Duque en la encrucijada del
presidencialismo
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, docente Universidad
EAFIT
En los regímenes parlamentarios no puede haber ejecutivo
sin mayoría en el legislativo. El jefe del gobierno – nombrado por el jefe de
estado, sea presidente o monarca - es el líder del partido o coalición de
partidos que tienen la mayoría requerida para aprobar las leyes. Cuando no es
posible conformar una coalición mayoritaria, el parlamento se disuelve y se
convoca a elecciones anticipadas. En los regímenes presidencialistas, dado que el
presidente – a la vez jefe de estado y
jefe del gobierno – y el congreso son
elegidos en votaciones populares independientes, puede darse el caso de que el
partido o los partidos que apoyan al presidente carezcan de la mayoría para
impulsar el desarrollo legislativo del programa de gobierno.
En Francia, cuando se presenta esa situación, el
presidente, elegido popularmente, está obligado a nombrar como primer ministro
al líder de la coalición mayoritaria de la Asamblea Nacional, aunque sea
opuesto a su propia orientación política. Esto es lo que allí se conoce como la
“cohabitación”, situación que se ha presentado en varias oportunidades durante
la Quinta República. En Estados Unidos, cuando carece de mayoría en una o ambas
cámaras, el presidente recurre a las llamadas Órdenes Ejecutivas, que son
decretos con fuerza de ley. El régimen presidencialista de Colombia no tiene
ningún mecanismo parecido, razón por la cual la acción de un ejecutivo sin
mayoría en el legislativo puede verse bloqueada, a menos que recurra a los
estados de excepción definidos en la Constitución.
El presidencialismo colombiano no dio lugar a ningún
conflicto entre el ejecutivo y el legislativo durante el Frente Nacional ni en los
tres gobiernos siguientes, como quiera que siempre se conformaron coaliciones mayoritarias
entre los partidos liberal y conservador. Virgilio Barco Vargas rompió con el
frente-nacionalismo, conformando un gabinete exclusivamente liberal, pero
contaba con una holgada mayoría de su partido en ambas cámaras. Los presidentes
Gaviria, Samper y Pastrana retornaron a los gobiernos de coalición entre los
partidos liberal y conservador, que mantenían aún mayorías amplias en el
congreso.
La condición necesaria, aunque no siempre suficiente,
para que el presidencialismo sea viable legislativamente, es un sólido sistema
bipartidista. El bipartidismo colombiano fue socavado profundamente con la
adopción de la elección popular de alcaldes en la reforma constitucional de
1986 y herido de muerte con el sistema electoral de la Constitución de 1991;
cuyos efectos se sintieron con fuerza en las elecciones legislativas de 2002,
en las cuales se multiplicaron exponencialmente los partidos y movimientos
políticos con representación en el Congreso. Desde entonces, la formación de
coaliciones mayoritarias se hizo mucho más difícil; obligando al ejecutivo a
una repartición milimétrica de la burocracia estatal y a asumir múltiples
compromisos presupuestales, para obtener los apoyos políticos requeridos en las
cámaras. Esto fue lo que ocurrió durante los gobiernos de Uribe y Santos.
Las reglas electorales, más que la ideología, son el
principal determinante del número, tamaño y duración de los partidos políticos.
Hasta las elecciones de 1986 y 1990, los partidos liberal y conservador
dominaron el panorama político de forma indiscutida. En las legislativas de
1994 y 1998 eran ya unos 16 los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica. En las de 2002, se llegó a la increíble cifra de 60 que presentaron
321 listas para el senado, 96 de la cuales obtuvieron curules. La reforma política
de 2003 – cifra repartidora, listas
únicas por partido, y umbral – introdujo un poco de orden y en las legislativas
de 2006 compitieron 20 partidos, en las de 2010 fueron unos 15 ó 16 y otros
tantos en las de 2014 y 2018.
El presidente Iván Duque tomó la decisión inédita de
conformar un gabinete que no representa ninguna coalición mayoritaria de
partidos con asiento en el Congreso. Es un tanto ingenuo pretender el apoyo
consistente de una coalición de partidos a unos proyectos de ley de cuya
ejecución están marginados por carecer de representación en el gabinete. Las
dificultades de su agenda legislativa le han dado al gobierno una innecesaria y
costosa lección de realismo político que debe aprovechar si quiere sacar
adelante la importante y muy compleja ley del Plan de Desarrollo.
En las próximas elecciones seguramente desparecerán
algunos partidos o movimientos y surgirán otros nuevos o reaparecerán los
mismos con otras etiquetas, pero el hecho es que las reglas electorales
actuales están diseñadas para existan unos 7 u 8 partidos políticamente
relevantes. La consecuencia de esto es que sin un cambio sustantivo en dichas
reglas – circunscripciones electorales más reducidas, sistema mayoritario y
unificación de los calendarios electorales, por ejemplo – difícilmente se
presentará la situación de tener en el Congreso un solo partido mayoritario que
apoye al presidente. La viabilidad legislativa de nuestro presidencialismo pasa
por la formación de coaliciones amplias de partidos a los cuales se otorgue representación
en el ejecutivo. Esto es lo que ocurre en Chile, donde la asignación de curules
se hace con método de D´hont, empleado en Colombia, y donde, también, están
separadas las elecciones presidenciales de las legislativas.
LGVA
Diciembre de 2018.
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