El
servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado: descripción,
situación actual, retos y perspectivas.[1]
Luis Guillermo
Vélez Álvarez
Economista,
Docente, Universidad EAFIT
1
Introducción
A
comienzos de los noventa el sector de acueducto y alcantarillado se encontraba
en un estado calamitoso en buena parte de los municipios del País. Con la
liquidación del Instituto Nacional de Fomento Municipal (INSFOPAL), en 1987, se
produjo el traslado masivo de los sistemas a los municipios, muchos de los
cuales carecían del desarrollo institucional y las competencias técnicas y
administrativas requeridas para hacerse cargo de ellos. La mayoría de los
municipios optaron por la prestación directa de los servicios y por una
política de tarifas subsidiadas que muchos casos no cubrían ni los costos de
operación del servicio. Sin el soporte financiero de la Nación, muchos sistemas
– Barranquilla, Cúcuta, Santa Marta, Cartagena, etc. - comenzaron a colapsar.
La
cobertura del acueducto –porcentaje de viviendas con conexión domiciliaria- era
de la 61% a nivel nacional; la de alcantarillado de 52%. La continuidad del servicio de un 70%; las
pérdidas superiores a 50% y un 20% del agua suministrada no era apta para el
consumo humano. Los problemas de cobertura, baja calidad del servicio e
ineficiencia estaban acompañados en la mayoría de las empresas por una
situación financiera deteriorada. Los sobre costos resultantes de las ineficiencias
operativas se combinaban con niveles tarifarios extremadamente bajos, dando
como resultado una situación de incapacidad crónica de generar recursos para la
reposición de los sistemas y la expansión del servicio.
Esta es a
grandes rasgos la situación del sector de acueducto y alcantarillado a
principio de los noventa, cuando se empiezan a introducir las transformaciones
propiciadas por la ley 142 de 1994. El propósito de este documento es presentar
el estado actual del sector, evaluar su desempeño en las dos últimas décadas
mostrando sus logros y debilidades. Inicialmente (II) se hace una descripción
de los aspectos técnicos, institucionales y regulatorios más relevantes. Más
posteriormente (III) se presentan los indicadores más importantes. Finalmente (IV)
se concluye y se indican los desafíos más importantes que enfrenta el sector.
2
Descripción
del sector
2.1
Descripción
del servicio y cadena de valor
Según la
Ley 142 el servicio de acueducto se define como “la distribución municipal de
agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición, así como las
actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento,
tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte”. Por su parte, el
servicio de alcantarillado se define como ‘’la recolección municipal de
residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos, así como
las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final
de tales residuos”.
La cadena
de valor del servicio de acueducto está conformada por las siguientes
actividades: captación, aducción, tratamiento, conducción, distribución y
comercialización.
•
La
captación es la toma de las aguas cruda desde la fuente de aprovisionamiento.
Según el tamaño del sistema y la naturaleza de la fuente, superficial o
subterránea, la infraestructura de captación será más o menos compleja: desde
embalses a bocatomas sencillas.
•
La
aducción es el transporte del agua cruda desde el sitio de captación a las
plantas de tratamiento. También,
dependiendo del tamaño del sistema, la infraestructura requerida puede ser
enorme, como el túnel de 9 kilómetros que lleva las aguas que abastecen a
Bogotá desde el embalse de Chingaza a la planta Wiesner, o estar conformada por
pequeñas tuberías como las que transportan el agua cruda en la mayoría de los
acueductos del País.
•
El
tratamiento es en conjunto de operaciones y procesos que se realizan al agua
cruda para hacerla apta para el consumo humano. La complejidad del tratamiento
varía con la calidad del agua cruda: las subterráneas requieren menos
tratamiento que las superficiales y entre está últimas se presenta gran
diversidad.
•
La
conducción es el transporte por tuberías del agua tratada desde las plantas de
tratamiento a los tanques de almacenamiento. Dependiendo de las características
geográficas de las localidades, la conducción puede hacerse por gravedad o
requerir bombeos. Esto introduce, además de los anotados con relación a las
otras fases, un elemento de diferenciación de los costos del servicio.
•
La
distribución es el transporte por tuberías – y eventualmente por carrotanques –
del agua potable desde los tanques de almacenamiento o, en sistemas pequeños
que no requieran de éstos, desde la planta de tratamiento al domicilio de los
consumidores.
•
Por
comercialización se entiende el conjunto de actividades de atención a la
clientela: medición, facturación, recaudo y atención de quejas y reclamos,
entre otras.
Típicamente
los operadores realizan todas estas actividades de forma conjunta; pero se
presentan también situaciones en las que una empresa se encarga de la
producción de agua potable y otras de su distribución y comercialización al
consumidor final. Ese es el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá que les vende agua tratada a las empresas de los municipios de la Sabana
- Chía, Sopó, Cajicá, Tocancipá, La Calera, Funza, Mosquera y Madrid – para que
éstos la distribuyan a los consumidores finales. Otros casos son los del
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga que vende agua en bloque a la empresa de
Ruitoque; Aguas de Pereira que la suministra a El Cerrito y el acueducto de
Cúcuta a Villa del Rosario.
La cadena
de valor del servicio de alcantarillado tiene las siguientes etapas:
recolección, transporte, tratamiento, disposición final y comercialización.
La
recolección es el transporte de las aguas residuales, a través de la red de
alcantarillado, desde el domicilio de los usuarios a la planta de tratamiento o
al sitio de disposición, usualmente un cuerpo de agua. La red de alcantarillado
está compuesta por las acometidas, que conectan los domicilios de los usuarios
a la red propiamente dicha. Ésta la conforman las alcantarillas, tuberías baja
sección conectadas a las acometidas que llevan las aguas residuales hasta la
red de colectores, compuesta por tuberías de sección mayor, que a su turno se
conecta con los interceptores. Éstos últimos son tubería de gran tamaño que
llevan las aguas residuales a la planta de tratamiento o al sitio de
disposición.
El
tratamiento es el conjunto de procesos físicos, químicos y biológicos que
buscan eliminar los contaminantes físicos, químicos y biológicos presentes en
las aguas residuales. Se distinguen tres niveles de tratamiento, a saber: el
primario, que busca la eliminación de los sólidos suspendidos; el secundario,
para eliminar la materia orgánica disuelta en el aguas residual y, finalmente,
el terciario, el más avanzado y que puede incluir diversas procesos como la
micro-filtración y la desinfección mediante químicos.
También en
el servicio de alcantarillado se identifica una actividad de comercialización
similar a la descrita en el caso del acueducto. En la mayoría de los
municipios, el servicio de alcantarillado se limita a la recolección y a la
disposición del efluente, sin tratamiento alguno, en el cuerpo de agua. Cuando
existe tratamiento este se limita al primario y, en pocos casos, al secundario.
No existe en el País tratamiento terciario. También
hace parte del servicio de alcantarillado la recolección de aguas lluvias,
llamado también drenaje urbano.
2.2
Institucionalidad
sectorial
Los
municipios son los titulares del servicio de acueducto y alcantarillado. Les
corresponde asegurar que se preste a sus habitantes mediante empresas de
carácter público, privado o mixto. Pueden prestarlo directamente cuando el
interés general lo permita y lo aconseje. En caso de prestación directa, fijan
las tarifas de acuerdo con las fórmulas y metodologías definidas por la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Si son empresas
las prestadoras de los servicios, corresponde a sus juntas directivas la
fijación de las tarifas, con arreglo, igualmente, a las metodologías
establecidas por la CRA. Los Concejos fijan el monto de las contribuciones y
subsidios y pueden incluirse en los presupuestos municipales partidas
destinadas a subsidiar las inversiones o a los usuarios de los estratos bajos.
Los municipios con más de 1.000.000 de habitantes pueden ejercer funciones de
autoridad ambiental al igual que las Áreas Metropolitanas.
Los
departamentos tienen funciones de coordinación y apoyo. Pueden asistir técnica,
financiera y administrativamente a las empresas prestadoras del servicio o a
los municipios que lo prestan directamente. Los departamentos pueden organizar
sistemas de coordinación entre entidades prestadoras y promover las
asociaciones de municipios. Esta es una función muy importante pues aunque el
servicio es municipal, con el crecimiento demográfico, es preciso recurrir a
fuentes de agua que son regionales y esto demanda una labor de coordinación que
debe ser ejercida por los departamentos.
Al igual
que en los demás servicios públicos domiciliarios, acueducto y alcantarillado,
corresponde a la Nación la definición de la planeación y las políticas
sectoriales, la regulación económica y ambiental y el control y vigilancia de
los prestadores de los servicios. En el planeación y las políticas están
directamente vinculados el Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio y el
Departamento Nacional de Planeación. La regulación económica se ejerce por
medio de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la
regulación ambiental por medio de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales (ANLA), entidad autónoma adscrita al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. También participan en la regulación ambiental las
Corporaciones Autónomas Regionales las cuales tienen a su cargo el
licenciamiento ambiental de las obras del sector que lo requieran como las
plantas de tratamiento de aguas residuales. El Ministerio de Salud regula lo
referente a la calidad del agua y la verificación de su potabilidad las
realizan las secretarías de salud departamentales. Finalmente, la vigilancia y
control está a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios.
También
tienen funciones de vigilancia y control, especialmente en los aspectos
ambientales, entidades como la Procuraduría General de la Nación (PGN) y la
Contraloría General de la Nación (CGN). La Defensoría del Pueblo y las
personarías intervienen eventualmente en lo referente a la protección a
usuarios.
Tabla 1. Distribución de funciones por niveles de gobierno
con relación al servicio de acueducto y alcantarillado
2.3
Estructura
empresarial
De los
1.101 municipios existentes en Colombia, 126 cuentan con más de 50.000
habitantes. En estos últimos, sólo se presentan dos casos de prestación directa
por parte del municipio: San Vicente del Caguán, en el departamento de Caquetá,
y Zona Bananera, en el de Magdalena. En los demás, los servicios de acueducto y
alcantarillado son prestados por empresas de diversa naturaleza. En la Tabla 2 presenta las seis modalidades de prestación en los
126 municipios grandes.
Tabla 2. Modalidades de prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado en los municipios con más de 50.000 habitantes
A
continuación se describe cada una de las modalidades de prestación.
Modalidad 1. Empresas públicas
propiedad del municipio.
La modalidad más extendida es la prestación de los servicios del agua por medio
de empresas públicas propiedad del municipio, organizadas como empresas
industriales y comerciales del estado o sociedades anónimas. Este es el caso de
69 municipios entre los que se encuentran los más grandes del país: Bogotá,
Medellín y Cali. La población de esos municipios es ligeramente superior a los
21 millones y representa el 44% del total del País.
Modalidad 2. Empresas mixtas
municipales con mayoría pública.
Se registran cuatro casos de empresas mixtas con mayoría pública: Pereira,
Pasto, Popayán y Tumaco. Las tres primeras empresas eran en principio
sociedades por acciones con el municipio o una entidad pública como accionista
mayoritario y socios facilitadores minoritarios igualmente públicos. El ingreso
de accionistas privados a estos últimos provocó su transformación de sociedades
de economía mixta. En Tumaco presenta una situación sui-generis como quiera que
allí los servicios son operados por un consorcio público-privado liderado por
las Empresas Públicas de Armenia.
Modalidad 3. Empresas públicas
regionales. Dos
empresas públicas regionales presentan los servicios en 8 municipios grandes:
Acuavalle en 5 y Empocaldas en 3. Esta es una modalidad que conviene destacar.
La Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle del Cauca SA ESP,
Acuavalle, fue creada en 1959, teniendo como socios fundadores al departamento
del Valle del Cauca y los municipios de Alcalá, Bolívar, Candelaria, Guacarí y
San Pedro. Posteriormente se vincularon a la sociedad otros municipios.
Actualmente los socios son el departamento del Valle del Cauca, con el 43,14%
de las acciones; la Corporación del Valle del Cauca, CVC, con el 39,23% y 38
municipios del departamento que tienen entre todos el 17,63% del capital
social. Acuavalle atiende los servicios en 33 de esos municipios; en 29 en
acueducto y alcantarillado y 4 en acueducto únicamente. Opera también los
sistemas de 59 veredas y 26 corregimientos. A diciembre de 2013 la empresa
tenía 156.144 usuarios del servicio de acueducto y 123.450 en el servicio de
alcantarillado. La población atendida asciende a 638.763 habitantes, cerca del
15% de la población del departamento del Valle del Cauca. La empresa de obras
sanitarias de Caldas SA ESP, Empocaldas, fue creada en 1976 como organismo
ejecutor del INSFOPAL. En 1987, cuando se liquida esta entidad, los municipios
atendidos reciben sus derechos y se hacen socios de Empocaldas. En 1997 se
transforma en sociedad anónima en términos de la ley 142. Actualmente el
departamento de Caldas en el socio mayoritario con el 83,14% de las acciones.
El restante 16,86% se distribuye entre los 21 municipios socios. Empocaldas
presta los servicios de acueducto y alcantarillado en 20 de sus municipios
socios, dos corregimientos y 2 centros poblados. En total 81.702 usuarios, el
mayor número en el municipio de La Dorada, 19.294, y el menor en la población
de Marulanda, 384.
Modalidad 4. Empresa pública de
otro municipio.
Diez y siete municipios grandes presentan esta modalidad. Empresas Públicas de
Medellín (EPM) lidera esta modalidad prestando los servicios de acueducto y
alcantarillado, de forma directa o por medio de sus filiales, en 14 municipios
grandes. El Acueducto Metropolitano de Bucaramanga tiene como clientes los
municipios de Floridablanca y Girón, en tanto que la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá atiende el municipio de Soacha.
Modalidad 5. Contratos con operador
privado. Esta es
la modalidad adoptada en 26 municipios de más de 50.000 habitantes, incluidas 7
capitales de departamento. Considerando a San Andrés y Leticia serían 9
capitales de departamento las que tienen esa modalidad. Unos 30 municipios de
menos de 50.000 habitantes tienen también contratos con operadores privados.
Modalidad 6. Prestación directa por
el municipio.
Entre los municipios de más de 50.000 habitantes, sólo se presenta esta
modalidad en San Vicente del Caguán, Caquetá, y Zona Bananera, Magdalena.
La
prestación por empresas también parece haber avanzado en los municipios
pequeños. En 2014, el 75% de los prestadores registrados en la SSPD estaba
organizado como empresa; en 1995 la cifra era 40%. Aunque ha disminuido– al
pasar de 30%, en 1995, a 21%, en 2014 - la participación de las organizaciones
autorizadas es aún significativa y seguramente continuará siéndolo puesto que
se trata de una modalidad bastante apropiada para los pequeños acueductos de
corregimientos y veredas.
Fuente: SSPD
Otro
aspecto interesante de la estructura empresarial del sector es la integración
de las actividades de acueducto y alcantarillado, y en muchos casos aseo, en
una misma entidad prestadora. El 64% de las entidades de acueducto con más de
2.500 suscriptores registradas en la SSPD, prestan este servicio conjuntamente
con los de alcantarillado y aseo. Un 27% de ellas prestan conjuntamente
acueducto y alcantarillado. En segmento de hasta 2.500 suscriptores, el 60% de
las entidades prestan únicamente el servicio de acueducto; el 31% acueducto,
alcantarillado y aseo y un 6% acueducto y alcantarillado.
Cuando se
observan las empresas de menos de 2500 suscriptores, se tiene que el 59%
prestan el servicio de acueducto mientras que el 31% de las empresas tienen
integrados los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
2.4
Infraestructura
sectorial
A
diferencia de la energía eléctrica o del gas natural, no existe una
infraestructura nacional del servicio de acueducto y alcantarillado. Es
prácticamente imposible establecer la longitud de las redes en operación. Por
ello la dotación de infraestructura considerada es la de capacidad de potabilización
y capacidad de tratamiento de aguas residuales.
2.4.1
Infraestructura
de potabilización
La
información más reciente sobre infraestructura de potabilización es la del
“Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado” adelantado por la SSPD en
2010. Como quiera que en ese año la capacidad instalada de tratamiento excedía
ampliamente la capacidad utilizada, global e individualmente, las cifras
reportadas en dicho informe reflejan muy seguramente la situación actual, en lo
referente a la capacidad instalada.
El
informe considera cuatro grupos de prestadores. El grupo I está conformado por
las empresas que atienden más de 400.000 suscriptores. Se trata, evidentemente,
de las empresas de Bogotá, Cali y Medellín. En conjunto estas empresas poseían
una capacidad instalada de tratamiento de 57 metros cúbicos por segundo, de la
cual utilizaban el 55%, es decir, casi 32 metros cúbicos por segundo. Estas
empresas abastecen, además de las ciudades mencionadas, a los municipios de
Soacha, Mosquera, La Calera, Chía, Cajicá, Sopó, Tocancipá, Gachancipá, Madrid,
Funza, Sabaneta, La Estrella, Caldas, Itagüí, Bello, Girardota, Copacabana,
Barbosa, Envigado y Yumbo.
El grupo
II está conformado por 7 prestadores con más de 80.000 suscriptores y menos de
400.000 que atendían los municipios de Barranquilla, Soledad, Bucaramanga,
Floridablanca, Girón, Ibagué, Cartagena, Cúcuta, Pereira, Santa Rosa,
Dosquebradas y Manizales. La capacidad instalada de este grupo era de 22 metros
cúbicos por segundo con una utilización de 77%.
Del
grupo III, conformado por prestadores con más de 25.000 suscriptores y menos de
80.000, hacen parte diecinueve empresas que abastecen otros tantos municipios.
Su capacidad agregada de tratamiento era de 15.3 metro cúbicos por segundo con
una utilización de 77%. En este grupo están, entre otros municipios, ciudades
capitales como Neiva, Santa Marta, Pasto, Valledupar, Popayán, Sincelejo,
Armenia, Florencia y Montería.
Finalmente,
en el grupo IV se recogen prestadores con 2.500 a 25.000 suscriptores. Son 26
prestadores e igual número de municipios, con poco más de 6 metros cúbicos de
capacidad instalada utilizada en un 78%.
Hay que
anotar que la utilización promedio de la capacidad, que indicaría una situación
relativamente holgada, oculta las diferencias existentes entre los diferentes
sistemas algunos de los cuales presentan tasas de utilización extremadamente
elevadas.
Fuente: SSPD (2007)
2.4.2
Infraestructura
de tratamiento de aguas
residuales
Según
inventario realizado por la SSPD en 2012[3],
existen el País 562 plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) a cargo
de 415 prestadores y localizados en 480 municipios. El caudal de diseño total es de 33.1 metros
cúbicos por segundo y caudal tratado de 22,4 metros cúbicos por segundo. El 16%
de esos sistemas, es decir, 89 de ellos se encuentran fuera de operación. La
mayor capacidad de tratamiento se encuentra en las ciudades de Bogotá, Cali y
Medellín con las plantas El Salitre, Cañaveralejo y San Fernando con
capacidades de 4, 7.6 y 1.8 metros
cúbicos por segundo, respectivamente.
De las
562 PTAR, 90 son de tratamiento primario y 472 de tratamiento secundario. Sin
embargo, la capacidad instalada de tratamiento se distribuye en partes casi
iguales entre las dos modalidades. Ello se debe a que las dos más grandes
plantas del País – Cañaveralejo de Cali y el Salitre de Bogotá – son de
tratamiento primario. La mayor planta de tratamiento secundario es San Fernando
en Medellín. Está en construcción la planta de Bello que aportará una capacidad
de tratamiento secundario 6.5 metros
cúbicos por segundo.
2.5
Regulación
2.5.1
Regulación
de estructura
En
Colombia y en todos los países, la integración vertical de las actividades de
acueducto y alcantarillado es la práctica generalizada. No se discute la
existencia de economías asociadas a esa integración. La regulación la admite y
la política la estimula. Para evitar ineficiencia y subsidios entre esas
actividades las tarifas se regulan con fórmulas separadas que obligan a un
costeo independiente. También están obligadas las empresas a llevar
contabilidad separada para cada servicio. Se admite la integración con el
servicio de aseo, siempre con la exigencia de separación contable.
Típicamente
los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo se prestan en mercados de
ámbito municipal, incluso de corregimiento y vereda. Esto lleva a la existencia
de un elevado número de operadores de los más diversos tamaños: los que tienen
centenas de miles de usuarios hasta los de unas cuantas decenas. No existen
límites a la operación por una misma empresa de varios sistemas en diferentes
municipios. Se han conformado en el País algunos grupos empresariales que
operan varios municipios. Se destaca el Grupo Sala – Soluciones Ambientales
Latino Americanas – que cuenta con unas 10 filiales especialmente en aseo; está
también el Grupo INASSA, cuya matriz es la empresa Canal Isabel II de Madrid,
que controla la Triple A de Barranquilla y Metro-aguas de Santa Marta; el grupo
Interaseo con presencia en más de 20 municipios, en fin, el Grupo EPM Aguas
conformado por siete filiales nacionales y una internacional, en México, con EPM
como empresa matriz.
Los
servicios de acueducto y alcantarillado pueden considerarse como un monopolio
natural en lo referente a los tanques, redes de distribución y recolección. La
captación y la potabilización al igual que el tratamiento de aguas residuales
pueden desarrollarse por empresas separadas también bajo la modalidad regulada.
No es imperativo que los atributos del monopolio de redes se extiendan a la
captación y la potabilización. El Gobierno Nacional quiere estimular mediante
las asociaciones público privadas, ley 1508 de 2012, el desarrollo de sistemas
de potabilización y plantas de tratamiento de aguas residuales construidos y
operados por empresas privadas diferentes a las que prestan los servicios de
acueducto y alcantarillado.
2.5.2
Regulación
de la calidad
La calidad
del agua para consumo humano más que de regulación económica es un asunto de
salud pública. Las norma vigentes al respecto son el decreto 1575 de 2007 y la
resolución 2115 de 2007. Dichas normas
fijan el valor que deben tener ciertos los parámetros físicos, químicos y
microbiológicos para que el agua pueda ser considerada como apta para el
consumo humano. Establecen también los procesos y procedimientos para la
verificación de la calidad, las autoridades responsables y la periodicidad de
los muestreos. Se definen el Índice de riesgo de la calidad del agua (IRCA) y
el Índice de riesgo municipal por abastecimiento de agua para consumo humano
(IRABAM). El primero resulta de la suma de los puntajes de riesgo fijados para
22 características físicas, químicas y biológicas del agua y tiene un valor
entre cero, riesgo inexistente, y cien, riesgo máximo. El segundo considera las características de
los sistemas de tratamiento, la forma de distribución y la continuidad del
abastecimiento. También tiene un valor entre cero y cien con la significación
ya indicada.
Tanto para
el IRCA como para el IRABAM se definen cinco niveles de riesgo que dan lugar a
la intervención de diversas autoridades y a la adopción de medidas por parte de
éstas y del operador. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(SSPD) interviene en lo referente al registro de la información en el SUI y en
el seguimiento de los planes de mejoramiento que deben acometer los
prestadores. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 59 de la ley 142, la
imposibilidad de una empresa para prestar el servicio con la calidad y
continuidad debidas es causal de intervención por la SSPD.
Marco
regulatorio incluye un régimen de calidad y descuentos. Se plantean dos
dimensiones: calidad de la gestión técnica y calidad de la gestión comercial.
La primera se verificaría con dos indicadores: el índice de calidad del agua
potable (ICAP) y el índice de continuidad (ICON); la segunda con el índice de
quejas y reglamos (IQR). El incumplimiento de los niveles de referencia de
estos indicadores da lugar reducciones en la tarifa. En el caso del ICAP el
descuento aplicaría a todos los suscriptores del sistema; en el caso del ICON a
los afectados con la discontinuidad del servicio y en el del IQR a los
suscriptores cuyos reclamos fueron resueltos favorablemente en segunda
instancia. Los descuentos asociados al incumplimiento del ICAP y del ICON
aplican al cargo por consumo; los asociados al IQR, al cargo fijo. Finalmente,
los tres indicadores aplican al servicio de acueducto; al de alcantarillado
solo aplica en IQR. Para el ICAP la fuente de información serían las
autoridades sanitarias; para los otros dos las mismas empresas con verificación
de auditor externo, en el caso de las privadas, u oficina de control interno,
en el de las públicas.
2.5.3
Regulación
tarifaria.
Las
tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado están sometidas al
régimen de libertad regulada, de acuerdo con el cual los prestadores determinan
sus tarifas ciñéndose a las fórmulas y metodologías establecidas por la CRA. La
regulación distingue entre los prestadores que tienen hasta 5.000 suscriptores
y los que tienen más que este número. Dentro de este último grupo, para efecto
de los estándares de eficiencia, se diferencias dos segmentos: el primero
conformado por los que tienen hasta 100.000 suscriptores, el segundo por los
que superan esta cifra. Las capitales de departamento están incluidas en el
segundo segmento cualquiera sea el número de suscriptores.
Las
tarifas de acueducto y alcantarillado se calculan con fórmulas propias para
cada actividad. La metodología adoptada es la de costo medio de largo plazo de
acuerdo con la cual se considera la demanda actual y la proyectada en un
período de 5 años, vigencia de las fórmulas tarifarias. Se distinguen tres
clases de costos, a saber: costo medio de administración (CMA), costo medio de
operación (CMO) y costo medio de inversión (CMI). Todos estos costos son
afectados por factores de eficiencia.
En el
costo medio de administración (CMA) se reconocen los gastos en que incurre el
prestador para gestiona y atender a los usuarios y que son independientes del
nivel de consumo de éstos. Aquí se incluyen los gastos de medición,
facturación, distribución de facturas, atención de quejas y reclamos, entre
otros. Por esa razón el CMA es el cociente entre el valor presente de esos
gasto proyectados en un período de cinco años y el valor presente del número de
suscriptores proyectado en ese mismo período. El CMA unitario se expresa como
$/suscriptor y equivale al cargo fijo. El factor de eficiencia considerado en
el CMA es la eficiencia en el recaudo.
El costo
medio operación (CMO) incluye todos los gastos y costos recurrentes asociados a
la operación de los sistemas. Eso incluye los sueldos y salarios del personal
operativo; los costos de la energía usada en bombeos y plantas de tratamiento;
el de los insumos químicos, en fin, el de los todos los materiales, suministros
y herramientas necesarios para la operación. El CMO es el cociente entre el
valor presente de esos costos y gastos proyectados a cinco años y el valor
presente de la demanda proyectada. Por tanto CMO es expresa en $/m3 y es uno de
los componentes de la tarifa unitaria ($/m3) que se traslada al usuario. El CMO
es afectado también por la eficiencia en el recaudo. Adicionalmente, los costos
de los químicos para el tratamiento y los de la energía son costos estandarizados.
El costo
medio de inversión incluye el valor de los activos existentes depreciados y el
valor de las adiciones a dichos activos que realicen en desarrollo del plan de
obras requeridas para atender el crecimiento de la demanda en el período de
proyección que la regulación fija en 10 años. Así, el CMI es el cociente entre
el valor presente de los activos y el valor presente de la demanda. El CMI se
expresa en $/m3 y adicionado al CMO arroja la tarifa unitaria ($/m3) que se
cobra a los usuarios. El CMO es afectado por la eficiencia en el recaudo.
Adicionalmente, los activos que se pueden incluir están definidos por la
regulación al igual que sus vidas útiles. La tasa de descuento empleada la
define también la regulación como la metodología del costo de capital promedio
ponderado.
3
Indicadores
3.1
Cobertura
La
cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado suele definirse de dos
formas: como el porcentaje de las viviendas servidas con conexión domiciliaria
o como el porcentaje de la población con acceso a sistemas mejorados de
abastecimiento de agua o disposición de residuos. Inicialmente se examina la
cobertura bajo la primera definición y más adelante se hace referencia a la
segunda.
En 1993,
de acuerdo con el censo de ese año, el 61% de las viviendas contaban con
conexión domiciliaria de acueducto. Veinte años después, según la Encuesta de
Calidad de Vida (ECV), la cifra llega a 88%. Este es el resultado de un
incremento de 24 puntos porcentuales en la cobertura urbana y 29 en la rural.
Fuente: DANE. Censo 1993. ECV
La
cobertura ha aumentado en todas las regiones y departamentos. Antioquia y la
Región Atlántica, ambos con un incremento de 37 puntos, muestran el mejor
resultado. En la Región Oriental y la
Pacífica en incremento fue de 35 puntos. En el período, Bogotá logró alcanzar
una cobertura del 100% de la población.
Fuente: DANE. Censo 1993. ECV
En
alcantarillado el avance también es significativo. En el área urbana la
cobertura pasa de 67% a 92%, entre 1993 y 2013. De igual forma, es notorio el
incremento de la cobertura nacional de un 52% a un 82%.
Fuente:
DANE. Censo 1993 - ECV
3.2
Calidad
del agua
La
regulación de la calidad del agua es competencia del Ministerio de Salud y las
secretaría departamentales de salud son responsables de la verificación. Las
norma vigentes al respecto son el decreto 1575 de 2007 y la resolución 2115 de
2007. Hasta este último año estaba
vigente el decreto 475 de 1998, también llamado “Norma técnica de calidad de
agua potable”, que diferenciaba simplemente entre agua apta y no apta para
consumo humano. Por su parte, el Decreto
1575 de 2007, estableció el Indicador de Riesgo de la Calidad del Agua (IRCA),
que mide el porcentaje de las características no aceptables sobre las
características analizadas[4]. Para
empalmar los indicadores, se asumió como apta para el consumo humano la que
tiene valor IRCA entre 0 y 35.
Fuente: SSPD –
Supercifras. SIVICAP
Se observa
cierta mejora en el indicador de calidad del agua, aunque las cifras no son
completamente consistentes, probablemente a causa del cambio en los sistemas de
medición. Hay otro indicador cuya evolución está asociada a la calidad del
agua. Se trata dela tasa de mortalidad por enfermedades infecciosas
intestinales en niños menores de un año por cada 10.000 nacidos vivos. El gráfico 8 muestra la evolución entre 1998
y 2011.
Figura 8. Tasa de mortalidad por enfermedades infecciosas
intestinales en niños menores de 1 año por cada 10000 nacidos vivos. Total
Nacional.
Fuente: DANE.
3.3
Continuidad
En la
Encuesta de Calidad de Vida la continuidad del servicio de acueducto significa
un suministro ininterrumpido 24 horas al día en los siete días de la semana. El
resultado que arroja la ECV es el porcentaje de hogares que tienen un índice de
continuidad de 100%. En 1993 este era el caso del 58% de los hogares en el
agregado nacional; en 2013 se llega al 68%. El avance es notable en el sector
urbano, 12 puntos porcentuales; pero lo es más en el rural: 20 puntos.
Fuente: DANE-ECV.
Otro
indicador es la continuidad promedio del servicio ofrecido por el prestador en
los término establecidos en la resolución 315 de 2005 que regula este aspecto
del servicio. En los términos de esta resolución, si un prestador tiene un índice
de continuidad de 50% esto significa que en promedio sus usuarios reciben el
servicio durante 12 horas al día. La Figura 10 muestra el índice de continuidad promedio de los
diferentes grupos de prestadores en 2010.
Fuente: SSPD (2010)
3.4
Pérdidas
El agua
perdida o el Índice de Agua No Contabilizada (IANC) es probablemente uno de los
mayores problemas de las empresas de acueducto de Colombia y, en general, de
los países en desarrollo. El IANC se descompone en el agua perdida en la red,
pérdida técnica, y el agua que llega al consumidor pero no es facturada por la
empresa por fraudes o problemas de medición, pérdida comercial. Por tanto el
IANC es uno de los principales indicadores de la operación de los sistemas de
acueducto pues refleja la eficiencia en la gestión comercial y la eficiencia
técnica del prestador.
En los
años noventa, según un estudio del DNP de la época[5], el
IANC era de 43% en los municipios pequeños, 53% en los medianos y 51% en los
pequeños. Desde entonces a hoy la situación no parece haber mejorado en este
aspecto del desempeño sectorial. El problema de las pérdidas es generalizado en
todas las empresas y está presente en todas las regiones y departamentos del
País. Los prestadores más grandes, con
80 mil o más suscriptores, tienen un IANC, 46%, ligeramente inferior al de los
medianos y pequeños: 51% y 50%, respectivamente.
3.5
Micro-medición
La
medición es fundamental para el desarrollo de una política tarifaria que
permita la racionalización de los consumos lo que se traduce en menor gasto de
las familias, menores inversiones en captación y potabilización y la
conservación del recurso hídrico. En 1995 el consumo promedio de una familia
urbana de estrato 4 estaba entre 25 y 32 metros cúbicos. En 2014 está entre 13
y 19. Esto se debe en buena medida al avance de la micro-medición.
Fuente: SSPD
(2010)
3.6
Tarifas
Las
tarifas de acueducto y alcantarillado presentan una gran diversidad a nivel
nacional. Los costos de estos servicios - a diferencia de la energía eléctrica,
por ejemplo – no tienen ningún referente o mercado nacional y dependen de las
particularidades geográficas de los municipios. No existe una tarifa media
nacional de acueducto y alcantarillado que tenga una real significación
económica. Por ello al tratar el tema de las tarifas lo más conveniente es
referirse a las de los principales mercados que en este caso son los de las
cuatro grandes ciudades del País.
En los
años inmediatamente siguientes a las reformas de la ley 142, las tarifas de
acueducto crecieron de forma significativa como consecuencia de la eliminación
de los subsidios que se otorgaban a todo tipo de usuario. Esta situación se
presente hasta mediados de la década pasada. Desde entonces, las tarifas de
acueducto se han reducido en términos reales.
La tarifa
del estrato 4 muestra el costo real del servicio debido a que no contempla ni
subsidios ni contribuciones. En el gráfico se presenta la evolución de la
tarifa media básica – que incluye cargo fijo y un consumo de 20 M3 - del
estrato 4 en pesos constantes de 2014.
Entre 1995 y 2005, esta tarifa se duplicó, en términos reales, en el caso
de Bogotá. En las demás ciudades el incremento fue menor, pero también
significativo. Entre 2005 y 2014 las tarifas de acueducto han bajado en
términos reales en las cuatro grandes ciudades.
Fuente: SSPD –
SUI.
La tarifa
media básica del servicio de alcantarillado también se incrementó en términos
reales como consecuencia de la eliminación de subsidios. Adicionalmente, en la
medida en que se ha desarrollado en tratamiento de aguas residuales,
inexistente en los años 90, el servicio de alcantarillado se hace más costoso.
Esta es una tendencia que se mantendrá en el futuro en la medida en que se
hagan inversiones en saneamiento de las aguas servidas.
Fuente: SSPD
No
obstante, el aumento de la tarifa media básica, en el servicio de acueducto y
alcantarillado, no necesariamente significa que las familias gastan una mayor
proporción de sus ingresos en la factura debido a que el consumo promedio ha
ido disminuyendo, llegando en el estrato cuatro a niveles inferiores del
consumo de subsistencia. Esto se debe, entre otras razones, a una mayor
racionalidad en la utilización del agua, al desarrollo de la micro-medición y a
la dotación de aparatos y dispositivos hidráulicos de bajo consumo. Esta
reducción del consumo es uno de los más importantes logros de la regulación
sectorial.
Fuente: SSPD. SUI
La
reducción de los consumos y la mejora en el nivel de ingreso de la población,
han permitido que a pesar del incremento de las tarifas, el gasto de las
familias en los servicios de acueducto y alcantarillado se haya visto reducido.
En el cuadro 6 se presenta la factura de promedio de acueducto y alcantarillado
de una familia de estrato 4 en las cuatro principales ciudades del País, en
pesos corrientes y expresados como porcentaje del salario mínimo mensual
vigente (SMMLV) en cada año. Así, en 1995, la factura en cuestión era
equivalente a un 14% del SMMLV en Bogotá, 12% en Medellín, 16% en Cali y 10% en
Barranquilla. Para 2014, las cifras respectivas son de 10%, 8%, 9% y 9%.
Fuente: SSPD. SUI.
Cálculos propios.
4
Perspectivas
y retos del sector
Los logros
del sector en las dos últimas décadas son innegables. Avances en cobertura,
continuidad y calidad. Racionalización de los consumos resultante de una
política de tarifas suficientes y eficientes y de la generalización de la
micro-medición. Los grandes lunares son las elevadas pérdidas, el bajo nivel de
tratamiento de aguas residuales y la persistente atomización empresarial. Sin
duda uno de los retos más importantes del sector es eliminar los rezagos de
infraestructura de los municipios más pequeños del país. Dadas las
restricciones fiscales que actualmente enfrenta el Gobierno Nacional, se hace
necesario buscar medidas que promuevan la inversión a través de incentivos
económicos. Las Alianzas Público Privado pueden ser un buen mecanismo. Sin duda
la regulación existente para la implementación de tarifas regionales es un
mecanismo idóneo para logarlo, sin embrago hay que revisar otras medidas como
por ejemplo revisar la estructura del mercado y la organización de la
industria, pues claramente la descentralización no ha resuelto la problemática
en buena parte de los municipios de país.
La
regulación tiene que enfocarse de forma decida en el tema de las pérdidas. Si
el IANC promedio nacional se redujera a la mitad el sector y el País se
ahorraría cuantiosas inversiones en captación, potabilización y tratamiento de
aguas residuales; el tiempo que se mejoraría la preservación del recurso
hídrico. Esto es asunto tanto de regulación económica como de regulación
ambiental.
El sector
está tratando a lo sumo un 15% de sus aguas servidas, la mitad de las cuales
solo a nivel primario. Por lo menos en las grandes ciudades y municipios
mayores no se requieren mayores inversiones en captación y potabilización y
muchas de las requeridas podrían posponerse con una drástica reducción del
IANC. El sector tiene margen para concentrarse en el tratamiento de aguas
residuales que debe ser su preocupación central en las dos próximas décadas. Para
ello sin duda se requieren cambios estructurales que fomenten el despliegue de
estas infraestructuras, y señales de estabilidad en el largo plazo para los
inversionistas.
Los
eventos de variabilidad climática como consecuencia del calentamiento global
han evidenciado el déficit de capacidad de los alcantarillados pluviales en
épocas de invierno. Esto sin duda será uno de los grandes retos del sector para
los próximos años, en la medida que la ampliación de este tipo de
infraestructuras requiere de inversiones cuantiosas, por tanto se hace
necesario adoptar sistemas de drenaje sostenible para las ciudades.
La
regulación no debe obstaculizar sino favorecer el desarrollo de empresas y
grupos empresariales de gran tamaño en el sector de acueducto y alcantarillado.
Hay un gran potencial de ganancias de productividad que no pueden lograrse
mientras persista la atomización. Los ejemplos de EPM, ACUAVALLE, EMPOCALDAS y
el GRUPO SALA deben imitarse y potenciarse.
La mayor
parte de las viviendas del País tienen las redes de acueducto y alcantarillado
en sus cercanías. Para acceder a los
servicios solo precisan de las acometidas y de redes e instalaciones internas
adecuadas. La política pública, la regulación y la acción de las empresas deben
enfocarse en encontrar soluciones para la financiación de acometidas y las
instalaciones intradomiciliarias de acueducto y alcantarillado de la población
más pobre.
5
Bibliografía
Avendaño,
R.D., G. Piraquive, y B. Vásquez. (1994) .Evaluación del desempeño de las
entidades del sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia.
Planeación & Desarrollo. XXV (1).
Bernal,
P.I. (1991). La crisis de los servicios de acueducto y alcantarillado en
Barranquilla. En Agua: pasado y presente. La gestión del servicio en Colombia.
Controversia 164-165. CINEP. Bogotá. Página 41.
Cuervo
L.M.(1991). La crisis del agua potable en Colombia: aspectos cruciales y vías
de solución. En Agua: pasado y presente. La gestión del servicio en Colombia.
Controversia 164-165. CINEP. Bogotá 1991. Página 24.
DNP
(1994). Revista Planeación y Desarrollo. No. 1. Vol XXV
Fernández,
Diego (2009). Sector de Acueducto y Alcantarillado. Situación y Perspectivas de
corto plazo. Andesco.
Lee
T. y Jouralev A (1992). “Una opción de financiamiento para la provisión de agua
y servicios sanitarios”. Revista de la CEPAL, N° 48. Chile, 1992.
Oviedo,
Juan Daniel (2014) Evolución de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios y TIC a partir de la expedición de la Ley 142 de 1994. Estudio
para Andesco. Bogotá.
SSPD
(2004). Impacto sectorial de los diez años de la legislación marco de servicios
públicos domiciliarios en Colombia. Económica consultores. Bogotá 2004.
SSPD
(2010). Estudio sectorial de acueducto y alcantarillado. Bogotá, 2010.
SSPD
(2012). Informe técnico sobre sistemas de tratamiento de aguas residuales en
Colombia. Línea Base 2010.
SSPD.
Glosario de términos técnicos de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo. Consultado en diciembre de 2014 en:
http://www.superservicios.gov.co/content/download/5730/51364/file/Glosario-Delegada-AAA-jul-14.pdf
Vélez,
Luis Guillermo. (2010) Génesis de la reforma del sector de agua y saneamiento
en Colombia. BID. Sector de Infraestructura y Medio Ambiente. Nota técnica No.
110.
[1]
Esta monografía fue preparada
con el apoyo financiero de ANDESCO y se publica en este blog con su
autorización.
[2]
En la SSPD se encuentran registradas 2446 empresas que prestan el servicio de
acueducto distribuidas así: 2428 en operación, 8 en liquidación, 6 inactivas y
4 intervenidas.
[3]
SSPD (2012). Informe técnico sobre sistemas de tratamiento de aguas residuales
en Colombia. Bogotá, 2012.
[4]
El indicador se mide en un rango entre 0 y 100%. Los niveles de riesgo varían
según el valor del indicador, entre 80.1 y 100 es inviable sanitariamente; de
35.1 a 80 el nivel de riesgo es alto; entre 14.1 y 35 es medio; entre 5.1 y 14
es bajo y finalmente, se encuentra sin riesgo cuando está entre 0 y 5%.
[5]
Avendaño, R.D., G. Piraquive, y B. Vásquez. (1994). “Evaluación del desempeño
de las entidades del sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia”.
Planeación & Desarrollo. XXV (1)
dr velez los subsidios en acueducto se restan de las TARIFAS de referencias DEL estrato 4,
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