viernes, 30 de enero de 2015

Las energías renovables y el lado de la demanda


Las energías renovables y el lado de la demanda: a propósito de la ley 1715 de 2014

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Consultor

I.              Introducción.

El uso de energías renovables no convencionales (ERNC)[1] para la producción de electricidad se incentiva con el propósito de reducir la dependencia energética, disminuir las emisiones contaminantes y abastecer la demanda de consumidores dispersos y alejados a los que resulta extremadamente costoso vincular a la red interconectada. Dado el potencial hidroeléctrico del País, entre estos objetivos el más importante para Colombia es sin duda alguna el tercero: el abastecimiento de las Zonas No Interconectadas.[2]

Aunque en los últimos años los costos de las energías renovables no convencionales – especialmente los costos de inversión - se han reducido considerablemente, son aún elevados y no les permiten competir con las fuentes convencionales. Por esa razón su uso debe ser promovido mediante algún tipo de incentivos. Típicamente los instrumentos empleados son los subsidios directos a la inversión, los descuentos tributarios y algún régimen especial de tarifas que les garantice a los productores la venta de su electricidad a precios que usualmente exceden a los del mercado. Todos estos instrumentos suponen costos para el gobierno, las personas y las empresas.

La relación de las ERNC con la demanda se da básicamente a través del impacto que los diversos instrumentos empleados para incentivar su uso tienen sobre el precio al consumidor final. Hay un efecto directo, cuando el precio al consumidor final se incrementa con algún tipo de tasas parafiscales destinadas a la financiación de las ERNC. Este mecanismo ha sido ampliamente utilizado en países como Brasil, España y Dinamarca, entre otros. Aunque su objetivo no ha sido la financiación de las ERNC, los fondos parafiscales existentes en Colombia – FAER, FOES, FAZNI – tienen un impacto directo similar, incrementándolo, sobre el precio al consumidor final. También hay un efecto indirecto, de más largo plazo, que resulta del cambio en la composición de la canasta de los energéticos primarios – mayor participación de renovables, más costosos, y menor participación de convencionales, menos costoso - que puede llevar al aumento del costo de producción de la electricidad y, por tanto, el precio al consumidor final.  

Son estas cuestiones las que deben examinarse cuando se discute la cuestión de las ERNC desde el lado de la demanda. El mensaje de las consideraciones que siguen puede anticiparse de la siguiente forma: como es usual con las políticas públicas, las que se adopten para promover las ERNC pueden tener impactos no deseados sobre los precios al consumidor final lo que las pone en contradicción con otros objetivos de política pública. Se sigue de allí que en la política de promoción de las ERNC deben tenerse en cuenta los arbitrajes requeridos para hacerla compatible con esos otros objetivos.

II.            Los precios de la electricidad y las ERNC.

El gobierno nacional está comprometido con la adopción de medidas de política y regulación que lleven a precios de la electricidad competitivos para la industria y el aparato productivo en general. La eliminación de la contribución del 20% a la industria fue un primer paso. Actualmente se están adoptando parte de las recomendaciones del estudio realizado por ECSIM para Bancoldex y los gremios del sector eléctrico que van en esa misma dirección. Por esa razón el gobierno siguió con mucha atención las discusiones de lo que finalmente sería la ley 1715 de 2014 “por medio del cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema energético nacional”, con el propósito de que las disposiciones allí consagradas no entraran en contradicción con el objetivo de obtener unos precios de la electricidad competitivos para el aparato productivo y abordables para el sector residencial.

La ley 1715 contempla cuatro tipos de incentivos a la inversión en fuentes no convencionales de energía: deducción de la renta líquida, en un período de 5 años, del 50% de la inversión realizada sin exceder el 50% de dicha renta; exclusión del IVA de los equipos, elementos materiales, servicios, etc.; exención arancelaria de los componentes importados que no tengan oferta nacional y depreciación acelerada de los activos. Estos incentivos aplican a los agentes establecidos y, naturalmente, a los nuevos entrantes. Este último punto es esencial.

La ley ordena al gobierno promover la autogeneración en pequeña y gran escala y la generación distribuida. Los autogeneradores están facultados para entregar excedentes a las redes de distribución o transporte. A la generación distribuida, entendida como aquella situada cerca de los centros de consumo y conectada a un sistema de distribución local, se le remuneraría teniendo en cuenta costos evitados. Aunque la CREG debe regular todo lo referente a la conexión, operación, respaldo, comercialización, etc. la potencia de los incentivos y la garantía de acceso a la red y colocación de la energía permiten suponer que pronto estaremos en presencia de cambios muy significativos en el mercado de electricidad.

Esta ley puede tener un impacto positivo sobre la competencia en el sector al propiciar la llegada de nuevos agentes y permitir que los consumidores tengan acceso a otras fuentes de suministro. Sin embargo, en la reglamentación y en los desarrollos regulatorios requeridos para su aplicación es necesario evitar que se establezcan esquemas de precios mínimos garantizados al amparo de supuestos beneficios de difícil cuantificación y que se presenten situaciones de competencia desleal con la eventual aparición de empresarios grandes que, amparados en esta norma, se sustraigan a la obligaciones que tienen los demás agentes del sector eléctrico.

III.           Las ZNI y la ERNC.

En Colombia, el nicho natural de la ERNC son las ZNI. Ya existen incentivos y programas para estimular la inversión en generación eléctrica a partir de fuentes no convencionales en las ZNI[3].  Se destaca el Programa de Energía Limpia para Colombia (CCEP), impulsado por USAID con la participación de la UPME y el IPSE.   También hay política claras y metas sobre la penetración de las ERNC en las ZNI: para 2015 se espera que el 20% de la generación eléctrica provenga de las ERNC; en 2020 debe ser de 30%[4].

La regulación tarifaria para las ZNI parece adecuada para incentivar el desarrollo de las ERNC. En efecto, en generación se consideran la tecnología térmica – diésel y GLP – y cuatro tecnologías basadas en fuentes renovables: fotovoltaica, eólica, PCH y biomasa. A la generación térmica se la regulación le reconoce una tasa interna de retorno de 14,69%. Esta tasa se adiciona en 3,5% para las renovables para reconocer el riesgo tecnológico. En todos los casos la vida útil regulatoria es de 20 años. El costo de inversión de referencia depende de la región, la tecnología, la potencia instalada y las horas de servicio. El costo de administración es el mismo para todas las tecnologías en todas las regiones y depende del lugar de prestación del servicio. Los costos de operación y mantenimiento dependen de las tecnologías y del lugar de prestación del servicio. Finalmente, el costo de transporte del combustible está estandarizado según la distancia y el modo de transporte el centro de abasto y la localidad. Se contemplan incentivos y penalidades al reporte de información sobre costos propios de transporte.

IV.          El cargo por confiabilidad y las ERNC

El esquema de cargo por confiabilidad empleado en Colombia para incentivar la inversión en generación opera bajo el criterio de neutralidad tecnológica. Sin embargo, las ERNC no pueden beneficiarse del incentivo del cargo por confiabilidad puesto que no se ha expedido una regulación que establezca con precisión la forma de medir la energía firme de estas fuentes. Sólo se ha desarrollado la metodología para medir la energía firme de las plantas eólicas en la Resolución CREG 148 de 2011.  Aunque ello puede demandar la realización de estudios complejos, es necesario avanzar en la definición de las metodologías para las demás fuentes renovables.

V.           Conclusiones.

Las ERNC son costosas. Su uso de debe ser incentivado con instrumentos fiscales o regulatorios. La demanda resulta siempre afectada. Como quiera que los precios competitivos y abordables son un objetivo de la política pública, es necesario evitar que los incentivos a las ERNC se traduzcan en distorsiones a los precios al consumidor final. La política pública y la regulación deben privilegiar el uso de la ERNC en su nicho natural, las ZNI. Es necesario desarrollar las metodologías para medir la firmeza de la ERNC de suerte que puedan beneficiarse del incentivo del cargo por confiabilidad. La reglamentación y la regulación de la ley sobre energías renovables deben evitar la imposición de precios garantizados, cuotas mínimas de mercado y todo tipo situaciones de competencia desleal perjudiciales a los agentes establecidos.

LGVA

Enero 2015




[1] Son energías renovables no convencionales la bioenergía, la energía geotérmica, la energía marina, la solar, y la eólica. La energía hidráulica se considera como no convencional. Los pequeños aprovechamientos hidroeléctricos se consideran también no convencionales en la ley 1715 de 2014.
 
[2] Las Zonas No Interconectadas (ZNI) - entendidas como los municipios, corregimientos, caseríos y localidades no conectados al Sistema Interconectado Nacional (SIN) - abarcan el 66% del territorio nacional, por lo menos 12.000 localidades y más de 600.000 usuarios.
 
[3] La Resolución UPME 0563 de 2012 establece el procedimiento para obtener los beneficios fiscales de inversión en ERNC.
 
[4] Resolución MADS y MME 186 de 2012.

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