Reforma fiscal, sí; reforma
tributaria, no.
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad
EAFIT
Para proponer la elevación de la tarifa o la
ampliación de la base de un impuesto existente - o, incluso, para proponer la
creación de uno nuevo - no se necesita ser un gran hacendista; la gracia está
en suministrar buenos servicios con los tributos existentes o con menos, lo que
no es imposible. Esto lo decía, según creo, Maffeo Pantaleoni y, lo que suscitó
en mí gran entusiasmo, el Presidente Duque dijo algo parecido cuando estaba en
campaña, pero su Ministro de Hacienda o no lo escuchó o lo ha olvidado.
Los grandes hacendistas del siglo pasado – los suecos Knut Wicksell y Erik Lindahl, los italianos Luigi Einaudi
y Maffeo Pantaleoni - pensaban que en el diseño y formulación de la política
fiscal debía prestarse atención simultánea a los ingresos y a los gastos
públicos pues de esa forma habría coherencia entre las distintitas aplicaciones
y las fuentes de financiación. Todo parece indicar que esto no es una
práctica a la usanza en Colombia.
Los integrantes de Comisión de Expertos para la
Equidad y la Competitividad Tributaria (CEECT), cuyo trabajo sirvió de sustento
a la última o penúltima - ¡vaya usted a saber! - reforma tributaria
“estructural”, se excusaron de tratar el tema del gasto argumentando que eso
estaba por fuera de sus términos de referencia[1]. Quizás para colmar esa
falencia, en dicha reforma se incluyó un artículo que disponía la creación de
otra comisión – Comisión del Gasto y la
Inversión Pública (CGIP) - que se ocupara, ahora sí, del asunto del gasto.
Después de varios meses de trabajo, esa comisión llegó
a la no por previsible menos inverosímil conclusión de que el gasto del
gobierno nacional no se puede recortar ni en un centavo y que hay que enfocarse
“en determinar posibles ganancias en eficiencia, eficacia y equidad del gasto
con los recursos actualmente disponibles”. Curiosamente, la CGIP, aunque en su
mandato no estaba el tema de los ingresos, consideró importante recomendar que
el gobierno “evalúe de nuevo medidas para lograr un mayor recaudo” y, ¡cómo
no!, “un sistema tributario más eficiente y equitativo”. Dudando quizás del
impacto de sus recomendaciones, advierte que éstas “no pueden ser interpretadas
como necesidad de aumento en los gastos, a no ser que haya un esfuerzo en
ingresos”. ¡Háganme el favor!
Los malos diagnósticos conducen a malas
recomendaciones. La CGIP advierte, lo que sabe todo el mundo, que estamos ad portas
de una crisis fiscal o, en su prudente leguaje, que “el panorama fiscal no está
despejado”; y encuentra el origen del “oscurecimiento” del panorama fiscal en
la “abrupta reducción de los precios internacionales del petróleo y otros
bienes básicos” que redujo los ingresos del gobierno. Es decir, la culpa no fue
de nadie.
Es verdad que los países dependientes de las
exportaciones primarias con escaso o nulo poder de mercado poco o nada pueden
hacer para evitar las variaciones de precios de sus productos. Sin embargo, el
impacto de dichas variaciones sobre sus economías y su sector público depende
ese si en buena medida de su manejo macroeconómico. Hace ya siete años, en lo
mejor de la fase ascendente del ciclo de precios del petróleo, el primer gobierno
Santos implantó una reforma del estado mediante la cual se resucitaron tres
ministerios que no le estaba haciendo falta a nadie – salvo a los políticos y a
sus clientelas – y se crearon una veintena de “Agencias” – de inteligencia, infraestructura, minería,
defensa jurídica del estado, superación de la pobreza, contratación pública,
etc. - y se creó también un poderoso Departamento de la Prosperidad
Social que agrupaba varias entidades, antiguas y nuevas, y programas de
política social asistencialista. También por esas mismas calendas se aprobó una
generosa ley de víctimas, se renunció a racionalizar el gasto del sistema de
salud, se dilapidaron las regalías petroleras y se elevaron los salarios
oficiales por encima de la inflación. Sobre la base de unos ingresos cuyo
carácter transitorio nadie desconocía se montó un impresionante andamiaje
burocrático y se incrementó el gasto asistencialista a niveles sin precedentes.
En un artículo publicado por entonces en este mismo blog escribí:
“El gobierno de Santos prepara hoy
alegremente – ley de víctimas, seguridad social en salud sin restricción
presupuestal, creación de miles de empleos públicos con la reforma del estado,
incremento de los salarios oficiales por encima de la inflación y la piñata de
las regalías - el escenario de la próxima crisis fiscal”[2].
La situación fiscal del País no es una fatalidad
causada por fuerzas “exógenas”, es el resultado de las decisiones –
desacertadas decisiones - de personas que en su momento ejercieron
responsabilidades públicas y debe ser resuelta por las decisiones – acertadas
decisiones- de las personas que actualmente detentan esas responsabilidades. No
es cierto que no pueda recortarse el gasto de funcionamiento. Podríamos empezar
por desmontar todas esas agencias que ejercen funciones paralelas a los
ministerios y, las que efectivamente se requieran, entregarlas de nuevo a
éstos. Debe abandonarse el hábito de creer que cada actividad o problema del
País requiere un ministerio o una agencia gubernamental. En cuanto a los
ministerios, ya hay evidencia de cerca de 8 años de que se puede funcionar con
3 menos de los existentes.
Dicen los expertos de la CGIP que para recortar y
racionalizar el gasto público se requieren reformas institucionales,
constitucionales, legales y sabe Dios qué más. Es decir, el recorte del gasto
podrá hacerse en las calendas griegas. No lo creo. Una directiva presidencial,
ordenando a todos los ministros y directores de agencias gubernamentales un
recorte de 15% de sus presupuestos, tendría más impacto sobre las finanzas
públicas que tres reformas tributarias. Hace un par de años publiqué en este
mismo blog un artículo en el que mostraba que era posible un ahorro de 20
billones de pesos recortando solamente el gasto de funcionamiento[3]. Ahí lo dejo nuevamente
como una especie de guía para la acción. El Presidente Duque podría dar ejemplo
renunciando a su corte de consejeros pues para aconsejarlo están los ministros,
que ya son bastantes. El Ministro de Hacienda y la Directora del DNP podrían
mostrarnos su pericia de hacendistas liderando la aplicación de los recortes en
todos los ministerios de suerte que los ministros demuestren su competencia
haciendo más y mejores cosas con menos dinero, porque a fin de cuentas para
gastar a rodos el dinero de los contribuyentes no se necesita gente muy
ilustrada.
Cuando se habla de recortar el gasto, los políticos y
sus economistas de cabecera ponen el grito en el cielo y corren a escudarse
tras los pobres y hablan de justicia, de equidad, de paz y todo lo demás. Pero
esos mismos políticos se rasgan las vestiduras denunciando la corrupción en la
aplicación del gasto y esos mismos economistas nos informan que el gasto social
está tan mal focalizado que en su mayor parte beneficia a personas que no son
pobres. ¿Por qué no recortar un gasto que no llega a los pobres?
Evidentemente no es fácil desmontar todo el aparataje
asistencialista que se ha construido para gestionar el llamado gasto público
social. Lo primero que hay que hacer es sincerarlo y empezar por llamar las
cosas por su nombre. Un subsidio mal focalizado es un subsidio del que se está
apropiado alguien que no lo amerita por su condición económica y apropiarse así
de un subsidio es un acto de corrupción. El DNP y otras entidades han estimado
en 80 billones de pesos los subsidios de toda clase del gobierno central
solamente. Esto equivale a 9% del PIB. Según el DNP, los quintiles 4 y 5 de la
distribución de ingresos se apropian del 40% de estos subsidios. Esto es
particularmente grave en el caso del sistema pensional donde el 50% va al
quintil más alto de la distribución. Hay
grandes distorsiones en todas las grandes categorías de subsidio como se pone
en evidencia en la tabla que muestra la distribución del gasto en subsidios por quintiles de ingreso.
El caso de los servicios públicos domiciliarios es
también notable. Es evidente que la estratificación es ya un mecanismo
inadecuado de focalización de subsidios en ese sector como quiera que el
porcentaje la población subsidiada es hoy mayor que el de hace 30 años cuando
se empezó a aplicar. Si en este sector la asignación de subsidios se hiciera
con el puntaje SISBEN que se emplea en salud, las contribuciones de los
estratos altos cubrirían los subsidios de la población pobre y sobraría dinero.
El programa bandera de las viviendas gratis de la
administración Santos debe ser sometido a una cuidadosa evaluación de impacto
pues parece tener también un elevado sesgo de inclusión. Hace algunas semanas visité
un pequeño municipio donde se construyeron 80 de esas viviendas. Recorriendo el
barrio en cuestión pude constatar que 30 de ellas estaban desocupadas y otras
20 en arriendo pues los propietarios residen en el campo o en otros municipios,
según me informaron los líderes comunitarios con los que hice el recorrido.
El gobierno anterior presentó al Congreso un proyecto
de ley – el 186 de 2016- que además de introducir un sistema mejorado para la
identificación de los beneficiarios de los subsidios establece un procedimiento
uniforme para su creación que pone en cintura a los congresistas que
alegremente aprueban leyes que crean subsidios y cargas al sector privado sin
preocuparse de sus fuentes de financiación. También en ese proyecto se
establece claramente la temporalidad de los subsidios, se obliga al ejecutivo a
hacer un análisis de calidad y pertinencia de ellos, a su evaluación periódica y
se imponen medidas sancionatorias a quien acceda a un subsidio sin cumplir los
requisitos y a los funcionarios públicos que los asignen inadecuadamente.
El Presidente Duque conoce bien ese proyecto
como quiera que fue su ponente en el senado y debe saber que la aplicación de
lo allí dispuesto aliviaría sustancialmente las finanzas públicas en unos pocos
años y llevaría al País hacia un esquema de subsidios regido por los principios
legalidad, transparencia, efectividad, eficiencia, redistribución del ingreso y
sostenibilidad fiscal. En lugar de andar entretenido con una consulta que solo
sirve para complacer a la galería y a los intereses políticos de sus promotores,
el Presidente Duque debería enfocarse en combatir las verdaderas causas de la
corrupción que son al mismo tiempo las causas del desequilibrio crónico de las finanzas
públicas: el gasto burocrático desbordado y el asistencialismo rampante.
Así las cosas, una verdadera reforma fiscal debería tener
los siguientes puntos:
1. Recorte inmediato de un 15% del presupuesto de todos
los ministerios y agencias gubernamentales.
2. Adopción de un sistema unificado para la creación,
focalización, seguimiento y evaluación de los subsidios, siguiendo las líneas
de proyecto de ley 186 de 2016, probablemente el proyecto de ley de mayor
trascendencia que se ha presentado al congreso en los últimos 20 años.
3. Reforma tributaria no fiscalista que mejore la
distribución de las cargas, elimine distorsiones, evite al máximo la evasión y
contemple la reducción progresiva de las tarifas del IVA y renta, en
consonancia con los resultados de los dos primeros puntos.
Este plan fiscal debería estar complementado con
reformas al sistema pensional y de seguridad social en salud, asuntos sobre los
cuales abundan los diagnósticos y las buenas propuestas.
Estas cosas no son fáciles, Presidente Duque, pero
haga el esfuerzo de tal suerte que si no alcanza a reducir el tamaño del gobierno
por lo menos evite que aumente durante su mandato. Esto ya sería un gran logro.
LGVA
Agosto de 2018.
Apreciado Luis Guillermo, la lucidez, integralidad y coherencia de tu visión requiere, para su realización, de audacia y decisión política radical de parte del Presidente Duque, por quien voté. Desafortunadamente si coincido contigo en que empezó dando mal ejemplo nombrando tanto asesor. Sólo agregaría la urgencia de la desinversión estatal en tanta empresa de servicios públicos que ya no requiere de la presencia del Estado central y que mas bien son usadas como foco de clientelismo y corrupción, con contadas excepciones, como el caso de EPM. Además creo que deberías irte a trabajar con el Presidente Duque, sinceramente creo que le serías de gran ayuda!
ResponderEliminarDe acuerdo ; creo que es muy buena reflexion sobre dos temas que nos van a copar buena parte de los dias siguientes. Respecto a la corrupcion creo que las alcaldias recientes de Medellin son un buen ejemplo de como con una mediana calidad de la administracion y baja propension a la corrupcion abierta la plata alcanza con suficiencia.
ResponderEliminarClaro que con las exhorbitantes cifras de corrupcion que revelan casi a diario los entes de control, cualquier reforma tributaria se queda corta para tapar los crecientes huecos que deja la corrupcion, casi podemos afirmar que la mejor reforma tributaria es una eficaz prevencion y persecucion implacable a la corrupcion; y no resta competitividad a las enmpresas ni lastima mas el bolsillo de los escasos contribuyentes consuetudinarios
Excelente, como siempre! La reducción de los subsidios debe ir combinada con determinar precios a todos aquellos "bienes públicos" que la tecnología permite dar precios. Por ejemplo, cobrar a los autos por sus recorridos reales y tamaño y dedicar los recursos al mantenimiento y desarrollo de esos bienes
ResponderEliminarpor qué Colombia no entra en crisis aun teniendo los niveles de deuda publica interna y externa mas altos que por ejemplo, Argentina. ¿estamos viviendo en una burbuja?
EliminarLo que lleva a la crisis cambiaria no es necesariamente el nivel de la deuda sino el hecho de que los mercados financieros crean que el país en cuestión es capaz o no de cumplir sus obligaciones. Cuando los agentes del mercado piensan lo último, empieza la fuga de capitales inicio de las crisis cambiaria.
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