Duque en la encrucijada del presidencialismo

Duque en la encrucijada del presidencialismo

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, docente Universidad EAFIT

En los regímenes parlamentarios no puede haber ejecutivo sin mayoría en el legislativo. El jefe del gobierno – nombrado por el jefe de estado, sea presidente o monarca - es el líder del partido o coalición de partidos que tienen la mayoría requerida para aprobar las leyes. Cuando no es posible conformar una coalición mayoritaria, el parlamento se disuelve y se convoca a elecciones anticipadas. En los regímenes presidencialistas, dado que el presidente –  a la vez jefe de estado y jefe del gobierno –  y el congreso son elegidos en votaciones populares independientes, puede darse el caso de que el partido o los partidos que apoyan al presidente carezcan de la mayoría para impulsar el desarrollo legislativo del programa de gobierno.  

En Francia, cuando se presenta esa situación, el presidente, elegido popularmente, está obligado a nombrar como primer ministro al líder de la coalición mayoritaria de la Asamblea Nacional, aunque sea opuesto a su propia orientación política. Esto es lo que allí se conoce como la “cohabitación”, situación que se ha presentado en varias oportunidades durante la Quinta República. En Estados Unidos, cuando carece de mayoría en una o ambas cámaras, el presidente recurre a las llamadas Órdenes Ejecutivas, que son decretos con fuerza de ley. El régimen presidencialista de Colombia no tiene ningún mecanismo parecido, razón por la cual la acción de un ejecutivo sin mayoría en el legislativo puede verse bloqueada, a menos que recurra a los estados de excepción definidos en la Constitución.

El presidencialismo colombiano no dio lugar a ningún conflicto entre el ejecutivo y el legislativo durante el Frente Nacional ni en los tres gobiernos siguientes, como quiera que siempre se conformaron coaliciones mayoritarias entre los partidos liberal y conservador. Virgilio Barco Vargas rompió con el frente-nacionalismo, conformando un gabinete exclusivamente liberal, pero contaba con una holgada mayoría de su partido en ambas cámaras. Los presidentes Gaviria, Samper y Pastrana retornaron a los gobiernos de coalición entre los partidos liberal y conservador, que mantenían aún mayorías amplias en el congreso.

La condición necesaria, aunque no siempre suficiente, para que el presidencialismo sea viable legislativamente, es un sólido sistema bipartidista. El bipartidismo colombiano fue socavado profundamente con la adopción de la elección popular de alcaldes en la reforma constitucional de 1986 y herido de muerte con el sistema electoral de la Constitución de 1991; cuyos efectos se sintieron con fuerza en las elecciones legislativas de 2002, en las cuales se multiplicaron exponencialmente los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso. Desde entonces, la formación de coaliciones mayoritarias se hizo mucho más difícil; obligando al ejecutivo a una repartición milimétrica de la burocracia estatal y a asumir múltiples compromisos presupuestales, para obtener los apoyos políticos requeridos en las cámaras. Esto fue lo que ocurrió durante los gobiernos de Uribe y Santos. 

Las reglas electorales, más que la ideología, son el principal determinante del número, tamaño y duración de los partidos políticos. Hasta las elecciones de 1986 y 1990, los partidos liberal y conservador dominaron el panorama político de forma indiscutida. En las legislativas de 1994 y 1998 eran ya unos 16 los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. En las de 2002, se llegó a la increíble cifra de 60 que presentaron 321 listas para el senado, 96 de la cuales obtuvieron curules. La reforma política de 2003 –  cifra repartidora, listas únicas por partido, y umbral – introdujo un poco de orden y en las legislativas de 2006 compitieron 20 partidos, en las de 2010 fueron unos 15 ó 16 y otros tantos en las de 2014 y 2018.

El presidente Iván Duque tomó la decisión inédita de conformar un gabinete que no representa ninguna coalición mayoritaria de partidos con asiento en el Congreso. Es un tanto ingenuo pretender el apoyo consistente de una coalición de partidos a unos proyectos de ley de cuya ejecución están marginados por carecer de representación en el gabinete. Las dificultades de su agenda legislativa le han dado al gobierno una innecesaria y costosa lección de realismo político que debe aprovechar si quiere sacar adelante la importante y muy compleja ley del Plan de Desarrollo.

En las próximas elecciones seguramente desparecerán algunos partidos o movimientos y surgirán otros nuevos o reaparecerán los mismos con otras etiquetas, pero el hecho es que las reglas electorales actuales están diseñadas para existan unos 7 u 8 partidos políticamente relevantes. La consecuencia de esto es que sin un cambio sustantivo en dichas reglas – circunscripciones electorales más reducidas, sistema mayoritario y unificación de los calendarios electorales, por ejemplo – difícilmente se presentará la situación de tener en el Congreso un solo partido mayoritario que apoye al presidente. La viabilidad legislativa de nuestro presidencialismo pasa por la formación de coaliciones amplias de partidos a los cuales se otorgue representación en el ejecutivo. Esto es lo que ocurre en Chile, donde la asignación de curules se hace con método de D´hont, empleado en Colombia, y donde, también, están separadas las elecciones presidenciales de las legislativas.

LGVA

Diciembre de 2018.

Los impuestos y el personalismo económico

Los impuestos y el personalismo económico

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente Universidad EAFIT

                                                                                               

Decía don Julio Caro Baroja que los españoles no eran individualistas, sino personalistas, lo que no es la misma cosa. El individualista se sabe igual a los demás ciudadanos y entiende que es titular de los mismos derechos y responsable de las mismas obligaciones. El personalista, por su parte, cree que es único en su especie y que esto le confiere prerrogativas especiales y lo dispensa de cumplir obligaciones fastidiosas, que están bien para los demás, pero en modo alguno para él. La discusión sobre el proyecto de ley de financiamiento ha puesto en evidencia que el personalismo es parte arraigada de la herencia que recibimos de la Madre Patria y que al cabo de más de 200 años de vida independiente no hemos podido superar.

Un sistema tributario ideal es aquel que no interfiere, o interfiere poco, en la conducta económica de los contribuyentes, es decir, que las elecciones de los consumidores y de los productores son las mismas sin los impuestos o con ellos. Esto se refiere tanto a la composición de la demanda y de la oferta como a las decisiones de ahorro e inversión. Neutralidad es el nombre de este atributo, que es de buen recibo en una sociedad individualista, pero que repugna en aquellas, como la colombiana, donde prevalece el personalismo económico o el gremialismo, una de sus formas travestidas. El “oenegenismo” es otra de ellas.

En sus intervenciones ante las comisiones del Congreso, recogidas en la ponencia para primer debate, los dirigentes gremiales, con contadas excepciones, mostraron escaso interés por los aspectos generales de la reforma en discusión y se centraron en la defensa de los beneficios particulares ya existentes en el Estatuto Tributario o en la obtención de algunos más.

Por ejemplo, un IVA generalizado, con tarifa única y moderada, es un buen impuesto desde el punto de vista de la neutralidad. Sin embargo, no fue este el aspecto más importante de la discusión y en su lugar aparecieron los argumentos particulares de cada uno de los sectores. Está bien el IVA, declara un gremio, pero no a los libros porque hay que fomentar la lectura; cuidado con eliminar la exenciones en materia de información y cultura, dice el de más allá; nada de gravar la leche, porque los niños la beben; ni las motos de bajo cilindraje, porque la usan los pobres; ni a los ladrillos y el cemento, porque se vuelve inviable la construcción de las viviendas VIS y VIP; etc., etc. etc. En síntesis, todos están de acuerdo con el IVA, siempre que los bienes y servicios de su propio sector queden excluidos, exentos o, por lo menos, con tarifa reducida.

Entonces la mirada se orienta hacia los impuestos directos – renta y patrimonio –  cuya progresividad es, a juicio de los políticos y muchos economistas, el mejor instrumento de la “justicia social”. En el proceso de fijación de los impuestos directos, tanto o más que en los indirectos, se pone de manifiesto de forma superlativa la deshonestidad económica, política y moral de nuestro sistema tributario. Para ganar el aplauso la galería y sin que importe su real incidencia, los políticos buscan fijar las mayores tasas nominales a las empresas, al patrimonio y a las rentas de capital; al tiempo que subrepticiamente se introducen exenciones y beneficios que reducen las tasas efectivas de los agentes económicos con mayor influencia en el congreso o el ejecutivo.Naturalmente todas las exenciones, beneficios y gabelas que se otorgan están animadas por loables propósitos como la preservación del empleo, el incentivo a la formalización o el estímulo a las inversiones en actividades económicas “estratégicas”.

El personalismo económico no es, como parece creer don Julio Caro, un rasgo específico del modo de ser español y, menos aún, una característica de la naturaleza humana. El personalismo y el gremialismo son la respuesta racional de los agentes frente a la acción de un estado hipertrofiado que, otorgando beneficios e imponiendo cargas, invade todos los ámbitos de la vida económica suplantando la acción del mercado.  En la medida en que el proceso voluntario del mercado es distorsionado por los beneficios y cargas arbitrariamente impuestas por el estado, para no resultar perjudicados, los agentes económicos se ven forzados a intervenir intensamente - por medio de sus operadores gremiales, sindicales y políticos - en los procesos de asignación de los impuestos y distribución del gasto público. Esas intervenciones incluyen el soborno y la extorsión.  

Desde hace varios años se viene hablando en el País de la necesidad de una reforma que haga más neutral nuestro sistema tributario. La han propuesto los economistas académicos y los técnicos de los organismos multilaterales y, en principio, la aceptan los gremios económicos y muchos dirigentes prominentes de la política.  El actual Ministro de Hacienda intentó hacerla aprobar cuando desempeñaba ese mismo cargo en el primer gobierno del expresidente Uribe. Posteriores intentos han fracasado total o parcialmente. La razón de esos fracasos no se hay que buscarla en el diseño mismo de las propuestas, pues los principios de un buen sistema tributario son ampliamente conocidos desde Adam Smith y no es difícil plasmarlos en un articulado.

El problema radica en que un gobierno que no quiera ser neutral frente a la economía no puede impulsar, y menos gestionar, un sistema tributario que lo sea. La neutralidad del gobierno pasa por reducir su tamaño, renunciar al asistencialismo desaforado y dejar en manos de los agentes privados la mayor parte de las decisiones sobre consumo, ahorro y orientación de las inversiones. Sin eso, los miembros de la sociedad no podrán creer que serán tratados como individuos iguales ante la ley y los tributos y, en defensa de sus intereses, se refugiarán en el personalismo y el gremialismo, que inexorablemente conducen a un estado más grande, cuya viabilidad financiera es periódicamente comprometida las insaciables demandas de subsidios, beneficios, gabelas, exenciones y privilegios de todo tipo.

LGVA

Diciembre de 2018.