Sobre
el consumo de subsistencia en la tarificación de los servicios públicos domiciliarios[1]
Luis
Guillermo Vélez Álvarez
Economista,
Docente EAFIT, Consultor ECSIM
I.
Introducción
Las tarifas crecientes
por bloques de consumo fueron introducidas en el sector eléctrico por medio del
Decreto 2545 de 1984 y de la Resolución 86 de 1986 de la Junta Nacional de
Tarifas. Para el sector residencial se definieron tres rangos de consumo:
básico, hasta 200 KWh-mes; intermedio, entre 200 y 400 KWh-mes y superior o
suntuario, más de 400 KWh-mes. En 1987 se expide el decreto 394 que crea una
estructura tarifaria nacional para el servicio de acueducto y alcantarillado.
También para este servicio se adopta una tarificación por rangos de consumo:
básico, hasta 20 m3-mes; intermedio, entre 20 y 40 m3 y superior, más de 40 m3[2].
La ley 142 retoma la noción
de consumo básico indicando que los subsidios no podrán exceder de los consumos
básicos o de subsistencia. (Ley 142, artículo 99.5). La ley 143 define el
consumo de subsistencia como la cantidad mínima de electricidad utilizada en un
mes por un usuario típico para satisfacer necesidades básicas que solamente
puedan ser satisfechas mediante esta forma de energía final. (Ley 143, artículo
11).
Desde entonces la
estructura tarifaria de los servicios públicos domiciliarios – energía
eléctrica, gas por redes y acueducto y alcantarillado – comprende dos rangos de
consumo que para efectos de la facturación se liquidan con tarifas diferentes.
Al rango de consumo básico se aplica una tarifa subsidiada en el caso de los
estratos 1, 2 y 3. Por encima de ese rango la tarifa aplicada es igual al costo
pleno del servicio.
En principio el rango
de consumo básico o de subsistencia debe ser igual a la cantidad mínima
requerida para satisfacer lo que se consideran las necesidades básicas de las
familias. La definición empírica de esta cantidad es bastante problemática pues
involucra variables físico-biológicas, culturales, climáticas, tecnológicas y
económicas. Un rango de consumo básico excesivo tiene dos consecuencias
indeseadas: incrementa el monto de los subsidios y propicia consumos elevados.
Los rangos de consumo
actualmente vigentes en los servicios de acueducto y alcantarillado,
electricidad y gas combustibles fueron establecidos a mediados de los noventa
(Véase Tabla 1). El único que desde entonces se ha modificado es el de
electricidad. En 1996 se había fijado en 200 KWh mes (Ley 188 de 1995 y
resolución CREG 114 de 1996) y en 2004 se redujo a 173 KWh, para climas
calientes, y 130 KWh-mes, para climas templados y fríos (Resolución UPME 0355
de 2004)[3].
Los cambios
demográficos, tecnológicos, culturales y el aumento en el ingreso alteran las
cantidades requeridas para la satisfacción de los consumos mínimos necesarios.
Como el consumo básico subsidiable está definido por suscriptor o unidad
familiar es evidente que la reducción del tamaño medio de las familias debe
traducirse en un reducción de consumo mínimo necesario. En el censo de 1993 el
tamaño medio de los hogares era de 4.6 personas, en el censo de 2005 de 3.9.
También actúa en el mismo sentido la introducción de dispositivos hidráulicos y
eléctricos de bajo consumo. La masificación del consumo de alimentos preparados
fuera de casa debe haber reducido las necesidades de electricidad o gas
combustible para la cocción de alimentos. Finalmente, las mejoras en el ingreso se
traducen en una mayor dotación de electrodomésticos y gasodomésticos que
amplían las posibilidades de consumo de las familias.
Tabla
1
En todos los servicios
mencionados es ostensible la reducción de los consumos de los hogares de todos
los estratos. Esto se explica por los fenómenos señalados y, probablemente
también, por los ajustes tarifarios. En cualquier caso, como se detalla en las secciones
siguientes, los consumos básicos subsidiables parecen excesivos; incluso el de
energía eléctrica, el más recientemente actualizado. En necesario por tanto
realizar una actualización del consumo básico subsidiable basada en una
caracterización, mediante encuestas y mediciones, del consumo final de energía,
gas y acueducto de los hogares. El DNP y la UPME deben encargarse de la
elaboración de los términos de referencia de ese estudio y de su contratación.
Podrían destinarse a ello recursos no reembolsables de banca multilateral.
II.
Acueducto
y alcantarillado.
El consumo básico de
subsistencia actualmente empleado en la tarificación y subsidio de agua potable
está basado en un estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación en
1991 con la participación de 5 empresas. Para adelantar el estudio se
realizaron mediciones reales de consumo instalando medidores en los principales
puntos hidráulicos de una muestra de viviendas de todos los estratos localizadas
en las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Valledupar. Esta
información fue complementada con la resultante de una encuesta sobre los usos
del agua y hábitos de consumo aplicada a una muestra más amplia de familias de las
mismas ciudades. Como resultado de ese trabajo se concluyó que el consumo
básico era de 20 m3/suscriptor/mes en un intervalo entre 17.7 y 24.9 m3/suscriptor/mes[4].
En 2000, Juan Carlos
Junca del DNP - con base en información de Bogotá, Cali y Medellín - hizo una
estimación econométrica el consumo básico. El ejercicio realizado partía del
supuesto según el cual existe un nivel de consumo de agua que es independiente
de los precios y el ingreso. Se estimó una función de demanda lineal con un
componente autónomo y se utilizaron como variables independientes el precio y
el consumo rezagado. Se empleó una especificación logarítmica y se estimaron
los parámetros con el método de mínimos cuadrados ordinarios. El estudio
recomienda la adopción de un consumo básico de 16 m3/suscriptor/mes.
La Comisión de
regulación de agua potable y saneamiento básico adelantó, en 2008, un nuevo
estudio de estimación del consumo básico. Para ello empleó tres métodos. En
primer término hizo un ajuste de los resultados del estudio del DNP de 1991
considerando los cambios en el tamaño de los hogares y el impacto de la
instalación de elementos hidráulicos de bajo consumo. La segunda aproximación
consistió en el análisis de la tendencia histórica de los consumos observados
en el período 2003 – 2008. Finalmente se hizo un análisis de elasticidades de
demanda que lleva a identificar con el consumo básico con las demandas
inelásticas. El estudio concluyó en la identificación de tres niveles de
consumo básico según la temperatura. Para los municipios fríos, de altitud
mayor a 2000 msnm, 17 m3/suscritor/mes; para los templados, entre 1000 y 2000
msnm de altitud, 18 y para los municipios cálidos, altitud menor a 1000 msnm,
19 m3/suscriptor/mes.
El estudio más reciente
de estimación del consumo básico fue adelantado por Lorena Granda Carvajal como
tesis de grado para optar al título de economista en la Universidad del Valle.
Con datos mensuales el período 2003 – 2008, Granda estima dos modelos uno de
ajuste parcial, para 21 ciudades, y otro basado en la función de utilidad de
Stone-Geary, para 17 ciudades. Las variables independientes consideradas fueron
la temperatura, el número de personas por vivienda, el porcentaje de
apartamentos en cada ciudad, la tarifa media y el consumo rezagado. Se
obtuvieron estimaciones de consumo básico para cada ciudad y el consumo básico
del país se identificó con el promedio de cada modelo. El
promedio del primer modelo es de 19 m3/suscriptor/mes y el del segundo 18 m3/suscriptor/mes[5].
Tabla
2
Los tres últimos
estudios realizados sugieren que el consumo básico aplicado para efectos de la
tarificación puede estar sobre-estimado. Ciertos hecho relevantes parecen
confirmar ese resultado. En efecto, en los 22 años transcurridos desde
el estudio del DNP los avances en la instalación de dispositivos hidráulicos de
bajo consumo son considerables. Igualmente, en ese período, el tamaño promedio
de los hogares se ha reducido sustancialmente: hacia 1993 era de 4.6 personas,
en el censo de 2005 había caído a 3.9. Según el mismo censo 11% de los hogares
era unipersonales en el nivel nacional y el 46% de menos de 4. Estos dos
factores, tecnológico y demográfico, deben haber incidido en la reducción de
los consumos experimentada en todo el País. La tabla 3 muestra el cambio en el
consumo promedio del sector residencial entre 2003 y 2012. Más ostensible aún es
lo presentado en la gráfica 1: el consumo residencial promedio cae 46%, entre
1996 y 2012[6].
Tabla
3
Gráfica
1
III.
Energía
eléctrica y gas combustible
La ley 143 define el
consumo de subsistencia como la cantidad mínima de electricidad utilidad en un
mes para satisfacer sus necesidades básicas (Artículo 11). La resolución CREG
114 de 1996 lo fijó en 200 KWh-mes siguiendo lo establecido por la Junta Nacional
de Tarifas en la resolución 86 de 1986. En 2004, mediante la resolución 0355,
la UPME lo fijó en 173 KWh-mes, para los municipio situados en alturas
inferiores al 1000 msnm, y 130 KWh-mes, para los municipios en alturas iguales
o superiores a 1000 msnm. Estos valores entraron a regir en 2007, después de un
período de transición en el que el consumo de subsistencia se redujo
gradualmente a partir de su nivel inicial de 200 KWh-mes.
La fijación de los
valores del consumo de subsistencia de la resolución 0355 de 2004 se basó en un
estudio adelantado en 1997 por la firma consultora Ignacio Coral. Dicho estudio
partió de la jerarquía de necesidades de Maslow y asoció estadísticamente los
electrodomésticos y sus consumos a las necesidades básicas. Tuvo en cuenta el
piso térmico como variable que afecta el consumo de electricidad. En 2003, la
UPME actualizó el estudio mencionado y con base en ello fijó los valores de la
resolución 0355[7].
El consumo básico subsidiable de gas fue
establecidos en la resolución 124 de 1996 que en el parágrafo 2 del artículo 3
señala: “En ningún caso se otorgará subsidio a los consumos superiores al
consumo básico de 20 m3”. Y eso es todo.
No parecen existir
estudios que fundamente las cantidades establecidas de consumos básicos subsidiables
de electricidad y gas. El trabajo más reciente realizado es el estudio de la
Universidad Nacional para la UPME “Determinación del consumo final de energía
en el sector residencial urbano y comercial y determinación de consumos para
equipos domésticos de energía y gas”. Aunque
no se trata propiamente de un estudio sobre el consumo de subsistencia, tiene
alguna información de utilidad. Con base en una encuesta sobre tenencia de
electrodomésticos y mediciones de uso estimaron para los estratos 1, 2 y 3 en
las ciudades indicadas los consumos que se presentan en la tabla 4.
Tabla
4
Los consumos estimados
para ciudades frías como Bogotá y Pasto exceden apreciablemente el consumo
subsidiable de 130 KWh-mes. Medellín, que también está por encima de 1000 msnm,
muestra un consumo estimado inferior al subsidiable. Lo mismo ocurre con
Barranquilla.
La comparación con los
consumos promedio observados es también interesante. La tabla 5 muestra los
consumos promedios de las 4 grandes capitales del País en 2012. En Bogotá los
consumos promedios son cercanos al consumo subsidiado. En Medellín los de los
estratos 1 y 2 son inferiores; el del estrato 3 es superior. Los consumos de
los estratos bajos de Cali son inferiores al subsidiable; los de Barranquilla superiores.
Tabla
5
Finalmente, la gráfica
2 presenta el consumo promedio de gas combustible del sector residencial. Se
observa que en los estratos bajos está por debajo del consumo básico
subsidiable.
Gráfica
2
IV.
Conclusiones
y recomendaciones.
·
Los estudios en los que están basados
los consumos básicos subsidiables de los sectores de acueducto y
alcantarillado, energía eléctrica y gas combustible se realizaron hace ya
muchos años.
·
Estimaciones econométricas realizadas
para el caso de acueducto y alcantarillado arrojan como resultado valores de
consumo básico inferiores a los adoptados por la regulación. El estudio
realizado por la Universidad Nacional para la UPME en 2006 sobre consumo de
energía eléctrica sugiere que también puede haber una sobre estimación en el
consumo básico subsidiable. No parecen existir estudios semejantes para el gas
combustible.
·
Los consumos promedio observados de las
familias de los estratos 1, 2 y 3 son inferiores a los consumos básicos
subsidiados, especialmente en el caso de acueducto y gas, en menor medida en el
de electricidad.
·
Los cambios demográficos, la
generalización de dispositivos y equipos de bajo consumo, las modificaciones en
los hábitos de las familias, la racionalización de los precios son variables
que inducen cambios en los consumos de los servicios públicos de forma
permanente.
·
Es conveniente realizar nuevos estudios
con mediciones efectivas y encuestas sobre dotaciones y usos para actualizar
las estimaciones de los consumos básicos subsidiables en todos los
sectores.
Bibliografía.
CRA (2008). Consumo
Básico o de Subsistencia en el Servicio de Acueducto y Alcantarillado.
Bogotá, 2008.
CRA (2010). Documento de trabajo. Por la cual se
adoptan medidas para promover el uso eficiente y ahorro de agua potable y
desincentivar su consumo excesivo. Bogotá, febrero de 2010.
DNP. Documento CONPES
3386 de 2005. Plan de acción para la focalización de los subsidios para los
servicios públicos domiciliarios. Bogotá.
Junca, J.C. (2000). Determinación
del Consumo Básico de Agua Potable Subsidiable en Colombia.
Archivos de Macroeconomía, Documento139. DNP, Bogotá, agosto de 2000.
Granada Carvajal, L.
(2011). Estimación del consumo básico de
agua potable en Colombia. Tesis de grado para optar el título de
economista. Universidad del Valle, Cali.
UPME-Universidad
Nacional. (2006). Determinación del
consumo final de energía en los sectores residencial urbano y comercial y
determinación de consumos para equipos domésticos de energía y gas. Bogotá,
junio de 2006.
Vélez, Ramirez, Londoño, Giraldo y Londoño
(2011). “Regulación y bienestar económico: Evaluación de la regulación de
servicios públicos domiciliarios de acueducto y electricidad en Colombia en los
noventa. El caso de Empresas Públicas de Medellín”. Lecturas de Economía, # 74, Medellín, enero-junio de 2011.
[1] Este documento fue preparado en
el marco de una consultoría para el Departamento Nacional de Planeación y se
publica con su autorización. Los conceptos expresados no comprometen a esta
entidad.
[2] Vélez, Ramirez, Londoño, Giraldo
y Londoño (2011). “Regulación y bienestar económico: Evaluación de la
regulación de servicios públicos domiciliarios de acueducto y electricidad en
Colombia en los noventa. El caso de Empresas Públicas de Medellín”. Lecturas de Economía, # 74, Medellín,
enero-junio de 2011.
[3]
La ley 632 de 2000 le
asignó al Ministerio de Minas y Energía por intermedio de la UPME la fijación
del consumo básico de electricidad y de gas.
[4] No ha sido posible obtener copia
de este estudio para su consulta directa. El autor del presente documento
participó en la elaboración del estudio en su condición de director de
Investigaciones Económicas de las Empresas Públicas de Medellín.
[5] Granda (2011), páginas 63 – 65.
[6]
Las cifras de 1996 fueron
tomadas del Documento CONPES 3386 de 2005. Plan
de acción para la focalización de los subsidios para los servicios públicos
domiciliarios.
[7] No ha sido posible consultar
ninguno de los estudios mencionados.
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