La reforma tributaria estructural: entre Ricardo y Colbert
Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad EAFIT
“…no existe impuesto que no tienda a impedir la acumulación,
ya que no hay uno que no pueda considerarse como un obstáculo para la producción,
ni deja tampoco de causar los mismos efectos que un suelo árido o un mal clima,
que una disminución de la destreza o la laboriosidad, una mala distribución de
la mano de obra, o la pérdida de alguna maquinaria útil…” (David Ricardo)
“El arte de los impuestos consiste en desplumar al
ganso de forma tal que se obtenga la mayor cantidad de plumas con el menor
ruido”. (Atribuida a Jean Baptiste Colbert)
I
Los fundamentos
Una
reforma tributaria verdaderamente estructural y que haría más competitivos a
los colombianos, sería aquella que decretase una reducción de un 4% del gasto
público y de todos los impuestos el próximo año y reducciones sucesivas de un
porcentaje semejante durante 6 ò 7 años más, de suerte que el tamaño del estado
como porcentaje del PIB volviera al nivel que tenía a principios del siglo. Sin
embargo, en su informe final, la Comisión de Expertos para la Equidad y la
Competitividad Tributaria (CEECT) reporta no haberse ocupado del gasto puesto
que ese tema estaba por fuera de sus términos de referencia y es por ello que
la reforma propuesta, además de ser “estructural”, busca allegar recursos para
sostener el nivel de gasto actual. Omitir el análisis del nivel y la eficiencia
del gasto vicia los resultados y propuestas de cualquier estudio de política
fiscal, como lo reconoce la CEECT[1].
La Presentación del Informe Final de la CEECT
está plagada de los mismos lugares comunes que han adornado la exposición de
motivos de la veintena de reformas tributarias tramitadas en el Congreso desde
1990. He aquí un par de esas “perlas”:
“Será solo mediante una actividad empresarial vigorosa
que genere de manera dinámica empleos de alta calidad que se podrá lograr una
sociedad más próspera y producir los recursos necesarios para que el Gobierno,
a través de una eficiente asignación y ejecución del gasto público, contribuya
de manera eficaz a la lucha contra la desigualdad y la pobreza generando
mejores condiciones para la paz duradera en nuestro país”.
“…Colombia ha presentado tradicionalmente elevados
índices de pobreza y uno de los mayores niveles de desigualdad en la
distribución del ingreso del mundo, lo que exige esfuerzos de parte de la
política fiscal para producir mejoras en las condiciones de vida de los más
desfavorecidos”[2]
Ahí
está todo: la pobreza, la desigualdad, los más desfavorecidos y ¡cómo no! la
paz duradera. Esos párrafos retóricos contienen todo el almendrón del discurso los
estatistas de todos los tiempos y lugares, quienes parecen creer que el árbol del
que se nutren produce frutos porque lo sacuden y no porque por sí mismo produce
los frutos que caen cuando lo sacuden. Y no se guardan por tanto de sacudir
inclemente el árbol, persuadidos como están de que nunca se dañarán sus ramas,
sus hojas y, finalmente, sus raíces. También están convencidos de que sólo la
acción de un gobierno sabio, providente, bueno y suficientemente grande puede
garantizar una distribución equitativa de los frutos.
Los
economistas de la escuela de la elección pública han dado cuenta de la
fragilidad de la hipótesis sobre la sabiduría y la bondad de los gobiernos. Pero,
si en aras de la discusión admitimos, sino la sabiduría de los gobiernos, la
bondad de las intenciones, tendríamos que concluir que los elevados índices de
pobreza y desigualdad de los que se duele la CEECT resultan del hecho que el
gobierno no es aún lo suficientemente grande, a pesar de que en 2012 el gasto
público representara ya el 25% del PIB.
Gráfica 1[3].
En
la segunda mitad del siglo pasado el tamaño del Gobierno se duplicó y en lo
corrido del presente está casi por duplicarse nuevamente: hasta 2012 había
crecido en un 81% con respecto al promedio de la última década del siglo XX.
Con la reforma tributaria que se anuncia y el menor crecimiento de la economía,
seguramente se llegará en un par de años al 30% del PIB. Nada mal.
Puede
suceder que el tamaño del gobierno haya crecido mucho pero aún no sea lo suficientemente
grande para acabar con la pobreza, la desigualdad y garantizar la paz duradera.
Sin embargo, parece que no es así. La gráfica 2 muestra la participación
promedio del gasto del gobierno en el PIB de un grupo de países entre
2008-2012. El tamaño del gobierno colombiano es similar al de Estados Unidos y
Brasil y superior al de los gobiernos de Singapur, Corea y Japón, que no son
precisamente países pobres, y Chile y Perú, países a los que la va mejor en los
indicadores de pobreza y desigualdad. El tamaño del gobierno colombiano está
tres puntos porcentuales por debajo del promedio mundial y cuatro del promedio
de los países de la OCDE. Todavía está lejos del de los países escandinavos,
ejemplos paradigmáticos de los estatistas, pero seguramente muy pronto los
alcanzaremos sin que ello garantice la eliminación de la pobreza y la
desigualdad.
Gráfica 2
Conviene
detenerse en los casos de Perú y Chile, nuestros socios de la Alianza del
Pacífico, con los que resulta idóneo compararnos. La tabla muestra que son
menos pobres y menos desiguales y tienen un gobierno más pequeño. ¡Oh sorpresa!
Volvamos
al Informe Final. Advierten los comisionados que la suya “no es (…) una
propuesta que solo busca aumentar el recaudo”. Es decir, que si su busca
aumentarlo. Y quiere además “introducir incentivos para que cualquier
colombiano sea cada vez más consciente de que para lograr un mejor país se
requiere su aporte al fisco”. Candorosa
invitación para que todos contribuyamos a reducir “los elevados niveles de
evasión, elusión y contrabando” que al parecer son responsables de que “el
sistema tributario de nuestro país genere un bajo nivel de recaudo”.
Un
bajo nivel de recaudo. Pues parece que no es así. El recaudo tributario del
gobierno central de Colombia como porcentaje del PIB es superior al de Estados
Unidos, Japón y Alemania y similar al promedio de los países de ingreso medio e
ingreso medio alto, entre los cuales se clasifica a Colombia. Es un punto
porcentual inferior al promedio de los países de la OCDE y al promedio de todos
los países del mundo. Esto se ilustra en la Gráfica 3, elaborada con datos del
Banco Mundial. Ciertamente está por debajo de los de Chile y Perú, pero no por
mucho tiempo.
Gráfica 3[4]
En
síntesis: el tamaño del gobierno colombiano ha crecido aceleradamente en los
últimos 15 años y no resulta pequeño en el contexto internacional. Lo mismo
puede decirse del recaudo tributario del gobierno central. No hay una relación evidente
entre tamaño del gobierno y los indicadores de pobreza y desigualdad. Las
transferencias del gobierno pueden sin duda mejorar la condición de los pobres
y alterar la distribución de manera temporal. Sin embargo, la teoría económica y
la experiencia internacional demuestran que la reducción persistente y duradera
de la pobreza y la desigualdad sólo se consigue con el crecimiento económico y éste
ha sido siempre el resultado de la actividad de los empresarios, no de los
gobiernos.
II
Las propuestas
Las propuestas
Para
el gran David Ricardo, no hay impuesto bueno: “no existe impuesto que no tienda
a impedir la acumulación, ya que no hay uno que no pueda considerarse como un obstáculo
para la producción, ni deja tampoco de causar los mismos efectos que un suelo árido
o un mal clima, que una disminución de la destreza o la laboriosidad, una mala distribución
de la mano de obra, o la pérdida de alguna maquinaria útil…”[5] No se iba por las ramas el gran economista clásico.
Pero esto es algo que no ignoran los expertos de la CEECT quienes admiten que
los tributos vigentes en Colombia “castigan el crecimiento económico en la
medida en que gravan en exceso la inversión y el empleo y crean distorsiones
importantes para el funcionamiento de los mercados”[6]. Pero dicho esto, en lugar
de proponer la reducción drástica de todos esos nefastos tributos, se lanzan a
la ingrata tarea de perfeccionarlos con la ilusión de reducir sus efectos
nocivos, olvidando que, como dijo Ricardo, “el gran mal de la tributación se
encuentra no tanto en la selección de sus objetivos, sino en el monto total de
sus efectos de conjunto”[7].
La
reforma estructural propuesta por la CEECT no busca reducir los impuestos, ni
reducir el gasto ni aumentar su eficiencia. Evidentemente no es una reforma
estructural en el sentido ricardiano. En efecto, además de incrementar el
recaudo para sustituir los recursos de la renta petrolera alegremente
dilapidada por el gobierno, la reforma busca “equidad horizontal”, “progresividad
vertical”, “eficiencia y simplicidad” y otras expresiones que en definitiva
significan que su objetivo es facilitar el cobro de los impuestos y nada más. Es
pues una reforma estructural a la manera de Colbert a quien se atribuye aquello
de que “el arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso de forma tal
que se obtenga la mayor cantidad de plumas con el menor ruido”.
No
obstante, hay tributos que son más nefastos que otros y esto lo saben bien como
buenos expertos que son los miembros de la CEECT. Por eso hay entre sus
propuestas algunas que son positivas sin que ello signifique que en su conjunto
la reforma deje de ser un mero ejercicio colbertiano. Sin embargo, lo más
probable es que esas propuestas desaparezcan en el trámite efectivo de la
reforma en el congreso donde seguramente tendrán acogida otras propuestas que
son definitivamente malas. A continuación, se hace un examen no exhaustivo de
algunas de las propuestas, buenas y malas, de la CEECT.
·
Eliminación del impuesto a la riqueza para las
empresas. Las empresas no son ni ricas
ni pobres; las empresas son grandes o pequeñas, eficientes o ineficientes,
innovadoras o rutinarias y cualquier otra cosa. Por eso la propuesta de
eliminar el impuesto a la riqueza para las empresas es la mejor de todas las
propuestas de la CEECT. Sin embargo, como hay que mantener el recaudo se propone
ampliar la base del impuesto de renta incorporando más personas naturales
asalariadas, gravando los dividendos y gravando las altas pensiones. Es decir, borran
con el codo lo que hacen con la mano. Lo que procede es la eliminación pura y
simple del llamado impuesto a la riqueza y, por supuesto, un gravamen a las
altas pensiones, pero no a las constituidas con base en el ahorro individual,
sino a las de los antiguos “servidores públicos” que quieren vivir a
perpetuidad de la riqueza generada por otros.
·
Descuento del IVA pagado en la adquisición de bienes
de capital. Esta es sin duda otra buena propuesta que, como
la eliminación del impuesto al patrimonio, difícilmente será acogida por el
congreso dado el sesgo anti-empresarial de la mayoría de sus integrantes. Ojalá
ayude a viabilizar esta propuesta el hecho de que el descuento se aplique de
forma gradual a lo largo de 3 ò 5 años, como sugiere la CEECT.
·
Mantener el gravamen de sobre los movimientos
financieros. El GMF, como el
impuesto al patrimonio, es un impuesto temporal que se introdujo hace más de 17
años[8]. Todo mundo, incluida la CEECT,
reconoce que es un impuesto anti-técnico que “tiene efectos negativos sobre la intermediación
financiera”. Sin embargo, recomiendan mantenerlo porque “es un impuesto de fácil
recaudo que genera recursos importantes para el fisco y cualquier otro tributo
que sustituyera su recaudo actual también tendría efectos nocivos sobre la
actividad económica”[9]. ¡Qué tal esto! Esta frase
pone al desnudo, si se precisara, las incoherencias conceptuales de la CEECT y el
verdadero objetivo de sus propuestas: como todo impuesto tiene efectos nocivos
sobre la actividad económica hay que preferir aquellos de fácil recaudo y que
generen recursos importantes para el fisco. La CEECT propone que el GMF sea
deducible al 100% del impuesto de renta en la medida en que las finanzas públicas
lo permitan, es decir, nunca.
·
Elevar los impuestos a los combustibles. Los impuestos son un 26% del precio de los
combustibles al consumidor final. La CEECT considera que dichos impuestos son
bajos “frente a estándares internacionales” y propone incrementar en 30% el
impuesto nacional dado que las circunstancias actuales de bajos precios “son
propicias para la adopción de estas decisiones”. El recaudo de un impuesto es
el producto de una base, el precio de la gasolina en este caso, por una tarifa.
Cuando el precio de los combustibles subió, no se le ocurrió al gobierno reducir
la tarifa, pero ahora se propone elevarla para mantener o incrementar el
recaudo. ¡No se puede ser más alcabalero!
·
Impuestos territoriales. Informa la CEECT que “en la actualidad hay vigentes 13
tributos departamentales, 20 municipales y por los menos 24 gravámenes y contribuciones,
sin contar dentro de éstos las estampillas que existen con distintas variantes
regionales y locales” Y añade: “Adicionalmente, existen dudas sobre la
legalidad de algunos ingresos no tributarios, tasas y contribuciones.”[10]. ¡Háganme el favor! ¿Y
que propone la CEECT frente a este maremágnum? Realmente nada. Se despacha con esta confesión
“hay que definir de manera expresa y clara las competencias en materia tributaria
de la Nación y de los departamentos y los municipios, por la vía legal o
constitucional”. ¡Qué tal esa! No sabemos cuáles son las competencias de las
entidades territoriales en materia tributaria. Una reforma tributaria
territorial verdaderamente estructural, pasaría por la eliminación de todos esos
absurdos tributos y por la profundización del federalismo fiscal, es decir, por
la cesión por parte del gobierno central a departamentos y municipios de las
bases gravables que verdaderamente importan – renta, IVA – y por la eliminación
del Sistema General de Participaciones de tal suerte que las entidades
territoriales asumieran de verdad sus responsabilidades fiscales y compitieran
entre ellas para atraer las empresas y las personas con menores impuestos y
mejores servicios. Es decir, un federalismo fiscal que permita que la gente
vote con los pies. Pero en lugar de coger el toro por los cuernos, la CEECT se
limita a proponer algunos retoques a los impuestos predial y de industria y
comercio.
·
El régimen de las entidades sin ánimo - ¿sinónimo? - de
lucro. Las entidades sin ánimo de
lucro tienen un prestigio inmerecido y uno de los méritos del trabajo de la
CEECT es ponerlas al desnudo. Todos tenemos ánimo de lucro. A los pocos que al
parecer no lo tienen les rendimos pleitesía y hasta los canonizamos, pero
afortunadamente no les hacemos mucho caso en el manejo de nuestros asuntos
pecuniarios. Ahora bien, cuando se dan ciertas ventajas tributarias y se
otorgan privilegios en la contratación pública, crear una entidad sin ánimo - o
sinónimo - de lucro resulta muy
tentador. Según la DIAN son más de 70 mil. Además de ser un medio de evasión fiscal,
estas entidades se han convertido en el mecanismo más utilizado por las
entidades territoriales para eludir las licitaciones y hacer contratación
directa. No hay que olvidar tampoco que el mayor desfalco al sistema salud corrió
por cuenta de una cooperativa. La CEECT propone hacer más exigentes los
requisitos para acceder al régimen tributario especial y aplicar a todas las demás
el régimen de las sociedades limitadas. Eso está bien. Pero sería mucho
mejor eliminar de una vez por todas esa figura hipócrita.
III
Conclusión
La
reforma propuesta por la CEECT no es verdaderamente estructural, aunque tiene
elementos que podrían mejorar algo el sistema tributario. Es una deficiencia grave
el que no se diga nada sobre el nivel y la eficiencia del gasto. Esto es grave
desde el punto de vista técnico, pero lo es también desde el punto de vista de
la legitimidad frente a los contribuyentes de quienes sólo se pretende que
paguen más sin que se justifique el esfuerzo que se les impone. Las declaraciones sobre la pobreza, la
igualdad, la paz y todo lo demás están buenas para la retórica política, pero
son insuficientes como sustento de una propuesta que se pretende técnica. Las
pocas cosas buenas que contiene la propuesta seguramente naufragarán en el trámite
en el congreso donde prevalecerán los intereses del capitalismo clientelista
con mayor capacidad de lobby y sus aliados políticos. Finalmente, el ejecutivo
nacional tendrá que ceder urgido como está de financiar el desconsiderado nivel
de gasto que obstinadamente se niega a recortar.
LGVA
Enero
de 2016.
[1] “Es de resaltar que para proveer una mayor progresividad a la política
fiscal y obtener efectos positivos sobre el crecimiento económico, no solo es
importante trabajar en el lado de los impuestos; ello requiere avanzar en
materia de eficiencia y equidad en el gasto público, tema que está por fuera de
los términos de referencia de la Comisión”. CEECT. Informe Final. Página 7.
[3] Los promedios las cinco décadas del siglo XX son tomados el estudio
“Política fiscal en el siglo XX en Colombia” de Roberto Junguito y Héctor
Rincón, publicado en el volumen colectivo Economía
Colombiana del siglo XX: un análisis cuantitativo. Fondo de Cultura
Económica-Banco de la República, Bogotá, 2007.
Los demás años son tomados de la base de datos del Banco Mundial que
contiene información hasta 2012. Los datos del Banco Mundial son los reportados
por las autoridades económicas de los países socios.
[4] Según el Banco Mundial: “La recaudación impositiva se refiere a las
transferencias obligatorias al Gobierno central con fines públicos. Se excluyen
ciertas transferencias obligatorias como las multas, sanciones y la mayoría de
las contribuciones al seguro social. Los reembolsos y correcciones de ingresos
tributarios recaudados por error se consideran ingreso negativo”.
[5] Ricardo, D. Principios de economía
política y tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Página 115,
nota 11.
[7] Ricardo, D. Principios de economía
política y tributación. Fondo de Cultura Económica, México, 1997. Página 115.
[8] El impuesto a las transacciones bancarias se estableció con del decreto
2330 de noviembre de 1998, bajo el gobierno de Andrés Pastrana, con Juan Camilo
Restrepo como ministro de hacienda. Inicialmente era de 2 por mil y su recaudo
estaba destinado a financiación del rescate del sector financiero. Como medida
de hacienda extraordinaria, el impuesto a las transacciones financieras
resultaba plausible. Sucesivos gobiernos han prolongado su vigencia con
diversos argumentos; en noviembre cumplirá 16 años. En todo caso, existe el
consenso de que es un impuesto inconveniente porque propicia la
desintermediación financiera y por esta vía limita la financiación de la inversión.
El impuesto al patrimonio se creó mediante los decretos 1838 y 1839 de 2002.
Este fue también concebido como un impuesto extraordinario cuyo recaudo, se
dijo en su momento, estaba destinado a la financiación de la seguridad
democrática.
