La reforma energética de México y sus implicaciones para Colombia

La reforma energética de México y sus implicaciones para Colombia[1]

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

Consultor, Fundación ECSIM

 

Comparadas con las realizadas en Colombia, las reformas del sector energético de México parecen moderadas; pero habida cuenta de los obstáculos que se oponían a su realización pueden calificarse de audaces. El presidente Enrique Peña Nieto ha logrado lo que intentaron fallidamente anteriores presidentes - desde Salinas de Gortari a Calderón, pasando por Zedillo y Fox - superar el estatismo y nacionalismo energético de su país y hacer pasar una reforma que abre el sector a la participación del sector privado y a la competencia en el  mercado.

La reforma energética de México consta de una reforma constitucional, aprobada en diciembre de 2013, y de un paquete legislativo, aprobado en agosto de 2014, mediante el cual se expidieron nueve leyes y se modificaron otras doce. La reforma constitucional modifica los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución de 1917, que conjuntamente con el 26 establecen las bases de régimen económico y de la intervención del estado en la economía.

Los aspectos más destacados de la reforma constitucional son los siguientes:

·         El estado se reserva la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, los servicios públicos de transmisión y distribución de electricidad y la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos.

·         Se mantiene la prohibición constitucional de otorgar concesiones a particulares en las actividades mencionadas pero se introducen las figuras de las asignaciones y los contratos. Los contratos con particulares se habían prohibido en la reforma constitucional de 1960, bajo el gobierno Adolfo López Mateos. La prohibición de las concesiones, que se mantiene, data de la reforma constitucional de 1938, en el gobierno de Lázaro Cárdenas.

·         En el caso del sector eléctrico, la reforma dispone que el estado puede celebrar contratos con los particulares para las actividades que se reserva en los términos que establezca la ley.  La ley debe establecer también la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la cadena eléctrica: generación y comercialización.

·         En el caso del sector de petróleo e hidrocarburos, el estado podrá llevar a cabo las actividades de exploración y extracción mediante asignaciones a las empresas productivas del estado o mediante contratos, con éstas o con particulares, en los términos que establezca la ley.

·         Se crea el Fondo el Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo que tiene por objeto recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos. Este fondo será administrado por el banco central.

·         Se crean dos órganos reguladores: la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía.

·         Se incorpora la figura de Empresa Productora del Estado, EPE.

Las leyes nuevas son las siguientes:

1.- Ley de Hidrocarburos
2.- Ley de la Industria Eléctrica
3.- Ley de Órganos Reguladores Coordinados en materia energética
4.- Ley de Petróleos Mexicanos
5.- Ley de la Comisión Federal de Electricidad
6.- Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos
7.- Ley de Energía Geotérmica
8.- Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
9.- Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.

Se reformaron también las siguientes leyes:

1.-	Ley de Inversión Extranjera
2.-	Ley Minera
3.-	Ley de Asociaciones Público Privadas
4.-	Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
5.-	Ley Federal de las Entidades Paraestatales
6.-	Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
7.-	Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las Mismas
8.-	Ley de Aguas Nacionales
9.-	Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
10.-	Ley General de Deuda Pública
11.-	Ley Federal de Derechos
12.-	Ley de Coordinación Fiscal

La revisión de todas esas leyes está por fuera de los alcances de este escrito. Su lugar se destacan los aspectos más significativos de la reforma:

1.      Exploración y explotación de hidrocarburos. Hasta la reforma, PEMEX tenía la exclusividad de estas actividades. En lo sucesivo podrán ser adelantadas por PEMEX, por otras empresas productivas del estado (EPE) o por los particulares. Las asignaciones – que consisten pura y simplemente en entregar la actividad de forma directa sin que medie en proceso competitivo- sólo pueden otorgarse a las empresas productivas del estado (EPE).  Corresponde a la Secretaría de Energía hacer las asignaciones, previo concepto favorable de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Los contratos de exploración y explotación- en los cuales se indicará siempre por mandato constitucional que no constituyen concesión - pueden ser celebrados por la CNH con las EPE, consorcios entre éstas y el sector privado y empresas privadas. Las EPE, incluida PEMEX, podrán decidir elegir entre asignaciones y contratos. Los contratos se adjudican mediante licitaciones públicas. También en importación, transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos se rompe el monopolio de PEMEX. Todas estas actividades podrán ser desarrolladas por privados previa obtención de los permisos que serán otorgados por la Comisión de Regulación de Energía.

 

2.      Sector eléctrico.  Se mantienen las actividades de transmisión y distribución en cabeza de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), pero se establece el libre acceso a las redes. Se abren a la libre competencia las actividades de generación y comercialización. La CFE mantiene la exclusividad en energía nuclear, en las otras formas compiten con los particulares. Los generadores pueden celebrar contratos y vender su energía en el mercado mayorista a los usuarios calificados o grandes consumidores. Se introduce la distinción entre usuarios calificados y usuarios de suministro básico. Estos últimos serán abastecidos por la CFE. La planeación de la expansión de la transmisión y la distribución la hará la Secretaría de Energía. La CFE la ejecuta, pero puede contratar con particulares. Se crea el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) que será encargado de la operación del sistema y la administración del mercado.

 

3.      Órganos reguladores. Se crean dos nuevos órganos reguladores “coordinados”: la Comisión Nacional de Hidrocarburos, que equivale a la ANH de Colombia, y la Comisión de Regulación Energética, que equivale a la CREG. Estas entidades forman parte de la administración pública centralizada y tienen personaría jurídica, autonomía técnica y de gestión. Se financian con el cobro de “derechos y aprovechamientos”. Cada una de estas comisiones está integrada por siete expertos, nombrados por el senado de ternas propuestas por el ejecutivo para períodos escalonados de 7 años.

 

4.      Empresas Productivas del Estado. (EPE). Una nueva figura mediante la cual se busca que las empresas del estado se orienten por criterios empresariales y comerciales. Tendrán autonomía administrativa y presupuestal y se regirán en lo laboral y contractual por reglas de derecho privado. PEMEX y la CFE se transforman en EPE.

La reforma energética de México es relevante para Colombia por las siguientes razones:

1.      México se convierte en un nuevo competidor por la inversión extranjera en exploración y extracción de hidrocarburos. Aunque el marco regulatorio es más restrictivo que el de Colombia; el tamaño de las reservas potenciales, la cercanía a la gran infraestructura petrolera del Golfo de México y la situación de orden público seguramente incidirán para que México resulte más atractivo que Colombia para los inversionistas.  

2.      Se abre una oportunidad para ECOPETROL de participar en las actividades de exploración y explotación. Esto es importante pues ECOPETROL necesita incrementar sus reservas y su producción no importa donde estén localizadas. Más adelante, cuando se abra la competencia en estaciones de servicios, una empresa como TERPEL también tendrá oportunidades.  

3.      Puede haber oportunidades para empresas colombianas de transmisión – ISA, EEB, etc.- pues aunque la CFE mantiene el monopolio de la actividad, podrá contratar la ejecución de los proyectos y en esto las empresas mencionadas tienen ya una amplia experiencia internacional.

4.      También hay oportunidades en generación y comercialización para empresas como CELSIA, ISAGEN y EPM, entre otras, dependiendo de la forma en que la regulación desarrolle las disposiciones legales sobre participación de otros agentes en esas actividades.  

La reforma energética de México es importante y relevante para Colombia. México se convierte en un fuerte competidor por la inversión extranjera en hidrocarburos. Esto debe llamar la atención del gobierno nacional. Se abren oportunidades para las empresas colombianas del sector energético.

LGVA

Septiembre de 2014.

 

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[1] Este documento fue preparado para una presentación en la programa GLOCAL de Tele Medellín, el 2 de septiembre de 2014.