Las
energías renovables y el lado de la demanda: a propósito de la ley 1715 de 2014
Luis
Guillermo Vélez Álvarez
Economista,
Consultor
I.
Introducción.
El uso de energías
renovables no convencionales (ERNC)[1] para la producción de
electricidad se incentiva con el propósito de reducir la dependencia
energética, disminuir las emisiones contaminantes y abastecer la demanda de
consumidores dispersos y alejados a los que resulta extremadamente costoso
vincular a la red interconectada. Dado el potencial hidroeléctrico del País,
entre estos objetivos el más importante para Colombia es sin duda alguna el
tercero: el abastecimiento de las Zonas No Interconectadas.[2]
Aunque en los últimos años
los costos de las energías renovables no convencionales – especialmente los
costos de inversión - se han reducido considerablemente, son aún elevados y no
les permiten competir con las fuentes convencionales. Por esa razón su uso debe
ser promovido mediante algún tipo de incentivos. Típicamente los instrumentos
empleados son los subsidios directos a la inversión, los descuentos tributarios
y algún régimen especial de tarifas que les garantice a los productores la
venta de su electricidad a precios que usualmente exceden a los del mercado. Todos
estos instrumentos suponen costos para el gobierno, las personas y las
empresas.
La relación de las ERNC con
la demanda se da básicamente a través del impacto que los diversos instrumentos
empleados para incentivar su uso tienen sobre el precio al consumidor final.
Hay un efecto directo, cuando el precio al consumidor final se incrementa con
algún tipo de tasas parafiscales destinadas a la financiación de las ERNC. Este
mecanismo ha sido ampliamente utilizado en países como Brasil, España y
Dinamarca, entre otros. Aunque su objetivo no ha sido la financiación de las
ERNC, los fondos parafiscales existentes en Colombia – FAER, FOES, FAZNI –
tienen un impacto directo similar, incrementándolo, sobre el precio al
consumidor final. También hay un efecto indirecto, de más largo plazo, que
resulta del cambio en la composición de la canasta de los energéticos primarios
– mayor participación de renovables, más costosos, y menor participación de
convencionales, menos costoso - que puede llevar al aumento del costo de
producción de la electricidad y, por tanto, el precio al consumidor final.
Son estas cuestiones las que
deben examinarse cuando se discute la cuestión de las ERNC desde el lado de la
demanda. El mensaje de las consideraciones que siguen puede anticiparse de la
siguiente forma: como es usual con las políticas públicas, las que se adopten
para promover las ERNC pueden tener impactos no deseados sobre los precios al
consumidor final lo que las pone en contradicción con otros objetivos de
política pública. Se sigue de allí que en la política de promoción de las ERNC
deben tenerse en cuenta los arbitrajes requeridos para hacerla compatible con
esos otros objetivos.
II.
Los
precios de la electricidad y las ERNC.
El gobierno nacional está
comprometido con la adopción de medidas de política y regulación que lleven a
precios de la electricidad competitivos para la industria y el aparato
productivo en general. La eliminación de la contribución del 20% a la industria
fue un primer paso. Actualmente se están adoptando parte de las recomendaciones
del estudio realizado por ECSIM para Bancoldex y los gremios del sector
eléctrico que van en esa misma dirección. Por esa razón el gobierno siguió con
mucha atención las discusiones de lo que finalmente sería la ley 1715 de 2014
“por medio del cual se regula la integración de las energías renovables no
convencionales al sistema energético nacional”, con el propósito de que las
disposiciones allí consagradas no entraran en contradicción con el objetivo de
obtener unos precios de la electricidad competitivos para el aparato productivo
y abordables para el sector residencial.
La ley 1715 contempla cuatro
tipos de incentivos a la inversión en fuentes no convencionales de energía:
deducción de la renta líquida, en un período de 5 años, del 50% de la inversión
realizada sin exceder el 50% de dicha renta; exclusión del IVA de los equipos,
elementos materiales, servicios, etc.; exención arancelaria de los componentes
importados que no tengan oferta nacional y depreciación acelerada de los
activos. Estos incentivos aplican a los agentes establecidos y, naturalmente, a
los nuevos entrantes. Este último punto es esencial.
La ley ordena al gobierno
promover la autogeneración en pequeña y gran escala y la generación
distribuida. Los autogeneradores están facultados para entregar excedentes a
las redes de distribución o transporte. A la generación distribuida, entendida
como aquella situada cerca de los centros de consumo y conectada a un sistema
de distribución local, se le remuneraría teniendo en cuenta costos evitados.
Aunque la CREG debe regular todo lo referente a la conexión, operación,
respaldo, comercialización, etc. la potencia de los incentivos y la garantía de
acceso a la red y colocación de la energía permiten suponer que pronto
estaremos en presencia de cambios muy significativos en el mercado de
electricidad.
Esta ley puede tener un
impacto positivo sobre la competencia en el sector al propiciar la llegada de
nuevos agentes y permitir que los consumidores tengan acceso a otras fuentes de
suministro. Sin embargo, en la reglamentación y en los desarrollos regulatorios
requeridos para su aplicación es necesario evitar que se establezcan esquemas
de precios mínimos garantizados al amparo de supuestos beneficios de difícil
cuantificación y que se presenten situaciones de competencia desleal con la
eventual aparición de empresarios grandes que, amparados en esta norma, se
sustraigan a la obligaciones que tienen los demás agentes del sector eléctrico.
III.
Las
ZNI y la ERNC.
En Colombia, el nicho
natural de la ERNC son las ZNI. Ya existen incentivos y programas para
estimular la inversión en generación eléctrica a partir de fuentes no
convencionales en las ZNI[3]. Se destaca el Programa de Energía Limpia para
Colombia (CCEP), impulsado por USAID con la participación de la UPME y el
IPSE. También hay política claras y
metas sobre la penetración de las ERNC en las ZNI: para 2015 se espera que el
20% de la generación eléctrica provenga de las ERNC; en 2020 debe ser de 30%[4].
La regulación tarifaria para
las ZNI parece adecuada para incentivar el desarrollo de las ERNC. En efecto, en
generación se consideran la tecnología térmica – diésel y GLP – y cuatro
tecnologías basadas en fuentes renovables: fotovoltaica, eólica, PCH y biomasa.
A la generación térmica se la regulación le reconoce una tasa interna de
retorno de 14,69%. Esta tasa se adiciona en 3,5% para las renovables para
reconocer el riesgo tecnológico. En todos los casos la vida útil regulatoria es
de 20 años. El costo de inversión de referencia depende de la región, la
tecnología, la potencia instalada y las horas de servicio. El costo de
administración es el mismo para todas las tecnologías en todas las regiones y
depende del lugar de prestación del servicio. Los costos de operación y
mantenimiento dependen de las tecnologías y del lugar de prestación del
servicio. Finalmente, el costo de transporte del combustible está estandarizado
según la distancia y el modo de transporte el centro de abasto y la localidad.
Se contemplan incentivos y penalidades al reporte de información sobre costos
propios de transporte.
IV.
El
cargo por confiabilidad y las ERNC
El esquema de cargo por
confiabilidad empleado en Colombia para incentivar la inversión en generación
opera bajo el criterio de neutralidad tecnológica. Sin embargo, las ERNC no
pueden beneficiarse del incentivo del cargo por confiabilidad puesto que no se
ha expedido una regulación que establezca con precisión la forma de medir la
energía firme de estas fuentes. Sólo se ha desarrollado la metodología para
medir la energía firme de las plantas eólicas en la Resolución CREG 148 de
2011. Aunque ello puede demandar la
realización de estudios complejos, es necesario avanzar en la definición de las
metodologías para las demás fuentes renovables.
V.
Conclusiones.
Las ERNC son costosas. Su
uso de debe ser incentivado con instrumentos fiscales o regulatorios. La
demanda resulta siempre afectada. Como quiera que los precios competitivos y
abordables son un objetivo de la política pública, es necesario evitar que los
incentivos a las ERNC se traduzcan en distorsiones a los precios al consumidor
final. La política pública y la regulación deben privilegiar el uso de la ERNC
en su nicho natural, las ZNI. Es necesario desarrollar las metodologías para
medir la firmeza de la ERNC de suerte que puedan beneficiarse del incentivo del
cargo por confiabilidad. La reglamentación y la regulación de la ley sobre
energías renovables deben evitar la imposición de precios garantizados, cuotas
mínimas de mercado y todo tipo situaciones de competencia desleal perjudiciales
a los agentes establecidos.
LGVA
Enero
2015
[1]
Son energías renovables no
convencionales la bioenergía, la energía geotérmica, la energía marina, la solar,
y la eólica. La energía hidráulica se considera como no convencional. Los
pequeños aprovechamientos hidroeléctricos se consideran también no
convencionales en la ley 1715 de 2014.
[2]
Las Zonas No
Interconectadas (ZNI) - entendidas como los municipios, corregimientos,
caseríos y localidades no conectados al Sistema Interconectado Nacional (SIN) -
abarcan el 66% del territorio nacional, por lo menos 12.000 localidades y más
de 600.000 usuarios.
[3]
La Resolución UPME 0563 de
2012 establece el procedimiento para obtener los beneficios fiscales de
inversión en ERNC.
[4] Resolución MADS y MME 186 de
2012.
No hay comentarios:
Publicar un comentario