La reforma tributaria estructural: entre Ricardo y Colbert

La reforma tributaria estructural: entre Ricardo y Colbert

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

“…no existe impuesto que no tienda a impedir la acumulación, ya que no hay uno que no pueda considerarse como un obstáculo para la producción, ni deja tampoco de causar los mismos efectos que un suelo árido o un mal clima, que una disminución de la destreza o la laboriosidad, una mala distribución de la mano de obra, o la pérdida de alguna maquinaria útil…” (David Ricardo)

“El arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso de forma tal que se obtenga la mayor cantidad de plumas con el menor ruido”. (Atribuida a Jean Baptiste Colbert)

I

Los fundamentos

Una reforma tributaria verdaderamente estructural y que haría más competitivos a los colombianos, sería aquella que decretase una reducción de un 4% del gasto público y de todos los impuestos el próximo año y reducciones sucesivas de un porcentaje semejante durante 6 ò 7 años más, de suerte que el tamaño del estado como porcentaje del PIB volviera al nivel que tenía a principios del siglo. Sin embargo, en su informe final, la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (CEECT) reporta no haberse ocupado del gasto puesto que ese tema estaba por fuera de sus términos de referencia y es por ello que la reforma propuesta, además de ser “estructural”, busca allegar recursos para sostener el nivel de gasto actual. Omitir el análisis del nivel y la eficiencia del gasto vicia los resultados y propuestas de cualquier estudio de política fiscal, como lo reconoce la CEECT[1].

 La Presentación del Informe Final de la CEECT está plagada de los mismos lugares comunes que han adornado la exposición de motivos de la veintena de reformas tributarias tramitadas en el Congreso desde 1990. He aquí un par de esas “perlas”:

“Será solo mediante una actividad empresarial vigorosa que genere de manera dinámica empleos de alta calidad que se podrá lograr una sociedad más próspera y producir los recursos necesarios para que el Gobierno, a través de una eficiente asignación y ejecución del gasto público, contribuya de manera eficaz a la lucha contra la desigualdad y la pobreza generando mejores condiciones para la paz duradera en nuestro país”. 

“…Colombia ha presentado tradicionalmente elevados índices de pobreza y uno de los mayores niveles de desigualdad en la distribución del ingreso del mundo, lo que exige esfuerzos de parte de la política fiscal para producir mejoras en las condiciones de vida de los más desfavorecidos”[2]

Ahí está todo: la pobreza, la desigualdad, los más desfavorecidos y ¡cómo no! la paz duradera. Esos párrafos retóricos contienen todo el almendrón del discurso los estatistas de todos los tiempos y lugares, quienes parecen creer que el árbol del que se nutren produce frutos porque lo sacuden y no porque por sí mismo produce los frutos que caen cuando lo sacuden. Y no se guardan por tanto de sacudir inclemente el árbol, persuadidos como están de que nunca se dañarán sus ramas, sus hojas y, finalmente, sus raíces. También están convencidos de que sólo la acción de un gobierno sabio, providente, bueno y suficientemente grande puede garantizar una distribución equitativa de los frutos.

Los economistas de la escuela de la elección pública han dado cuenta de la fragilidad de la hipótesis sobre la sabiduría y la bondad de los gobiernos. Pero, si en aras de la discusión admitimos, sino la sabiduría de los gobiernos, la bondad de las intenciones, tendríamos que concluir que los elevados índices de pobreza y desigualdad de los que se duele la CEECT resultan del hecho que el gobierno no es aún lo suficientemente grande, a pesar de que en 2012 el gasto público representara ya el 25% del PIB.

Gráfica 1[3]. 

En la segunda mitad del siglo pasado el tamaño del Gobierno se duplicó y en lo corrido del presente está casi por duplicarse nuevamente: hasta 2012 había crecido en un 81% con respecto al promedio de la última década del siglo XX. Con la reforma tributaria que se anuncia y el menor crecimiento de la economía, seguramente se llegará en un par de años al 30% del PIB. Nada mal.

Puede suceder que el tamaño del gobierno haya crecido mucho pero aún no sea lo suficientemente grande para acabar con la pobreza, la desigualdad y garantizar la paz duradera. Sin embargo, parece que no es así. La gráfica 2 muestra la participación promedio del gasto del gobierno en el PIB de un grupo de países entre 2008-2012. El tamaño del gobierno colombiano es similar al de Estados Unidos y Brasil y superior al de los gobiernos de Singapur, Corea y Japón, que no son precisamente países pobres, y Chile y Perú, países a los que la va mejor en los indicadores de pobreza y desigualdad. El tamaño del gobierno colombiano está tres puntos porcentuales por debajo del promedio mundial y cuatro del promedio de los países de la OCDE. Todavía está lejos del de los países escandinavos, ejemplos paradigmáticos de los estatistas, pero seguramente muy pronto los alcanzaremos sin que ello garantice la eliminación de la pobreza y la desigualdad.  

Gráfica 2

Conviene detenerse en los casos de Perú y Chile, nuestros socios de la Alianza del Pacífico, con los que resulta idóneo compararnos. La tabla muestra que son menos pobres y menos desiguales y tienen un gobierno más pequeño. ¡Oh sorpresa!

Volvamos al Informe Final. Advierten los comisionados que la suya “no es (…) una propuesta que solo busca aumentar el recaudo”. Es decir, que si su busca aumentarlo. Y quiere además “introducir incentivos para que cualquier colombiano sea cada vez más consciente de que para lograr un mejor país se requiere su aporte al fisco”.  Candorosa invitación para que todos contribuyamos a reducir “los elevados niveles de evasión, elusión y contrabando” que al parecer son responsables de que “el sistema tributario de nuestro país genere un bajo nivel de recaudo”.

Un bajo nivel de recaudo. Pues parece que no es así. El recaudo tributario del gobierno central de Colombia como porcentaje del PIB es superior al de Estados Unidos, Japón y Alemania y similar al promedio de los países de ingreso medio e ingreso medio alto, entre los cuales se clasifica a Colombia. Es un punto porcentual inferior al promedio de los países de la OCDE y al promedio de todos los países del mundo. Esto se ilustra en la Gráfica 3, elaborada con datos del Banco Mundial. Ciertamente está por debajo de los de Chile y Perú, pero no por mucho tiempo. 

Gráfica 3[4]

En síntesis: el tamaño del gobierno colombiano ha crecido aceleradamente en los últimos 15 años y no resulta pequeño en el contexto internacional. Lo mismo puede decirse del recaudo tributario del gobierno central. No hay una relación evidente entre tamaño del gobierno y los indicadores de pobreza y desigualdad. Las transferencias del gobierno pueden sin duda mejorar la condición de los pobres y alterar la distribución de manera temporal. Sin embargo, la teoría económica y la experiencia internacional demuestran que la reducción persistente y duradera de la pobreza y la desigualdad sólo se consigue con el crecimiento económico y éste ha sido siempre el resultado de la actividad de los empresarios, no de los gobiernos.

II
Las propuestas 

Para el gran David Ricardo, no hay impuesto bueno: “no existe impuesto que no tienda a impedir la acumulación, ya que no hay uno que no pueda considerarse como un obstáculo para la producción, ni deja tampoco de causar los mismos efectos que un suelo árido o un mal clima, que una disminución de la destreza o la laboriosidad, una mala distribución de la mano de obra, o la pérdida de alguna maquinaria útil…”[5]  No se iba por las ramas el gran economista clásico. Pero esto es algo que no ignoran los expertos de la CEECT quienes admiten que los tributos vigentes en Colombia “castigan el crecimiento económico en la medida en que gravan en exceso la inversión y el empleo y crean distorsiones importantes para el funcionamiento de los mercados”[6]. Pero dicho esto, en lugar de proponer la reducción drástica de todos esos nefastos tributos, se lanzan a la ingrata tarea de perfeccionarlos con la ilusión de reducir sus efectos nocivos, olvidando que, como dijo Ricardo, “el gran mal de la tributación se encuentra no tanto en la selección de sus objetivos, sino en el monto total de sus efectos de conjunto”[7].

La reforma estructural propuesta por la CEECT no busca reducir los impuestos, ni reducir el gasto ni aumentar su eficiencia. Evidentemente no es una reforma estructural en el sentido ricardiano. En efecto, además de incrementar el recaudo para sustituir los recursos de la renta petrolera alegremente dilapidada por el gobierno, la reforma busca “equidad horizontal”, “progresividad vertical”, “eficiencia y simplicidad” y otras expresiones que en definitiva significan que su objetivo es facilitar el cobro de los impuestos y nada más. Es pues una reforma estructural a la manera de Colbert a quien se atribuye aquello de que “el arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso de forma tal que se obtenga la mayor cantidad de plumas con el menor ruido”.

No obstante, hay tributos que son más nefastos que otros y esto lo saben bien como buenos expertos que son los miembros de la CEECT. Por eso hay entre sus propuestas algunas que son positivas sin que ello signifique que en su conjunto la reforma deje de ser un mero ejercicio colbertiano. Sin embargo, lo más probable es que esas propuestas desaparezcan en el trámite efectivo de la reforma en el congreso donde seguramente tendrán acogida otras propuestas que son definitivamente malas. A continuación, se hace un examen no exhaustivo de algunas de las propuestas, buenas y malas, de la CEECT.

·         Eliminación del impuesto a la riqueza para las empresas. Las empresas no son ni ricas ni pobres; las empresas son grandes o pequeñas, eficientes o ineficientes, innovadoras o rutinarias y cualquier otra cosa. Por eso la propuesta de eliminar el impuesto a la riqueza para las empresas es la mejor de todas las propuestas de la CEECT. Sin embargo, como hay que mantener el recaudo se propone ampliar la base del impuesto de renta incorporando más personas naturales asalariadas, gravando los dividendos y gravando las altas pensiones. Es decir, borran con el codo lo que hacen con la mano. Lo que procede es la eliminación pura y simple del llamado impuesto a la riqueza y, por supuesto, un gravamen a las altas pensiones, pero no a las constituidas con base en el ahorro individual, sino a las de los antiguos “servidores públicos” que quieren vivir a perpetuidad de la riqueza generada por otros.

·         Descuento del IVA pagado en la adquisición de bienes de capital.  Esta es sin duda otra buena propuesta que, como la eliminación del impuesto al patrimonio, difícilmente será acogida por el congreso dado el sesgo anti-empresarial de la mayoría de sus integrantes. Ojalá ayude a viabilizar esta propuesta el hecho de que el descuento se aplique de forma gradual a lo largo de 3 ò 5 años, como sugiere la CEECT.

·         Mantener el gravamen de sobre los movimientos financieros. El GMF, como el impuesto al patrimonio, es un impuesto temporal que se introdujo hace más de 17 años[8]. Todo mundo, incluida la CEECT, reconoce que es un impuesto anti-técnico que “tiene efectos negativos sobre la intermediación financiera”. Sin embargo, recomiendan mantenerlo porque “es un impuesto de fácil recaudo que genera recursos importantes para el fisco y cualquier otro tributo que sustituyera su recaudo actual también tendría efectos nocivos sobre la actividad económica”[9]. ¡Qué tal esto! Esta frase pone al desnudo, si se precisara, las incoherencias conceptuales de la CEECT y el verdadero objetivo de sus propuestas: como todo impuesto tiene efectos nocivos sobre la actividad económica hay que preferir aquellos de fácil recaudo y que generen recursos importantes para el fisco. La CEECT propone que el GMF sea deducible al 100% del impuesto de renta en la medida en que las finanzas públicas lo permitan, es decir, nunca.

·         Elevar los impuestos a los combustibles. Los impuestos son un 26% del precio de los combustibles al consumidor final. La CEECT considera que dichos impuestos son bajos “frente a estándares internacionales” y propone incrementar en 30% el impuesto nacional dado que las circunstancias actuales de bajos precios “son propicias para la adopción de estas decisiones”. El recaudo de un impuesto es el producto de una base, el precio de la gasolina en este caso, por una tarifa. Cuando el precio de los combustibles subió, no se le ocurrió al gobierno reducir la tarifa, pero ahora se propone elevarla para mantener o incrementar el recaudo. ¡No se puede ser más alcabalero!

·         Impuestos territoriales. Informa la CEECT que “en la actualidad hay vigentes 13 tributos departamentales, 20 municipales y por los menos 24 gravámenes y contribuciones, sin contar dentro de éstos las estampillas que existen con distintas variantes regionales y locales” Y añade: “Adicionalmente, existen dudas sobre la legalidad de algunos ingresos no tributarios, tasas y contribuciones.”[10]. ¡Háganme el favor! ¿Y que propone la CEECT frente a este maremágnum?  Realmente nada. Se despacha con esta confesión “hay que definir de manera expresa y clara las competencias en materia tributaria de la Nación y de los departamentos y los municipios, por la vía legal o constitucional”. ¡Qué tal esa! No sabemos cuáles son las competencias de las entidades territoriales en materia tributaria. Una reforma tributaria territorial verdaderamente estructural, pasaría por la eliminación de todos esos absurdos tributos y por la profundización del federalismo fiscal, es decir, por la cesión por parte del gobierno central a departamentos y municipios de las bases gravables que verdaderamente importan – renta, IVA – y por la eliminación del Sistema General de Participaciones de tal suerte que las entidades territoriales asumieran de verdad sus responsabilidades fiscales y compitieran entre ellas para atraer las empresas y las personas con menores impuestos y mejores servicios. Es decir, un federalismo fiscal que permita que la gente vote con los pies. Pero en lugar de coger el toro por los cuernos, la CEECT se limita a proponer algunos retoques a los impuestos predial y de industria y comercio.

·         El régimen de las entidades sin ánimo - ¿sinónimo? - de lucro. Las entidades sin ánimo de lucro tienen un prestigio inmerecido y uno de los méritos del trabajo de la CEECT es ponerlas al desnudo. Todos tenemos ánimo de lucro. A los pocos que al parecer no lo tienen les rendimos pleitesía y hasta los canonizamos, pero afortunadamente no les hacemos mucho caso en el manejo de nuestros asuntos pecuniarios. Ahora bien, cuando se dan ciertas ventajas tributarias y se otorgan privilegios en la contratación pública, crear una entidad sin ánimo - o sinónimo -  de lucro resulta muy tentador. Según la DIAN son más de 70 mil. Además de ser un medio de evasión fiscal, estas entidades se han convertido en el mecanismo más utilizado por las entidades territoriales para eludir las licitaciones y hacer contratación directa. No hay que olvidar tampoco que el mayor desfalco al sistema salud corrió por cuenta de una cooperativa. La CEECT propone hacer más exigentes los requisitos para acceder al régimen tributario especial y aplicar a todas las demás el régimen de las sociedades limitadas. Eso está bien. Pero sería mucho mejor eliminar de una vez por todas esa figura hipócrita.

III

Conclusión

La reforma propuesta por la CEECT no es verdaderamente estructural, aunque tiene elementos que podrían mejorar algo el sistema tributario. Es una deficiencia grave el que no se diga nada sobre el nivel y la eficiencia del gasto. Esto es grave desde el punto de vista técnico, pero lo es también desde el punto de vista de la legitimidad frente a los contribuyentes de quienes sólo se pretende que paguen más sin que se justifique el esfuerzo que se les impone.  Las declaraciones sobre la pobreza, la igualdad, la paz y todo lo demás están buenas para la retórica política, pero son insuficientes como sustento de una propuesta que se pretende técnica. Las pocas cosas buenas que contiene la propuesta seguramente naufragarán en el trámite en el congreso donde prevalecerán los intereses del capitalismo clientelista con mayor capacidad de lobby y sus aliados políticos. Finalmente, el ejecutivo nacional tendrá que ceder urgido como está de financiar el desconsiderado nivel de gasto que obstinadamente se niega a recortar.

LGVA

Enero de 2016.  

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[1] “Es de resaltar que para proveer una mayor progresividad a la política fiscal y obtener efectos positivos sobre el crecimiento económico, no solo es importante trabajar en el lado de los impuestos; ello requiere avanzar en materia de eficiencia y equidad en el gasto público, tema que está por fuera de los términos de referencia de la Comisión”. CEECT. Informe Final. Página 7.

[2] Idem. Página 6.

[3] Los promedios las cinco décadas del siglo XX son tomados el estudio “Política fiscal en el siglo XX en Colombia” de Roberto Junguito y Héctor Rincón, publicado en el volumen colectivo Economía Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo. Fondo de Cultura Económica-Banco de la República, Bogotá, 2007.  Los demás años son tomados de la base de datos del Banco Mundial que contiene información hasta 2012. Los datos del Banco Mundial son los reportados por las autoridades económicas de los países socios.

[4] Según el Banco Mundial: “La recaudación impositiva se refiere a las transferencias obligatorias al Gobierno central con fines públicos. Se excluyen ciertas transferencias obligatorias como las multas, sanciones y la mayoría de las contribuciones al seguro social. Los reembolsos y correcciones de ingresos tributarios recaudados por error se consideran ingreso negativo”.

[5] Ricardo, D. Principios de economía política y tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Página 115, nota 11.

[6] CEECT. Informe Final. Presentación y resumen ejecutivo. Página 5.

[7] Ricardo, D. Principios de economía política y tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Página 115.

[8] El impuesto a las transacciones bancarias se estableció con del decreto 2330 de noviembre de 1998, bajo el gobierno de Andrés Pastrana, con Juan Camilo Restrepo como ministro de hacienda. Inicialmente era de 2 por mil y su recaudo estaba destinado a financiación del rescate del sector financiero. Como medida de hacienda extraordinaria, el impuesto a las transacciones financieras resultaba plausible. Sucesivos gobiernos han prolongado su vigencia con diversos argumentos; en noviembre cumplirá 16 años. En todo caso, existe el consenso de que es un impuesto inconveniente porque propicia la desintermediación financiera y por esta vía limita la financiación de la inversión. El impuesto al patrimonio se creó mediante los decretos 1838 y 1839 de 2002. Este fue también concebido como un impuesto extraordinario cuyo recaudo, se dijo en su momento, estaba destinado a la financiación de la seguridad democrática. 

[9] CEECT. Informe Final. Presentación y resumen ejecutivo. Página 10-11.

[10] CEECT. Informe Final. Presentación y resumen ejecutivo. Página 11.