Los planes de desarrollo: de Lleras Camargo a Petro
Urrego*
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista
Los planes de desarrollo aparecieron en el País en el
gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), quien adoptó el llamado Plan
Decenal, elaborado por la CEPAL. En la presentación del plan, Lleras destacó
la naturaleza indicativa de la planeación en una sociedad libre:
“El plan entra en el incierto territorio del porvenir
(…) Es una hipótesis (…) tiene diversas alternativas y de ninguna manera
presume de la inflexibilidad que caracteriza la planificación de los estados
totalitarios, en donde el cuerpo económico de la nación está sujeto a
decisiones que el cuerpo político puede imponer con el máximo rigor (…) Este
plan parte esencialmente del fundamento de que los colombianos conservan una
ilimitada libertad para buscar su destino, incluyendo la indispensable
capacidad de equivocarse y hacerse daño …”[1]
Guillermo León Valencia (1962-1966), quien no tuvo un
plan propio, es responsable de un gran avance del intervencionismo, al darle al
ejecutivo el control de la emisión, con la creación de la Junta Monetaria que
asumió las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República. El emisor
se convirtió en una especia de banco de fomento y la Junta en el organismo
donde los ministros se repartían la base monetaria.
Luego vino Carlos Lleras
Restrepo (1966-1970), probablemente el más colbertiano de los presidentes
colombianos. Sus “Planes y programas de desarrollo: 1969-1972”, que incluían
análisis y diagnósticos en todos los campos – macroeconómicos, sectoriales,
comercio exterior, etc. – marcarían la estructura de los planes posteriores hasta
Barco Vargas en los que el intervencionismo, el proteccionismo y el agrarismo
cepalinos tendrían lugar variable pero siempre privilegiado. Con Lleras
Restrepo aparece por primera vez la ley del plan mediante la cual se aprobaba el
plan de inversiones, para lo cual bastaron diez artículos.
Pero la impronta definitiva de
Lleras Restrepo sobre la planeación y la orientación de la política económica fue
la reforma constitucional de 1968 que introdujo en al artículo 32 de la
Constitución el siguiente parágrafo:
“Intervendrá también
el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos
y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual
el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el
mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias
en particular”[2].
La estructura del ejecutivo
creada por la Reforma Administrativa de 1968, que se mantendrá prácticamente
inmodificada hasta el gobierno de Cesar Gaviria, y el Decreto 444 de 1967 o Estatuto
Cambiario son los otros dos arreglos institucionales establecidos en el
gobierno de Lleras Restrepo que condicionarán la política económica y la
planeación durante un cuarto de siglo.
Las “Cuatro Estrategias” es el
nombre del plan del gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), inspirado
en la llamada operación Operación
Colombia, propuesta elaborada por
técnicos del Banco Mundial bajo la dirección de Lauchlin Currie. Más que un
plan, como su nombre lo indica, era una estrategia de desarrollo basada en
incentivar la actividad del sector privado en sectores lideres – la construcción
de vivienda, principalmente - que jalonaran al conjunto de la economía. El
cuatrienio de Pastrana Borrero se caracterizó por tasas de crecimiento del 6%
anual y su estrategia de financiación de la construcción de vivienda, el
sistema UPAC, cambió duraderamente el sector de la construcción y del crédito
hipotecario.
El plan de López Michelsen (1974-1978), Para
Cerra la brecha, pesar de su énfasis retórico en el cierre de las
brechas sociales, de cuya existencia culpabiliza a todos los gobiernos
anteriores, es bastante convencional pues mantiene el intervencionismo duro
instaurado por Lleras Restrepo, lo cual es necesario para adelantar la política
social en lo que se denomina una economía mixta. Habla, como no, de
reorientar el gasto público “para llevar servicios básicos a los estratos
menos favorecidos de nuestra población”.
Turbay Ayala (1978-1982), sin dejar de hacer homenaje
al asistencialismo impulsado por López, pone énfasis en el papel del gobierno
en la provisión de infraestructura pública. Su Plan de Integración Nacional
buscaba “la integración física entre las distintas regiones y con el resto
del mundo mediante una adecuada infraestructura de transporte y comunicaciones”[3].
Todos los presidentes tienen su personalidad y esta se
transmite a su plan de desarrollo. El buenismo bienintencionado de Belisario
Betancur (1982-1986) se refleja en su Cambio con equidad donde se
integran tres criterios que “infunden vida al plan:
estabilidad, crecimiento y equidad. Queremos que marchen juntos; porque dada su
virtualidad, si uno falla, falla el conjunto”[4].
Naturalmente, el Plan buscaba “erradicar los factores de la pobreza extrema”
y “afianzar la paz entre los colombianos erradicando los factores objetivos
y subjetivos que han alimentado la violencia en el pasado”[5].
Betancur, para “avanzar en la democracia de nuestras instituciones
políticas”, amnistió a la cúpula del M-19, que estaba toda en prisión, y
entregó a las Farc, que tenía 8 frentes y 3.000 hombres, el “caguancito” de
Casa Verde.
El Plan de Economía Social
de Barco Vargas (1986 – 1990) arranca con una reivindicación de la intervención
del estado para materializar la justicia social y la justicia distributiva
y contenía, claro está, un plan para erradicar la pobreza. Curiosamente, el gobierno de Barco inició el
desmonte del decreto 444 de 1967 o estatuto cambiario, piedra angular del
proteccionismo, a pesar de haber proclamado en el plan el propósito de mantener
“un nivel de la tasa de cambio que sirva de estímulo a nuestras exportaciones y
de factor de protección a la producción nacional”[6].
La Revolución Pacífica de
Gaviria Trujillo (1990-1994) marca una ruptura real en la orientación de la
política económica y, más aún, en la concepción del papel del estado en la
economía. Se lee en el prólogo:
“En Colombia, donde existe una
larga tradición de planeación seria y competente, los gobiernos han seguido
siempre la misma fórmula. Consistía en tratar de extender, bajo la penuria
relativa de un país subdesarrollado, la tolda protectora del estado para cubrir
un campo de actividades cada vez más diversos, con el objeto de llenar vacíos
reales o imaginarios. (…) Sin embargo, a pesar de la seriedad incuestionable
con que fueron elaborados, estos adolecían de defectos similares. Se inspiraban
en una visión particular del estado, según la cual el sector público, con su
capacidad financiera y su vasta red de funcionarios, podía actuar en cualquier
terreno económico con resultados afortunados”[7]
Las reformas que busca
desmontar la administración Petro – salud, pensiones, servicios públicos,
sector eléctrico, apertura económica, financiera, laboral, etc. – provienen todas
de la administración Gaviria.
El plan de Samper Pizano
(1994-1998), El Salto Social, que le hace homenaje retórico a la
apertura económica y a otras reformas de Gaviria, busca recuperar terreno al
intervencionismo estatal con un supuesto modelo alternativo de desarrollo “…que,
sin despreciar el valor indicativo del mercado, tampoco renuncie a la función
correctiva del buen gobierno…”[8].
Quizás no es ocioso recordar que el “buen gobierno” de Samper – del cual
fue director del DNP y ministro de Hacienda José Antonio Ocampo – recibió la
economía creciendo al 5% y desempleo de 8% y la entregó creciendo 0% y
desempleo de 15%.
El plan Cambio para
construir la paz de Andrés Pastrana (1998-2022) es una versión corregida,
ampliada e igualmente fracasada del Cambio con equidad de Belisario
Betancur. Uno y otro se lo jugaron todo a una paz que dependía en todo y por
todo de la buena voluntad de la guerrilla. Se lee en el plan de Pastrana:
“…el gobierno nacional propone
una política orientada a la búsqueda de una paz integral que contemple además
de la violencia originada en el conflicto armado, aquella asociada con la
criminalidad urbana y el narcotráfico (…) es posible constatar que uno de los
principales factores que contribuyen al incremento de los niveles de violencia
en el país es la exclusión política y el ejercicio de una democracia con
desigualdad y pobreza”[9].
Uribe Vélez (2002-2006) heredó
tan espantoso deterioro del orden público, como consecuencia de los pésimos
gobiernos de Samper y Pastrana, que su plan de desarrollo, Hacia un estado
comunitario, tenía que tener como objetivo prioritario:
“Brindar seguridad
democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la
legitimidad del Estado. Se brindará seguridad y protección a todos los colombianos
sin distingo de color político, credo religioso, convicción ideológica o nivel
socioeconómico”[10].
Uribe mantuvo y consolidó las
grandes reformas de Gaviria, de dos de las cuales fue ponente en el Congreso:
laboral y seguridad social.
El plan de segundo gobierno de
Uribe, Estado comunitario: desarrollo para todos, es, en muchos
aspectos, una continuación del primero. La política de defensa y seguridad
democrática se mantiene, pero cediendo énfasis a la reducción de la pobreza, la
equidad, el empleo, etc.
Aunque el plan Prosperidad
para todos del primer gobierno de Santos (2010-2014) tenía como objetivo
“consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz”, en ninguna parte se
indica la intención de comprometerse con un proceso de negociación como el que
se adelantaría luego en La Habana entre 2012 y 2016. Solo en Todos por un
nuevo país, cuando ya las negociaciones con las Farc estaban muy avanzadas,
la paz, al lado de la equidad y la educación, aparece como uno de los “pilares”
del plan de su segundo gobierno. Los planes y las acciones del gobierno de
Santos estuvieron guiadas por el estribillo: tanto mercado como sea posible y
tanto estado como sea necesario. En noviembre de 2011, hizo una reforma
administrativa que resucitó tres ministerios suprimidos por Uribe y con 80
decretos creó una fronda burocrática – las llamadas agencias - paralela a los
ministerios.
Duque Márquez (2018-2022), en
su Pacto por Colombia, pacto por la equidad continuó con la tendencia de
acrecentar el tamaño del gobierno, creó dos ministerios, y del asistencialismo,
repartió hasta 20 billones de pesos anuales en subsidios monetarios.
Dejando de lado su exuberancia
verbal, el plan de Petro Urrego, Colombia, potencia mundial de la vida,
es la mera continuación del asistencialismo justicialista que en diversos
grados ha caracterizado la planeación colombiana. Retoma también el agrarismo y
el proteccionismo cepalinos, cuya realización solo le parece posible mediante
un estado más fuerte y más intervencionista y más dueño de poder discrecional,
como puede leerse en la presentación:
“…es fundamental que el Estado
intervenga más (…) la discrecionalidad en el manejo de los ingresos y los
gastos es más relevantes que el ajuste a reglas fijas…”[11]
Hay más:
“Los porcentajes fijos,
amarrados a normas constitucionales, han reducido considerablemente el lado
discrecional de la política pública, y han limitado el margen de la planeación.
La abundancia de reglas hace inflexibles los presupuestos y entorpece el diseño
de programas estratégicos”[12].
Otra perla:
“…la política monetaria debe
favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la
matriz energética; por ello, las decisiones de la autoridad monetaria se tienen
que coordinar con las políticas de producción y empleo (…) la financiación de
los proyectos estratégicos que se proponen en el Plan exige que haya
concurrencia de recursos”[13]
La regla fiscal y la autonomía
del emisor son los pilares de la estabilidad macroeconómica del País: el plan
de Petro Urrego quiere acabar con la primera y convertir al Banco de la
República en una especie de banca de fomento, volviendo a los tiempos de la
Junta Monetaria, integrada por un grupo ministros encargados repartir la base
monetaria entre las clientelas del gobierno.
Siguiendo la tradición de incluir las llamadas
disposiciones instrumentales o mecanismos de ejecución, iniciada en el plan de
desarrollo de Pastrana Arango, el plan de Petro se dejó venir con un proyecto de
ley de 300 artículos que toca toda universo legislativo, modificando 81
artículos de leyes preexistentes, adicionando 35 y derogando expresamente más
80.
Como si fuera poco, el artículo 298 otorga facultades
extraordinarias al presidente para expedir decretos con fuerza de ley sobre 13
materias, incluida una reforma administrativa total, pues se le autoriza
“crear, escindir, fusionar, suprimir, integrar entidades de la rama ejecutiva o
modificar su naturaleza jurídica”.
En síntesis: para realizar, ahora sí, la justica
social, Petro necesita una reforma administrativa total que le permita tener un
estado más poderoso, que intervenga más y con mayor discrecionalidad, sin
sujeción a reglas fijas, incluido el manejo discrecional de la emisión
monetaria para financiar proyectos estratégicos de la transición energética.
Como diría Lleras Camargo: el cuerpo económico de la
nación sujeto a las decisiones que el cuerpo político puede imponer con máximo
rigor.
LGVA
Febrero de 2023.
* El texto de todos los planes de
desarrollo, documentos valiosísimos para el estudio de la historia económica
del País, se encuentra en un repositorio del DNP. Los documentos se mencionan
como aparecen en el repositorio para facilitar la contrastación de las citas. https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Planes-de-Desarrollo-anteriores.aspx
[1] Lleras
3. Presentación. Página 1.
[2] Con
algunas modificaciones, este parágrafo se retoma en el artículo 334 de la Constitución
de 1991:
“El Estado, de manera
especial, intervendrá para dar empelo a los recursos humanos y asegurar que
todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad
y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.
[3] Turbay.
Presentación, página 2.
[5] Betancur,
Fundamentos, Plan. Página 10
[6]Barco,
Prólogo, Página 9.
[7]Gaviria,
Prólogo, página 1.
[8] Samper,
Bases, Página 1.
[9]Pastrana,
Desarrollo 2. Página 303.
[10] PND,
Uribe 1. Página 19.
[11] Colombia, potencia mundial de la
vida. Bases. Página
26.
[12] Ídem, página 26
[13]Ídem,
página 27.
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