Perspectivas económicas de Colombia en 2021 y más allá

 

Perspectivas económicas de Colombia en 2021 y más allá[1]

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

 

Agradezco al Instituto Thomas Jefferson y a su presidente Eneas Biglione por invitarme a participar en este foro, al lado de colegas latinoamericanos tan prestigiosos, que me inspiran respeto y admiración. Desde hace años estoy alejado de los ejercicios de prospección macroeconómica y, más todavía, de los pronósticos cuantitativos en los suelen plasmarse. Acepté esta invitación, un tanto irresponsablemente, esperando compensar mis carencias en las técnicas de pronóstico con algunas consideraciones sobre aspectos institucionales y políticos de Colombia que espero sean de interés.

Cuando comencé a ejercer como economista, hace más de cuarenta años, pronosticábamos el PIB con un modelo de una ecuación y cuatro variables: un par de rezagos del PIB, el crecimiento esperado de Estados Unidos y el precio del café en el mercado internacional. En general obteníamos buenos resultados. Creo que hoy podríamos hacer lo mismo, poniendo también en la ecuación el PIB de la China y el de la Unión Europea y remplazando el precio del café por el del petróleo. La significación del petróleo para la economía colombiana se ilustra en la gráfica 1, donde en el eje derecho se mide su precio internacional y en el izquierdo la tasa de crecimiento del PIB real.

Con esto quiero decir que los países latinoamericanos – con la excepción probable de México y Brasil, cuyas grandes poblaciones les dan un mercado interno que les permite cierta autonomía – están enormemente condicionados en su desempeño económico por lo que ocurra en la economía mundial y en los mercados internacionales de materias primas.

Eso no significa, por supuesto, que nuestros países y sus gobiernos no puedan hacer absolutamente nada con relación al crecimiento. Las situaciones institucionales y políticas internas de cada uno determinan, en gran medida, sus posibilidades de aprovechar el impulso de los auges de la economía mundial y las materias primas y mitigar el efecto de sus recesiones. Venezuela y Argentina son una muestra palmaria de cómo se pueden desaprovechar las loterías de la economía mundial. 

Gráfica 1

 

Colombia tiene a su favor cuatro activos institucionales muy importantes para manejar los vaivenes a los que la dinámica de la economía mundial somete a su pequeña economía:  la autonomía de la banca central, los límites al endeudamiento público impuestos por la regla fiscal, unos 16 tratados de libre comercio y su apertura a la inversión extranjera.   

Aunque, como consecuencia de la expansión del gasto y el endeudamiento público en el que se viene incurriendo para enfrentar los efectos de la pandemia, la regla fiscal quedó muy maltrecha, sigue siendo, con la autonomía del banco central, un elemento fundamental para garantizar la relativa estabilidad macroeconómica de que se ha beneficiado Colombia en las últimas décadas. Tanto la regla fiscal como la autonomía del banco central tienen anclaje constitucional, lo que es bastante bueno para el País.

En general, la política monetaria ha estado centrada, con bastante éxito, en mantener a raya la inflación. El Banco de la República maneja una meta puntual de inflación objetivo dentro de un rango de un punto porcentual por encima o por debajo. El principal instrumento de intervención es la tasa repo a un día para las operaciones con los bancos del sistema. Esto no excluye intervenciones limitadas en el mercado cambiario o en el de deuda pública. El financiamiento directo al gobierno debe ser autorizado por el voto unánime de la Junta Directiva, situación que no se ha presentado nunca desde que en 1991 se consagró la autonomía del Banco.

Colombia ha logrado avanzar en incorporar en su normativa una serie de disposiciones para evitar el desbordamiento del gasto público. En 2003 se aprobó la ley 819 o ley de responsabilidad fiscal que creó el instrumento llamado Marco Fiscal de Mediano Plazo. En 2010 se aprobó el acto legislativo 019 que introdujo en la Constitución el concepto de sostenibilidad fiscal, con el que se trata de poner límites al impacto fiscal del llamado gasto público “social” que el Congreso suele tratar con gran generosidad. Finalmente, la ley 1473 de 2011, introdujo la regla fiscal en la que se tenía previsto que en 2022 el déficit estructural del gobierno nacional no excediera en 1% del PIB. Lamentablemente, para atender el manejo de la pandemia, la regla fiscal fue suspendida temporalmente.    

Los 16 TCL suscritos por Colombia rigen sus relaciones comerciales con 57 países del mundo entre los que se encuentran Estados Unidos, Canadá, México, Brasil, Corea y los países de la Unión Europea. Aunque faltan con China y Japón, los países con los que se tienen acuerdos comerciales representan el 55% del PIB mundial y un 22% de la población.

Prácticamente todos los sectores de actividad económica están abiertos a la inversión extranjera directa o de portafolio, la cual recibe en todos los aspectos un tratamiento igual a la nacional. Salvo en los sectores de minas, hidrocarburos, seguros y financiero, no se requiere autorización previa y solo se obliga al registro en el Banco de la República con fines estadísdísticos y para efectos de participar en el mercado cambiario. No existen límites a la repatriación o reinversión de utilidades.  

Entre las desventajas institucionales de la economía colombiana están la carga tributaria que agobia a las empresas y una legislación laboral que mantiene el desempleo estructural en las vecindades del 10% y alienta la llamada informalidad económica.  

Cuadro Único

El cuadro único presento una estimación de la carga tributaria en 2019 considerando todos los impuestos, nacionales y locales, las cargas parafiscales sobre la nómina, las contribuciones patronales a la seguridad social, la regalías minero energéticas y otros parafiscales menores. Estamos en un 24% del PIB, cifra muy elevada para un país con un PIB per cápita inferior a US$ 7.000, que debe crecer de forma sostenida al 5% anual.

Adicionalmente, esa carga tributaria agobia particularmente a las empresas. Un estudio de la DIAN de 2015 estimó la tasa efectiva de tributación promedio de las empresas en 61% de las utilidades. Más recientemente, Banco Mundial la estimó en 71%, considerando el conjunto de los impuestos y toda la parafiscalidad.

El mercado laboral está muy afectado en su funcionamiento por los gravámenes a la nómina, equivalentes al 3,5% del PIB; por un salario mínimo uniforme para todo el País, que ignora las grandes diferencias de productividad entre las diversas regiones, y por un régimen de despidos que convierte en matrimonio casi indisoluble el contrato laboral.

Pero aún con ese régimen tributario y la actual legislación laboral, por el mero efecto de rebote, dada la caída de 2020, estimada entre 7% y 8%, la economía colombiana crecerá un 5% en 2021, ayudada por la recuperación de la economía mundial que debe acelerarse a medida que la vacunación masiva contra el Covid 19 permita el restablecimiento de las actividades productivas y se despeje la incertidumbre del riesgo de un rebrote de los contagios que lleve de nuevo al cierre de las economías. En cualquier caso, en Colombia, con suerte, estaremos alcanzando el nivel PIB de 2019 a finales de 2022.

Gráfica 2

 

La gráfica 2 presenta los pronósticos de crecimiento del PIB de cuatro entidades significativas. Los pronósticos del FMI y Banco de la República son de octubre, el del Ministerio de Hacienda es el que soporta el presupuesto de 2021 y el de Fedesarrollo es de septiembre.

La recuperación del empleo es mucho más problemática. Volver a las tasas de desempleo anteriores a la pandemia puede tardas varios años. Entre 2013 y 2018 tuvimos tasas de desempleo inferiores a 10%, resultado del buen desempeño de la economía durante el período favorable de los precios del petróleo. En enero de 2020, el desempleo estaba en 10,6%, se elevó a 21,1% en mayo y cayó a 15,7% en octubre.

Gráfica 3

 

Es alentadora la recuperación parcial del empleo. La mala noticia es que el desempleo en Colombia es muy resistente a su reducción: la última vez que el País tuvo tasas de 15%, tardó una década en llevarlas a niveles del 10%. Esto se explica, fundamentalmente, por las imperfecciones anotadas del mercado laboral. Las cargas parafiscales y de seguridad social hacen que el costo para el empleador sea un 60% superior al salario efectivamente pagado al trabajador. Por otra parte, los elevados costos de despido hacen que los empresarios sean más reticentes a la ampliación de la nómina.

En el corto plazo, la recuperación del empleo también puede verse afectada por un alza inmoderada en el salario mínimo y las expectativas negativas suscitadas por una propuesta de reducir la jornada laboral legal.

 

Gráfica 4

 

Para la fijación del aumento del salario mínimo en Colombia existe una comisión de concertación conformada por representantes de los gremios económicos y las centrales obreras. Cuando no hay acuerdo entre las partes, lo que ocurre la mayoría de las veces, el Gobierno Nacional lo fija por decreto ejecutivo. En los últimos 10 años, el salario mínimo ha crecido por encima de la inflación medida por la variación del IPC. Para este año, los representantes sindicales pretenden un incremento de 14%, mientras que los gremios han propuesto 2%. Con esa brecha, la concertación es prácticamente imposible. Hay que esperar que al gobierno no se le ocurra una solución salomónica y decrete un incremento de 8%, lo que sería fatal.

Además de afectar directamente los mercados de los trabajos menos calificados, el aumento porcentual del salario mínimo es referente en las negociaciones salariales de los sectores más productivos de la economía y determina el incremento de los salarios del sector público. Por esa razón, el alza desmesurada del salario mínimo afectaría la economía en su conjunto y elevaría del déficit fiscal.

Otro factor de incertidumbre para la recuperación del empleo, es la aprobación en el Senado de un proyecto de ley que reduce, sin disminución de salario, de 48 a 40 horas semanales la jornada laboral legal; lo supone un incremento de 20% en el salario por hora. Aunque falta una segunda aprobación en la Cámara de Representantes, esta propuesta ha generado rechazo por parte de los empresarios y los economistas, especialmente por la situación de la economía en el momento en que se aplicaría la reducción.

La política monetaria llevada a cabo por el Banco de la República ha sido exitosa en el control de la inflación, cuya tasa anual ha venido cayendo a lo largo de las tres últimas décadas situándose, en general, dentro del rango meta. 

Gráfica 5

 

Muy seguramente, para 2021 y 2022, el Banco mantendrá la meta de 3%; pero es probable que se presenten dificultades para estar dentro del rango, dada la aceleración del crecimiento de los agregados monetarios como resultado de la política expansiva que se ha venido aplicando en los dos últimos años y que seguramente persistirá en 2021.

Gráfica 6

 

La gráfica 7 muestra el balance fiscal de la Nación. En 2019, el Gobierno Nacional había conseguido reducir el déficit de 4,7% a 2,5% del PIB, poniéndose el la perspectiva de alcanzar la meta de la Regla Fiscal de 1% del PIB hacia 2022. Sobrevino la pandemia y lo arruinó todo. Para de 2020, el déficit estimado por el Ministerio de Hacienda sería de 8,9% y de 7,6% para 2021. Esto eleva la deuda pública a niveles de 60% del PIB, lo cual, según algunos analistas, resulta insostenible y hace necesaria una reforma tributaria que permita recaudar unos dos puntos del PIB, es decir, unos cinco mil millones de dólares.

Gráfica 7

 

Personalmente creo que es innecesaria una reforma tributaria y que el Gobierno Nacional tiene margen para reducir su gasto y puede financiar parte del déficit con la enajenación de activos. En 2021, puede desprenderse de 10% de su participación en Ecopetrol, que ya está autorizada legalmente, y en 2022, puede vender su participación en ISA, la empresa de transmisión eléctrica.

En síntesis: la situación macroeconómica del País para 2021 y 2022 es compleja pero no inmanejable. En esos años, el PIB puede crecer a tasas cercanas al 5%, si el desempeño de la economía mundial es propicio. El asunto del empleo es más complejo: creo que sin cambios significativos en el régimen laboral podemos tardar 4 o más años en llevar al 10% la tasa de desocupación. Es posible una ligera aceleración de la inflación y la situación fiscal es manejable sin reforma tributaria o, quizás, una de alcance limitado que no grave más a las empresas. Finalmente, en lo referente al sector externo, que no ha tratado explícitamente, no veo problemas para su manejo siempre que se mantenga la flotación de la tasa de cambio.

Estoy más preocupado por lo que pueda ocurrir más allá de 2022. Ese año tenemos elecciones presidenciales y de congreso y su resultado es definitivo para las instituciones políticas y económicas de Colombia.

La izquierda anticapitalista – abierta o embozada – está muy fortalecida. En primera vuelta de las presidenciales de 2018, los candidatos de la izquierda, Gustavo Petro y Sergio Fajardo, obtuvieron el 47% de los votos. En la segunda vuelta, el émulo de Chávez y Maduro, Gustavo Petro, obtuvo más de 8 millones de votos, el 43,5% del total. La izquierda tiene 23 senadores y 25 representantes a la cámara y ganó las alcaldías de las tres principales capitales del País: Bogotá, Medellín y Cali.

La izquierda colombiana es hostil al libre comercio, ve con malos ojos la función empresarial, desprecia la propiedad privada y desea que el estado controle la actividad económica para implantar la “justicia social”. La izquierda en el poder acabaría más pronto que tarde con la autonomía del banco central, la regla fiscal, los tratados de libre comercio y la apertura a la inversión extranjera. De seguro implantaría un régimen tributario más agobiante que el actual e impondría más limitaciones a la libertad de contratación laboral.

Casi tan grave como el fortalecimiento de la izquierda anticapitalista es la deriva ideológica de los partidos políticos del establecimiento. Parecen avergonzados de los valores que deben defender – propiedad, libertad, responsabilidad, mercado y estado mínimo - y tratan penosamente de competir con la oferta asistencialista y estatista de la izquierda.

Por lo anterior no me queda más que repetir las palabras del Presidente Álvaro Uribe Vélez: ¡Ojo con el 2022!

LGVA

Diciembre de 2020.

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[1] Intervención en el Foro Internacional “Perspectiva económica para América Latina en 2021”, organizado por el Instituto Thomas Jefferson para las Américas el 17 de diciembre de 2020.