un manejo semejante. De lo que se trata aquí es de la ocurrencia de eventos inciertos pero posibles que no son susceptibles de reducir a un cálculo probabilístico. Dudo que ISA tuviera dentro de sus cálculos la expropiación de sus activos de que fue objeto en Brasil.

Una última observación. Los gobiernos tienen gran poder. La dependencia de los recursos provenientes de las empresas de su propiedad puede llevarlos a tomar decisiones que buscando favorecerlas vayan en contravía del interés general. Soy partidario de la fijación del precio interno de los combustibles en función del precio de importación. Sin embargo, tengo la impresión de que las alzas recientes han sido dictadas por consideraciones fiscales sin tener en cuenta el impacto sobre la competitividad de la economía. En un plano más local, debe señalarse la decisión de la administración municipal de levantar la restricción de pico y placa a los vehículos que utilicen gas; decisión claramente orientada a favorecer el programa de gas vehicular de EPM aún a costa de agravar el problema de la movilidad en la ciudad.

IV

La reversión a la Nación de los activos y el espectro es una hecho importante pero por razones diferentes a las que se han invocado. Abrigo la esperanza de que a nadie con poder se le ocurra crear una empresa estatal de telefonía móvil: la nueva TELECOM renaciendo de sus cenizas.  Estoy convencido de que las deficiencias del servicio que padecemos desde hace varios años se explican por la precaria inversión en infraestructura motivada por la incertidumbre sobre la reversión. Los operadores privados, justamente por su afán de beneficio, han permitido el acceso de prácticamente todos los colombianos a los servicios de la movilidad. Los problemas de calidad deben enfrentarse con regulación que incentive la competencia, no con las ridículas compensaciones en tiempo que sólo agravan la congestión de las redes saturadas. Creo que la reversión es una oportunidad para atacar de raíz los problemas de integración vertical y concentración que afectan el sector y que, en definitiva, son los determinantes de la deficiente calidad.  El gobierno, sin buscar obtener un gran beneficio fiscal para no encarecer el servicio, debería subastar los activos revertidos a agentes – tres o cuatro - cuyo objeto exclusivo fuese la operación, el mantenimiento y la expansión de las redes. Estos agentes arrendarían capacidad a un gran número de comercializadores – ocho o diez - que serían los que atenderían a los clientes finales. De esta forma se introduciría un mayor grado de competencia en la telefonía móvil que a la postre se traduciría en una mejora de la calidad.

En otra parte planteé algunas inquietudes sobre el impacto de la venta de ISAGEN en la competencia en el mercado eléctrico y sobre las inversiones requeridas para explotar el potencial hidroeléctrico del País. Dependiendo de quién sea el comprador, puede aumentar el grado de concentración en generación. Nada que no pueda manejarse con la regulación sobre poder de mercado. En cuanto a las inversiones, la regulación del cargo de confiabilidad parece estar funcionando adecuadamente para incentivar la inversión en nueva capacidad. En síntesis, no parece que la propiedad del gobierno sobre ISAGEN pueda justificarse con los argumentos tradicionales sobre imperfecciones de mercado o control de “activos estratégicos”.

Ahora bien, si ISAGEN es un mero recurso fiscal la decisión de su venta debe evaluarse desde esa perspectiva. Cuando alguien vende un activo – sea el gobierno o un particular – está simplemente buscando obtener ahora el flujo de ingresos que ese activo debía suministrarle en el futuro.  La cuestión que se plantea entonces es la del precio. En la valoración de una empresa la principal dificultad reside en la estimación del ingreso esperado. Esto no presenta mayores problemas en el caso de un negocio rutinario y estable como el de generación.  No tengo mayor inquietud sobre la valoración realizada por la banca de inversión contratada por el gobierno. Confío más en sus estimaciones que en las del personaje que instauró la demanda de nulidad contra el decreto 1609 de 2013 o las de la magistrada que, basándose en un boletín de prensa, decretó la medida cautelar. El hecho de que siete grupos empresariales hayan expresado interés en participar en la subasta es un indicio de que esta puede ser exitosa en términos del precio al que el gobierno venda sus participaciones. No me parece descabellado pensar se sitúe un 50% o más por encima del precio base. Lo que el gobierno haga o deje de hacer con los recursos de la enajenación es harina de otro costal. Naturalmente, como todo el mundo, prefiero que se destinen a inversión en infraestructura y no a la financiación del gasto corriente.

 

LGVA

Abril de 2014.  

   

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[1] Esta nota responde al indeclinable requerimiento de pronunciarme sobre el tema que me hizo mi amiga Luz María Tobón Vallejo. Espero no decepcionarla. 

 

[2] Vélez, LG. “Las empresas estatales de nuevo tipo y el doctor Frankestein” http://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2012/02/las-empresas-estatales-de-nuevo-tipo.html

 

Sobre el consumo de subsistencia en la tarificación de los servicios públicos domiciliarios

Sobre el consumo de subsistencia en la tarificación de los servicios públicos domiciliarios[1]

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente EAFIT, Consultor ECSIM

 

I.                   Introducción

Las tarifas crecientes por bloques de consumo fueron introducidas en el sector eléctrico por medio del Decreto 2545 de 1984 y de la Resolución 86 de 1986 de la Junta Nacional de Tarifas. Para el sector residencial se definieron tres rangos de consumo: básico, hasta 200 KWh-mes; intermedio, entre 200 y 400 KWh-mes y superior o suntuario, más de 400 KWh-mes. En 1987 se expide el decreto 394 que crea una estructura tarifaria nacional para el servicio de acueducto y alcantarillado. También para este servicio se adopta una tarificación por rangos de consumo: básico, hasta 20 m3-mes; intermedio, entre 20 y 40 m3 y superior, más de 40 m3[2].

La ley 142 retoma la noción de consumo básico indicando que los subsidios no podrán exceder de los consumos básicos o de subsistencia. (Ley 142, artículo 99.5). La ley 143 define el consumo de subsistencia como la cantidad mínima de electricidad utilizada en un mes por un usuario típico para satisfacer necesidades básicas que solamente puedan ser satisfechas mediante esta forma de energía final. (Ley 143, artículo 11).

Desde entonces la estructura tarifaria de los servicios públicos domiciliarios – energía eléctrica, gas por redes y acueducto y alcantarillado – comprende dos rangos de consumo que para efectos de la facturación se liquidan con tarifas diferentes. Al rango de consumo básico se aplica una tarifa subsidiada en el caso de los estratos 1, 2 y 3. Por encima de ese rango la tarifa aplicada es igual al costo pleno del servicio.

En principio el rango de consumo básico o de subsistencia debe ser igual a la cantidad mínima requerida para satisfacer lo que se consideran las necesidades básicas de las familias. La definición empírica de esta cantidad es bastante problemática pues involucra variables físico-biológicas, culturales, climáticas, tecnológicas y económicas. Un rango de consumo básico excesivo tiene dos consecuencias indeseadas: incrementa el monto de los subsidios y propicia consumos elevados.

Los rangos de consumo actualmente vigentes en los servicios de acueducto y alcantarillado, electricidad y gas combustibles fueron establecidos a mediados de los noventa (Véase Tabla 1). El único que desde entonces se ha modificado es el de electricidad. En 1996 se había fijado en 200 KWh mes (Ley 188 de 1995 y resolución CREG 114 de 1996) y en 2004 se redujo a 173 KWh, para climas calientes, y 130 KWh-mes, para climas templados y fríos (Resolución UPME 0355 de 2004)[3].

Los cambios demográficos, tecnológicos, culturales y el aumento en el ingreso alteran las cantidades requeridas para la satisfacción de los consumos mínimos necesarios. Como el consumo básico subsidiable está definido por suscriptor o unidad familiar es evidente que la reducción del tamaño medio de las familias debe traducirse en un reducción de consumo mínimo necesario. En el censo de 1993 el tamaño medio de los hogares era de 4.6 personas, en el censo de 2005 de 3.9. También actúa en el mismo sentido la introducción de dispositivos hidráulicos y eléctricos de bajo consumo. La masificación del consumo de alimentos preparados fuera de casa debe haber reducido las necesidades de electricidad o gas combustible para la cocción de alimentos.  Finalmente, las mejoras en el ingreso se traducen en una mayor dotación de electrodomésticos y gasodomésticos que amplían las posibilidades de consumo de las familias.

Tabla 1

 

En todos los servicios mencionados es ostensible la reducción de los consumos de los hogares de todos los estratos. Esto se explica por los fenómenos señalados y, probablemente también, por los ajustes tarifarios. En cualquier caso, como se detalla en las secciones siguientes, los consumos básicos subsidiables parecen excesivos; incluso el de energía eléctrica, el más recientemente actualizado. En necesario por tanto realizar una actualización del consumo básico subsidiable basada en una caracterización, mediante encuestas y mediciones, del consumo final de energía, gas y acueducto de los hogares. El DNP y la UPME deben encargarse de la elaboración de los términos de referencia de ese estudio y de su contratación. Podrían destinarse a ello recursos no reembolsables de banca multilateral.

II.                Acueducto y alcantarillado.

El consumo básico de subsistencia actualmente empleado en la tarificación y subsidio de agua potable está basado en un estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación en 1991 con la participación de 5 empresas. Para adelantar el estudio se realizaron mediciones reales de consumo instalando medidores en los principales puntos hidráulicos de una muestra de viviendas de todos los estratos localizadas en las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Valledupar. Esta información fue complementada con la resultante de una encuesta sobre los usos del agua y hábitos de consumo aplicada a una muestra más amplia de familias de las mismas ciudades. Como resultado de ese trabajo se concluyó que el consumo básico era de 20 m3/suscriptor/mes en un intervalo entre 17.7 y 24.9 m3/suscriptor/mes[4].

En 2000, Juan Carlos Junca del DNP - con base en información de Bogotá, Cali y Medellín - hizo una estimación econométrica el consumo básico. El ejercicio realizado partía del supuesto según el cual existe un nivel de consumo de agua que es independiente de los precios y el ingreso. Se estimó una función de demanda lineal con un componente autónomo y se utilizaron como variables independientes el precio y el consumo rezagado. Se empleó una especificación logarítmica y se estimaron los parámetros con el método de mínimos cuadrados ordinarios. El estudio recomienda la adopción de un consumo básico de 16 m3/suscriptor/mes.

La Comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico adelantó, en 2008, un nuevo estudio de estimación del consumo básico. Para ello empleó tres métodos. En primer término hizo un ajuste de los resultados del estudio del DNP de 1991 considerando los cambios en el tamaño de los hogares y el impacto de la instalación de elementos hidráulicos de bajo consumo. La segunda aproximación consistió en el análisis de la tendencia histórica de los consumos observados en el período 2003 – 2008. Finalmente se hizo un análisis de elasticidades de demanda que lleva a identificar con el consumo básico con las demandas inelásticas. El estudio concluyó en la identificación de tres niveles de consumo básico según la temperatura. Para los municipios fríos, de altitud mayor a 2000 msnm, 17 m3/suscritor/mes; para los templados, entre 1000 y 2000 msnm de altitud, 18 y para los municipios cálidos, altitud menor a 1000 msnm, 19 m3/suscriptor/mes.

El estudio más reciente de estimación del consumo básico fue adelantado por Lorena Granda Carvajal como tesis de grado para optar al título de economista en la Universidad del Valle. Con datos mensuales el período 2003 – 2008, Granda estima dos modelos uno de ajuste parcial, para 21 ciudades, y otro basado en la función de utilidad de Stone-Geary, para 17 ciudades. Las variables independientes consideradas fueron la temperatura, el número de personas por vivienda, el porcentaje de apartamentos en cada ciudad, la tarifa media y el consumo rezagado. Se obtuvieron estimaciones de consumo básico para cada ciudad y el consumo básico del país se identificó con el promedio de cada modelo. El promedio del primer modelo es de 19 m3/suscriptor/mes y el del segundo 18 m3/suscriptor/mes[5]. 

Tabla 2

 

Los tres últimos estudios realizados sugieren que el consumo básico aplicado para efectos de la tarificación puede estar sobre-estimado. Ciertos hecho relevantes parecen confirmar ese resultado.   En efecto, en los 22 años transcurridos desde el estudio del DNP los avances en la instalación de dispositivos hidráulicos de bajo consumo son considerables. Igualmente, en ese período, el tamaño promedio de los hogares se ha reducido sustancialmente: hacia 1993 era de 4.6 personas, en el censo de 2005 había caído a 3.9. Según el mismo censo 11% de los hogares era unipersonales en el nivel nacional y el 46% de menos de 4. Estos dos factores, tecnológico y demográfico, deben haber incidido en la reducción de los consumos experimentada en todo el País. La tabla 3 muestra el cambio en el consumo promedio del sector residencial entre 2003 y 2012. Más ostensible aún es lo presentado en la gráfica 1: el consumo residencial promedio cae 46%, entre 1996 y 2012[6].  

Tabla 3

 

Gráfica 1

 

III.             Energía eléctrica y gas combustible

La ley 143 define el consumo de subsistencia como la cantidad mínima de electricidad utilidad en un mes para satisfacer sus necesidades básicas (Artículo 11). La resolución CREG 114 de 1996 lo fijó en 200 KWh-mes siguiendo lo establecido por la Junta Nacional de Tarifas en la resolución 86 de 1986. En 2004, mediante la resolución 0355, la UPME lo fijó en 173 KWh-mes, para los municipio situados en alturas inferiores al 1000 msnm, y 130 KWh-mes, para los municipios en alturas iguales o superiores a 1000 msnm. Estos valores entraron a regir en 2007, después de un período de transición en el que el consumo de subsistencia se redujo gradualmente a partir de su nivel inicial de 200 KWh-mes.

La fijación de los valores del consumo de subsistencia de la resolución 0355 de 2004 se basó en un estudio adelantado en 1997 por la firma consultora Ignacio Coral. Dicho estudio partió de la jerarquía de necesidades de Maslow y asoció estadísticamente los electrodomésticos y sus consumos a las necesidades básicas. Tuvo en cuenta el piso térmico como variable que afecta el consumo de electricidad. En 2003, la UPME actualizó el estudio mencionado y con base en ello fijó los valores de la resolución 0355[7].

 El consumo básico subsidiable de gas fue establecidos en la resolución 124 de 1996 que en el parágrafo 2 del artículo 3 señala: “En ningún caso se otorgará subsidio a los consumos superiores al consumo básico de 20 m3”. Y eso es todo.

No parecen existir estudios que fundamente las cantidades establecidas de consumos básicos subsidiables de electricidad y gas. El trabajo más reciente realizado es el estudio de la Universidad Nacional para la UPME “Determinación del consumo final de energía en el sector residencial urbano y comercial y determinación de consumos para equipos domésticos de energía y gas”.  Aunque no se trata propiamente de un estudio sobre el consumo de subsistencia, tiene alguna información de utilidad. Con base en una encuesta sobre tenencia de electrodomésticos y mediciones de uso estimaron para los estratos 1, 2 y 3 en las ciudades indicadas los consumos que se presentan en la tabla 4.

Tabla 4

Los consumos estimados para ciudades frías como Bogotá y Pasto exceden apreciablemente el consumo subsidiable de 130 KWh-mes. Medellín, que también está por encima de 1000 msnm, muestra un consumo estimado inferior al subsidiable. Lo mismo ocurre con Barranquilla.

La comparación con los consumos promedio observados es también interesante. La tabla 5 muestra los consumos promedios de las 4 grandes capitales del País en 2012. En Bogotá los consumos promedios son cercanos al consumo subsidiado. En Medellín los de los estratos 1 y 2 son inferiores; el del estrato 3 es superior. Los consumos de los estratos bajos de Cali son inferiores al subsidiable; los de Barranquilla superiores.

Tabla 5

 

Finalmente, la gráfica 2 presenta el consumo promedio de gas combustible del sector residencial. Se observa que en los estratos bajos está por debajo del consumo básico subsidiable.

Gráfica 2

 

IV.             Conclusiones y recomendaciones.

 

·         Los estudios en los que están basados los consumos básicos subsidiables de los sectores de acueducto y alcantarillado, energía eléctrica y gas combustible se realizaron hace ya muchos años.

 

·         Estimaciones econométricas realizadas para el caso de acueducto y alcantarillado arrojan como resultado valores de consumo básico inferiores a los adoptados por la regulación. El estudio realizado por la Universidad Nacional para la UPME en 2006 sobre consumo de energía eléctrica sugiere que también puede haber una sobre estimación en el consumo básico subsidiable. No parecen existir estudios semejantes para el gas combustible.

 

 

·         Los consumos promedio observados de las familias de los estratos 1, 2 y 3 son inferiores a los consumos básicos subsidiados, especialmente en el caso de acueducto y gas, en menor medida en el de electricidad.

 

·         Los cambios demográficos, la generalización de dispositivos y equipos de bajo consumo, las modificaciones en los hábitos de las familias, la racionalización de los precios son variables que inducen cambios en los consumos de los servicios públicos de forma permanente.

 

 

·         Es conveniente realizar nuevos estudios con mediciones efectivas y encuestas sobre dotaciones y usos para actualizar las estimaciones de los consumos básicos subsidiables en todos los sectores. 

 

Bibliografía.

CRA (2008).  Consumo Básico o de Subsistencia en el Servicio de Acueducto y Alcantarillado. Bogotá, 2008.

CRA (2010). Documento de trabajo. Por la cual se adoptan medidas para promover el uso eficiente y ahorro de agua potable y desincentivar su consumo excesivo. Bogotá, febrero de 2010.

DNP. Documento CONPES 3386 de 2005. Plan de acción para la focalización de los subsidios para los servicios públicos domiciliarios. Bogotá.

Junca, J.C. (2000). Determinación del Consumo Básico de Agua Potable Subsidiable en Colombia. Archivos de Macroeconomía, Documento139. DNP, Bogotá, agosto de 2000.

Granada Carvajal, L. (2011). Estimación del consumo básico de agua potable en Colombia. Tesis de grado para optar el título de economista. Universidad del Valle, Cali.

UPME-Universidad Nacional. (2006). Determinación del consumo final de energía en los sectores residencial urbano y comercial y determinación de consumos para equipos domésticos de energía y gas. Bogotá, junio de 2006.

 Vélez, Ramirez, Londoño, Giraldo y Londoño (2011). “Regulación y bienestar económico: Evaluación de la regulación de servicios públicos domiciliarios de acueducto y electricidad en Colombia en los noventa. El caso de Empresas Públicas de Medellín”. Lecturas de Economía, # 74, Medellín, enero-junio de 2011.

 

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[1] Este documento fue preparado en el marco de una consultoría para el Departamento Nacional de Planeación y se publica con su autorización. Los conceptos expresados no comprometen a esta entidad.

 

[2] Vélez, Ramirez, Londoño, Giraldo y Londoño (2011). “Regulación y bienestar económico: Evaluación de la regulación de servicios públicos domiciliarios de acueducto y electricidad en Colombia en los noventa. El caso de Empresas Públicas de Medellín”. Lecturas de Economía, # 74, Medellín, enero-junio de 2011.

 

[3] La ley 632 de 2000 le asignó al Ministerio de Minas y Energía por intermedio de la UPME la fijación del consumo básico de electricidad y de gas.

[4] No ha sido posible obtener copia de este estudio para su consulta directa. El autor del presente documento participó en la elaboración del estudio en su condición de director de Investigaciones Económicas de las Empresas Públicas de Medellín.

 

[5] Granda (2011), páginas 63 – 65.

[6] Las cifras de 1996 fueron tomadas del Documento CONPES 3386 de 2005. Plan de acción para la focalización de los subsidios para los servicios públicos domiciliarios.

[7] No ha sido posible consultar ninguno de los estudios mencionados.

Los veinte años de la ley 142

Los veinte años de la ley 142 y algunos aspectos de economía institucional.

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

 

I.                   Introducción.

Los veinte años de la ley 142 de servicios públicos domiciliarios y de su hermana la ley 143 o ley eléctrica no son un acontecimiento insignificante en el desarrollo institucional de Colombia. El contenido sustantivo de esas normas[1] y la significación de las transformaciones que han propiciado han sido estudiados con relativa amplitud[2]. También se han expuesto y evaluado los avances sectoriales – cobertura, eficiencia, calidad, precios, etc. – durante el tiempo de vigencia de las mismas. Seguramente en el marco de esta efeméride se presentarán nuevos estudios de esa naturaleza. El propósito de este artículo es examinar, desde la perspectiva del análisis económico de las instituciones, otras cuestiones que, si bien están emparentadas con las señaladas, ameritan una reflexión específica. Me propongo, en efecto, hacer algunas anotaciones que pueden contribuir a responder a dos interrogantes que me parecen de interés desde la perspectiva indicada, a saber: i) ¿por qué pudieron adoptarse las reformas mencionadas? y  ii) ¿cuáles son los factores que han permitido su persistencia y consolidación?. Quiero insistir en que se trata de anotaciones más que respuestas concluyentes a los interrogantes formulados; se presentan como sugerencias de investigación para estudios más detallados.

II.                Sobre las circunstancias que propiciaron la adopción de la reforma.

A mi modo de ver la idea central de la economía institucional, en otro tiempo conocida como teoría del desarrollo económico, puede expresarse de la siguiente forma: las diferencias en el crecimiento económico de los países – es decir, de la producción por habitante - se explican más que por la dotación de recursos naturales por los factores que condicionan la orientación de la conducta humana hacia el esfuerzo, la innovación, el ahorro y la inversión. Esos factores reciben el nombre de instituciones y al parecer hay unas que favorecen el crecimiento y otras que lo desalientan. Surge de allí la pregunta obvia que se hiciera Arthur Lewis hace casi 60 años: ¿por qué unas naciones crean instituciones que favorecen el crecimiento y otras crean o mantienen las que se le oponen?[3] Esta, es por supuesto, la misma pregunta que preside el reciente trabajo de Acemoglu y Robinson[4].  

La respuesta de ambas obras es similar. Aquí la interpretamos de la siguiente forma: las instituciones existentes en un momento dado favorecen el interés de ciertas élites o grupos sociales. Aunque sea ostensible que otras instituciones pueden ser más propicias al crecimiento, esas élites o grupos sociales se opondrán a su adopción si anticipan que con el cambio se menoscaban sus intereses. El éxito de esta oposición dependerá del grado en que dichas élites o grupos sociales controlen las instancias del gobierno encargadas adoptar las reformas. Se trata de una hipótesis bastante atractiva. Su aplicación al análisis de un caso específico requiere: i) caracterizar las instituciones prevalecientes que eventualmente serían objeto de la reforma; ii) identificar los grupos de interés que se benefician de su perpetuación y iii) las circunstancias determinantes de la capacidad o incapacidad de esos grupos para oponerse a las transformaciones.   

A principios de los años 90 los servicios públicos domiciliarios eran prestados por empresas públicas – o directamente por las administraciones municipales, especialmente en el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo -  que operaban en monopolísticamente en mercados territoriales de alcance municipal, departamental o nacional. El desempeño de la mayoría de esas empresas era deplorable y buena parte de ellas estaban capturadas por grupos políticos locales que controlaban su nómina y su contratación y por fuerzas sindicales que se beneficiaban de una estabilidad laboral casi total y de remuneraciones que guardaban poca o ninguna relación con la productividad. Los administradores, con frecuencia bien intencionados, las gestionaban casi sin restricción presupuestal pues la insuficiencia de las tarifas para cubrir los costos y financiar la inversión eran suplida periódicamente con aportes presupuestales de los gobiernos o créditos multilaterales avalados por la Nación. Ese estado de cosas, el estatismo y el régimen de monopolios, que se había prolongado durante muchos años, era justificado con la retórica de la rentabilidad social y los deberes del estado de suministrar los servicios a la población más pobre.

En astronomía, una conjunción se define como la situación en la cual dos o más astros, mirados desde otro, tienen la misma longitud geocéntrica o, más sencillamente, parecen estar alineados. Los astrólogos creen que las conjunciones planetarias son presagio de la ocurrencia de grandes acontecimientos, felices o desdichados. La reforma colombiana de los servicios públicos domiciliarios fue el resultado de una poderosísima conjunción de cinco acontecimientos vividos por la sociedad colombiana a finales de los años ochenta y principios de los noventa: la Constituyente de 1991, el vigoroso reformismo de la administración de César Gaviria Trujillo, la crisis financiera del sector eléctrico y el racionamiento, la huelga de Telecom y, finalmente, el colapso del sector de acueducto y alcantarillado. Puede invocarse, acertadamente, como otro componente de la conjunción, el contexto internacional que incitaba a las reformas de los mercados, la regulación competitiva y la privatización. La combinación de esas circunstancias debilitó la capacidad de los grupos de interés para oponerse a la reformas[5]. Pero hay algo más.

A pesar de que el sector estatal era dominante en la prestación de los servicios públicos, a diferencia de lo ocurrido en otros países de América Latina, en Colombia la reforma no se presentó como un proyecto orientado a la privatización de las empresas estatales sino como uno que buscaba su transformación para que pudieran competir en igualdad de condiciones con las empresas del sector privado cuya vinculación a la prestación de los servicios públicos se busca propiciar con la reforma[6]. El aspecto más novedoso de la ley 142 es, en efecto, la creación de la figura jurídica de empresa de servicios públicos (ESP) que estaría regida en todos los aspectos por una misma normatividad independientemente de la naturaleza de su propiedad. No se anunciaba ni se proponía la privatización de las empresas estatales. Si estas se adaptaban de forma exitosa al nuevo marco jurídico y regulatorio podían mantener indefinidamente su condición. Al sector privado se le invitaba a participar en nuevos desarrollos sin ofrecérsele en venta ninguna de las empresas existentes. ¿Quién podía oponerse a una reforma que buscaba que las empresas estatales fueran eficientes, rentables y prestaran servicios de calidad? En el Congreso la ley 142 se aprobó prácticamente sin ninguna oposición. Lo mismo ocurrió con la ley 143. Por el contrario, los políticos integrantes de la poderosa Comisión Quinta del Senado, que se ocupa de asuntos energéticos, contribuyeron decisivamente a su aprobación y aportaron mejoras a su texto, convencidos de que las leyes que estaban aprobando llevarían a mejorar el desempeño de “sus” electrificadoras. La figura de la ESP, con todo lo que ello implicaba, creó una especie de velo rawlsiano de la ignorancia: las empresas estatales estaban llamadas a competir entre ellas y con las privadas que eventualmente aparecieran, pero nadie podía anticipar cuál sería el resultado de esa competencia.

III.             Sobre la persistencia y consolidación de las reformas.

Las leyes 142 y 143 se aprobaron en junio de 1994, en la agonía del mandato del presidente Gaviria. Aunque, con base en los decretos de reforma del estado autorizados por el artículo 20 transitorio de la nueva constitución, el gobierno había puesto en funcionamiento las comisiones de regulación contempladas en la ley 142, la consolidación de la reformas dependía en gran medida de las acciones del gobierno siguiente, presidido por Ernesto Samper Pizano. Aunque en su condición de ministro de desarrollo del gobierno de Gaviria, Samper había firmado el proyecto de lo que sería la ley 142, no tuvo ninguna participación en su trámite ni en su defensa. De hecho, en materia de servicios públicos tenía sus propias ideas, más bien tradicionales, que plasmó en el decreto 1842 de julio de 1991 por medio del cual se adoptó el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios. Pese a todo, el gobierno de Samper contribuyó decisivamente a la consolidación de la reformas por el apoyo de su Ministro de Minas y Energía, Jorge Eduardo Cock, a la CREG[7] y por las privatizaciones realizadas en el sector eléctrico. La puesta en funcionamiento del mercado eléctrico y dichas privatizaciones introdujeron un elemento de irreversibilidad a las reformas[8].

La crisis económica de 1999-2000 puso en riego grave la sostenibilidad de las reformas. El desempleo, que llegó a 20% de la fuerza de trabajo, erosionó la capacidad de pago de las familias en medio del proceso de ajuste tarifario que se venía adelantado para eliminar los subsidios que excedían los niveles definidos en la ley 142.  Desde diversos sectores se cuestionó el esquema tarifario, se propusieron varios proyectos de ley tendientes a modificarlo, incluso se impulsó un proyecto de acto legislativo para modificar el régimen constitucional de los servicios públicos.  

En efecto, uno de los rasgos más notables del régimen colombiano de servicios públicos domiciliarios es su amplio fundamento constitucional.^[9] Al menos en América Latina, ninguna de las constituciones vigentes en la época en que fue promulgada la Constitución de 1991 contiene disposiciones expresas tan detalladas sobre servicios públicos domiciliarios como la colombiana.^[10]. Ese anclaje constitucional y diversas sentencias de la Corte Constitucional que validaron diversos aspectos cuestionados de la ley 142[11] fueron fundamentales para impedir que, en medio de la crisis económica, se revirtieran las reformas.

La consolidación posterior de las reformas ha dependido de sus resultados. En general, la de los servicios públicos se ha convertido en una actividad sólida desde el punto de vista financiero, ha crecido la cobertura y mejorado la calidad, el régimen de subsidios y contribuciones ha funcionado aceptablemente bien. La participación del sector privado ha crecido de forma sustancial al punto que cualquier intento de contra-reforma resulte extremadamente costoso. En fin, las empresas en las que el estado mantiene una participación significativa están compitiendo sin complejos con sus rivales del sector privado.

A diferencia de muchas otras leyes, probablemente la mayoría, que no parecen tener otro propósito que imponer límites a la acción de los agentes, la ley 142 era – y lo sigue siendo – una invitación al libre actuar. La ley 142 creó nuevas libertades. Ese es su gran mérito y la razón última de su persistencia. Aunque ha sido objeto de varias reformas, todas adjetivas, y de amplios desarrollados regulatorios, creo que aún no se han agotado todas sus posibilidades. La ley 142 fue una invitación a las empresas estatales a explorar el sendero de la competencia, a experimentar, a asumir riesgos. Y les otorgó los instrumentos. Algunas - como EPM, ISA y la EEB - los explotaron de forma exitosa, otras - como EMCALI y Telecom - fracasaron en el empeño.  Entender por qué se dieron trayectorias tan disímiles es un asunto importante de economía institucional aplicada[12]

 

Bibliografía.  

Acemoglu, D. y Robinson, J. (2012). ¿Por qué fracasan los países?. Editorial Planeta, Bogotá.

Atehortúa Ríos, C. A. (2008). Régimen de los servicios públicos domiciliarios en el contexto de la doctrina constitucional. Andesco-Biblioteca Jurídica Diké, Bogotá.

Eastman, J.M. (1993). Constitucionalismo latinoamericano. Fondo de Publicaciones Cámara de Representantes, Bogotá.

Lewis, A. (1964). Teoría del desarrollo económico. Fondo de Cultura Económica, México.

Lora, E. Editor. (2007). El estado de las reformas del Estado en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.

Millán, J. (2006). Entre el mercado y el estado: tres décadas de reformas en el sector eléctrico de América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington.

Palacios Mejía, H (1999). El derecho de los servicios públicos. Biblioteca Vigente. Bogotá.

Perez Villa, J. (1995). Constitución política de Colombia comentada. Editorial Leyer, Bogotá.

Vélez Álvarez, L.G. (2010) Génesis de la reforma del sector de agua y saneamiento en Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo, Sector Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No 110. Washington, 2010.

Vélez Álvarez, L.G. (2013) Evolución de las empresas de agua y saneamiento de Medellín y Cali en Colombia: ¿Vidas paralelas? Banco Interamericano de Desarrollo, Sector Infraestructura y Medio Ambiente, Nota Técnica No 517. Washington, 2013.

 

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[1] Palacios (1999) y Atehortua (2008).

 

[2] Millán (2006).

 

[3] Lewis (1964). Página 11.

 

[4] Acemoglu y Robinson (2012).

 

[5] Estos aspectos fueron estudiados en un trabajo de mi autoría financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Remito a los lectores a ese documento: Vélez (2010). Aquí quiero referirme a otro aspecto que no fue tratado allí y que me parece un tanto novedoso.

 

[6] Como consecuencia de una feroz huelga que dejó incomunicado el País, el gobierno de Gaviria había desistido de la privatización de TELECOM. En el caso de las telecomunicaciones optó por abrir al sector privado el desarrollo de la telefonía celular, sin impedir de forma expresa, pero poniéndole trabas, la participación de las empresas estatales. Estas empresas, y en especial sus poderosos sindicatos, quedaron conformes con la explotación monopolística de la telefonía básica. Aceptaron también la apertura de la larga distancia a nuevos operadores en la medida que Telecom mantenía inicialmente su posición dominante.

 

[7] En esos años la CREG realizó un enorme trabajo para traducir en regulación efectiva las disposiciones de las leyes 142 y 143. Lo más importante fue la puesta en funcionamiento de la bolsa de energía en 1995.

 

[8] También deben mencionarse las decisiones de la administración de Antanas Mockus sobre las empresas de servicios públicos de Bogotá a las que se hará referencia más adelante. 

 

[9] Título XII, Capítulo V, “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”. Artículos 365, 366, 367, 368, 369 y 370. Véase Pérez Villa (1995).

 

[10] Las constituciones de Argentina, Chile y Brasil no incluyen este tipo de disposiciones. La Constitución boliviana contiene dos artículos (132 y 133) que hacen referencia a esta cuestión. Las demás incluyen un solo artículo al respecto: Ecuador (125, literal c), Perú (113), Venezuela (136, numeral 17), Paraguay (177) y Uruguay (65, inciso 2). Véase Eastman (1993: 219-220; 600-601).

 

[11] Véase: Atehortua (2008).

[12] En un estudio realizado con el patrocinio del Banco Interamericano de Desarrollo he explorado esta cuestión para el caso de EPM y EMCALI. Véase: Vélez (2013).