Plan de desarrollo o ley habilitante
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista
Los planes de desarrollo aparecieron en el País en el
gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962) quien adoptó el llamado Plan
Decenal, elaborado por la CEPAL; dejando de lado la propuesta elaborada por
técnicos del Banco Mundial, bajo la dirección de Lauchlin Currie, denominada Operación
Colombia[1].
Gobiernos siguientes, a partir de Pastrana Borrero, presentaron
sucesivos planes con esos nombres llamativos en los que los mercaderistas de la
política tratan de sintetizar la visión del desarrollo del gobierno de turno. Solo
por el nombre, el que más me ha gustado es Para cerrar la brecha, de
López Michelsen; por su contenido y trascendencia en la historia económica del
País, los de Pastrana Borrero y Turbay Ayala, ambos con denominaciones
pesadamente burocráticas: Las Cuatro Estrategias y Plan de Integración
Nacional, respectivamente[2].
Los planes que se presentaron los sucesivos gobiernos hasta
1990, incluido el de Cesar Gaviria, La revolución pacífica, constaba de dos
partes: una primera general, donde se presenta la visión, los objetivos, las
metas, las estimaciones, etc.; y una segunda, el presupuesto plurianual de
inversiones. Esto cambió a partir del plan de Pastrana Arango, Cambio para
construir la paz, al que se le incorporó una tercera parte compuesta por un
articulado legal mediante el cual se expedían nuevas disposiciones o se
modificaban existentes que se consideraban necesarias para la ejecución del
Plan. Por eso esa tercera parte recibió el nombre de “Disposiciones Instrumentales”
o “Mecanismos de Ejecución del Plan”.
Así las cosas, desde entonces, todo plan de desarrollo
en Colombia consta de tres partes:
·
Parte
General, también denominada Bases del Plan
·
Plan
Plurianual de Inversiones.
·
Disposiciones
Instrumentales o Mecanismos de ejecución.
La incorporación de esta tercera parte está basada en
una interpretación totalmente inconveniente desde el punto de vista de la institucionalidad
democrática del numeral 3 del artículo 150 de la Constitución sobre las funciones
del Congreso, que a la letra dice:
“Aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos”
El almendrón del asunto está en la parte resaltada que
se interpretó como una autorización para cambiar, temporalmente, cualquier norma
preexistente, si supuestamente dicho cambio era necesario para la ejecución del
plan.
Ningún gobierno, después Pastrana Arango, se abstuvo
se usar esa atribución y ningún político, gremio, grupo de interés o lobista se
abstuvo de tratar de usarla en su beneficio, mediante la introducción, supresión
o modificación de algún articulillo. El trámite regular de una ley, incluso con
un congreso servil y poco propenso a la discusión seria, es siempre incierto.
Por eso, la expresión, “metámoslo en la ley de plan”, hizo carrera en todos los
medios políticos y gremiales. De esa
forma las leyes del Plan de desarrollo se fueron llenado de micos, mejor aún, de manadas
de micos, cada vez más grandes y ruidosas.
Parece discutible que el mero hecho de llamar “disposiciones
instrumentales” o “mecanismos de ejecución” le confiera al heteróclito conjunto
de artículos incluidos en la ley del plan la unidad de materia que exige el
artículo 158 de la Constitución. Pero, además, al tiempo que se les urge aprobar artículos
sobre los más variados asuntos, los congresistas están discutiendo la
distribución territorial de los recursos del Plan Plurianual de Inversiones, lo
cual le da al ejecutivo un poder de coacción muy grande. En el plan de la "potencia mundial de la vida" son 780 billones.
Este asunto de las “disposiciones instrumentales” lo
discutí con muchos congresistas y lobistas y tengo la impresión de que la
mayoría de ellos pensaban que eso de meter articulitos subrepticiamente era
indecoroso, malo para la institucionalidad democrática. De esas cosas indecentes
que se hacen cuando se está metido en la masa, pero de las que nos avergonzamos
en el fondo del corazón.
El hecho es que ahora se viene el gobierno de Petro Urrego con un
proyecto de ley de plan de 240 artículos que toca toda universo legislativo, al
que no se le escapa ninguna materia o sector de actividad económica. Pero como
si fuera poco, hay nueve artículos (46, 87, 102, 126, 132, 162, 168, 173, 205) que
de aprobarse darían al ejecutivo facultades para expedir decretos con fuerza de
ley.
Viniendo de un gobierno tan hostil a la actividad empresarial privada y tan proclive a la estatización de todo, me parecen muy inquietantes el 205, sobre reforma de las Superintendencias de Industria y Comercio y de Sociedades, el 168, sobre el grupo Bicentenario y el 173 sobre el grupo empresarial del sector eléctrico.
Los cambios a leyes preexistentes mediante las “disposiciones
instrumentales” tienen vigencia durante el período del plan. Con las facultades
esta limitación desaparece y el gobierno queda habilitado para expedir en esas
materias legislación permanente.
LGVA
Febrero de 2023.
[1]
Era el de la CEPAL un plan intervencionista,
proteccionista y agrarista que marcó profundamente la orientación de la política
económica en Colombia durante un cuarto de siglo. La visión más liberal de la
Operación Colombia solo tuvo episódicas apariciones en los gobiernos de Misael
Pastrana (1970-1974) y Julio Cesar Turbay (1978-1982). El plan del gobierno de Petro es una forma
exacerbada del viejo plan de la CEPAL.
[2]
El de Pastrana Borrero dio un impulso poderoso a la actividad privada,
principalmente en la construcción de vivienda y su financiación. El sector de la construcción y el financiero
se modernizaron por ese impulso. El Plan de Turbay fue uno de obra pública –
carreteras, centrales eléctricas, líneas de transmisión, etc. - que dejó
grandes obras de las que aún se beneficia el país.
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