Nota sobre la reforma pensional

Nota sobre la reforma pensional

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

El hecho de que a nadie – o casi a nadie – le resulte extraña la existencia de un régimen pensional obligatorio ilustra de forma palmaria el grado en que el estatismo – entendido como la creencia acendrada de que el intervencionismo estatal sirve mejor que el mercado al bien común – se ha convertido en el sentir dominante de la sociedad. Por eso, la discusión de la reforma pensional que se plantea y lo que de ella se plasme finalmente en los textos legislativos estará marcada por ese sentir dominante.

Este, claro está, no es un fenómeno exclusivo de Colombia. En Francia y en Chile, los casos de actualidad noticiosa, y en todos los países que recientemente han reformado o están reformando sus sistemas pensionales, la idea de que el ahorro para la vejez es un problema del gobierno más que de las familias ha estado presente en los procesos de reforma, haciéndolos extremadamente conflictivos, pues en este caso, probablemente más que en cualquier otro, se cumple la célebre sentencia de Bastiat de que el estado es la gran ficción en donde todo mundo trata de vivir a expensas de los demás.

En un sistema pensional relativamente bueno exige un equilibrio entre el esfuerzo, los beneficios y el tiempo durante el cual estos se reciben. El esfuerzo es, por supuesto, el valor de la cotización o ahorro y el tiempo durante el cual se realiza. El beneficio es la pensión recibida, la cual, referida al último salario da la llamada tasa de reemplazo. La duración de los beneficios depende de la edad de jubilación y la duración de la vida del jubilado. El trabajo de los actuarios consiste en calcular esas variables.

Existen en el mundo gran variedad de sistemas pensionales que pueden, no obstante, agruparse en tres categorías básicas, a saber: el de reparto o prima media, el de ahorro individual obligatorio y los sistemas mixtos que combinan elementos de los dos primeros. El colombiano es un sistema mixto, con un subsistema de reparto, gestionado por Colpensiones, y uno de ahorro individual con solidaridad, a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones. Existe también un sistema de ahorro individual voluntario cuyos aportantes reciben incentivos fiscales.

Cualquiera sea el régimen institucional, las crisis que aqueja a los sistemas de muchos países tienen un mismo origen: el aumento de la esperanza de vida en la edad de retiro que lleva a que se tenga un mayor número de jubilados y que estos vivan más. Existen, además, como detonantes de la crisis, problemas propios de cada país.

El régimen institucional es fundamental por la articulación del sistema pensional con el mercado laboral, el mercado de capitales, las finanzas públicas y, a la postre, el crecimiento de la economía. Y esto es así porque el régimen institucional no es otra cosa que la forma en que se financian las pensiones.

El sistema colombiano, además del desajuste de sus parámetros actuariales, adolece también de problemas en su diseño institucional que se expresan en su baja cobertura, su elevado impacto sobre las finanzas públicas y la coexistencia de pensiones muy elevadas con otras extremadamente pequeñas.

A causa de la informalidad laboral, son muchas las personas que cotizan de forma intermitente lo que les impide alcanzar el ahorro requerido, o el número de semanas de cotización, para pensionarse con una mesada igual al salario mínimo legal, que por decisión de la Corte Constitucional es la pensión mínima. La informalidad laboral es en parte consecuencia del mismo sistema pensional pues el hecho de que dos terceras partes de los aportes pensionales corran por cuenta de los empleadores los convierte en un impuesto a la nómina y por consiguiente en un obstáculo a la contratación de trabajadores.

Como los beneficios reconocidos por el régimen de prima media (RPM) exceden ampliamente a los del régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), todo mundo busca pensionarse en el primero, cuyas reservas se agotaron hace más de 15 años razón por la cual el déficit entre las cotizaciones corrientes y las cargas pensionales viene siendo cubierto con recursos del presupuesto nacional. La mayor parte de esos recursos se destinan a complementar las pensiones elevadas lo que da al sistema un odioso sesgo de inequidad.

El actual régimen pensional, salido de la ley 100 de 1993, ha contribuido al desarrollo del mercado de capitales. El valor del fondo administrado por las AFP asciende a unos trecientos billones de pesos, 93% en pensiones obligatorias y 17% en voluntarias.

La reforma pensional debe enfrentar los problemas del sistema actual y potenciar sus logros. Para esto es necesario modificar los parámetros actuariales y la forma de financiación, aumentando la importancia del ahorro individual, obligatorio y voluntario, y reduciendo, tanto la carga sobre los empleadores como la del presupuesto nacional.

La expectativa de vida al nacer es importante en el diseño desde cero de un sistema pensional, pero, para su reforma, lo es más la expectativa de vida en la edad de jubilación. En Colombia, un hombre jubilado a los 62 años puede vivir hasta los 80 y una mujer jubilada a los 57 puede llegar a los 82. Es decir, el pensionado promedio pasará 18 años recibiendo su mesada, si es hombre, o 25, si es mujer, cifras elevadas en el contexto internacional como puede constatarse en la tabla que muestra los parámetros demográficos de algunos sistemas pensionales.

Los parámetros financieros del sistema también parecen estar desajustados para el tiempo de disfrute de la jubilación. La tasa de reemplazo parece elevada, por lo menos el 75% del ingreso promedio de los 10 últimos años, y la cotización es relativamente baja, 16% del ingreso laboral.

En Suecia, que reformó hace algunos años su sistema, la tasa de reemplazo es de 53,4% con una cotización de 21,6% y una edad de retiro de 65 años para hombres y mujeres. En Noruega, donde todos se jubilan a los 67 años, se debe cotizar el 20.1% del ingreso para alcanzar una pensión equivalente al 51,6% del ingreso laboral. Los italianos cotizan el 33% para jubilarse a los 67 años con una tasa de reemplazo de 91,8%. En Alemania, hombres y mujeres, se están jubilado a los 65 años y medio, cotizando el 18,6% para tener una tasa de reemplazo de 51,9%. Está previsto en Alemania elevar la edad de retiro a 67, mientras que los italianos anticipan llevarla a 71 y los daneses a 74. Finalmente, los chilenos, que andan reclamando por sus bajas pensiones, cotizaron solo el 12,4% que les permitió alcanzar una tasa de reemplazo de apenas 37,3%.

Las tasas de reemplazo relativamente bajas que se presentan en la mayor parte de los países desarrollados, no significan que las personas tengan forzosamente que pensionarse con ese nivel. Tampoco son obligatorias las edades de retiro. Esos parámetros se refieren a los sistemas pensionales obligatorios, pero la gente puede ahorrar más y trabajar más años para mejorar su pensión.

Para el conjunto de los países de la Unión Europea la tasa de reemplazo de 69,8 % del sistema obligatorio se eleva a 73,6 % por efecto del ahorro voluntario y en los países OCDE pasa de 68,3% a 75%. En el Reino Unido las cifras respectivas son 51% y 82,3%; en los Estados Unidos 61,2% y 94,1%; en Canadá de 58,3% y 82,4% y en Japón 45,9% y 74%. Mención especial merecen los ahorradores irlandeses quienes juntado ahorros obligatorios y voluntarios alcanzan una tasa de reemplazo neta de impuestos de 105,6%.   

En los países mencionados y otros de la Unión Europea se han venido adoptando sistemas que privilegian el ahorro individual con una participación creciente del ahorro voluntario. El sistema colombiano tiene esos dos componentes, aunque, como ya se indicó, la participación del ahorro voluntario es aún muy baja.

Para reducir su impacto fiscal, la reforma del sistema pensional debe aumentar la edad de jubilación y elevar la tasa de cotización. Para fortalecer el mercado de capitales, se debe aumentar el ahorro individual, buscando que el componente voluntario eleve su participación en la financiación de las pensiones. Adicionalmente, para mejorar el mercado laboral, es necesario que la participación de los empleadores en el componente obligatorio se reduzca y que concomitantemente aumente la de los empleados. El sistema actual es bueno para los que tienen empleo estable en grandes empresas o en el sector público, pero tremendamente inequitativo para los que están desempleados o en la informalidad.

El llamado Sistema Multipilar, propuesto por el Banco Mundial en 1994 y reformulado para Colombia por Fedesarrollo[1], responde en buena medida a los problemas indicados. En el llamado Pilar Cero, financiado con impuestos, se recogerían los programas BEPS y Colombia Mayor. Este debe ser limitado en los beneficios y rigurosamente focalizado para evitar el sesgo de inclusión. El pilar público de reparto simple debe estar limitado a garantizar una pensión equivalente a no más de un salario mínimo. La obtención de una tasa de reemplazo mayor debe depender del ahorro individual obligatorio y, de forma creciente, del ahorro voluntario.

LGVA

Febrero de 2020.

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[1] Fedesarrollo. Informe mensual del mercado laboral: la reforma pensional que Colombia requiere. Bogotá, abril de 2018.