Teoría y Métodos de Regulación Económica de los Servicios Públicos Domiciliarios

Teoría y Métodos de Regulación Económica de los Servicios Públicos Domiciliarios[1]

 

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Economista, Docente Universidad EAFIT
Investigador de la Fundación ECSIM

 

1.      Concepto de regulación económica.

Tres definiciones complementarias de regulación económica[2]:

·         La regulación económica es una forma de intervención del estado que restringe, influencia y condiciona la conducta de los agentes económicos obligando a las empresas reguladas a actuar de manera distinta a como actuarían si no existiera regulación.

·         La regulación constituye un conjunto de normas de carácter general y específico y de acciones o procedimientos, emanados de estamentos políticos y administrativos del estado, que interfieren directa o indirectamente en las decisiones de oferta y demanda de los agentes alterando el libre juego de los mecanismos de mercado.

·         La regulación consiste en definir un marco de actuación a los agentes económicos – empresas reguladas y consumidores - hacer que ese marco se cumpla y, en ocasiones, arbitrar en los conflictos a que da lugar su imposición.

La regulación económica es una intervención del estado deliberada y ex-ante en el funcionamiento del mercado o de los mercados de un sector de actividad económica.

Intervención deliberada. Hay decisiones del estado que interfieren el funcionamiento de los mercados sin que ese sea su propósito. Probablemente las interferencias más importantes en los mercados son las resultantes de la tributación. Aunque principio el propósito de los impuestos no sea el de modificar la funciones de oferta y demanda de las diferentes mercancías, no hay un sistema tributario que sea neutral frente a los precios relativos. Tampoco son neutrales las normas ambientales o las disposiciones sanitarias. Pero se trata de intervenciones no deliberadas en el mecanismo de precios. La regulación es una intervención de liberada con el propósito de alterar las funciones de oferta y demanda de los mercados intervenidos.

Intervención ex – ante. Esto se entenderá mejor más adelante cuando se introduzca la distinción entre regulación económica y política de competencia. Por lo pronto lo importante es entender que la regulación busca impedir, mediante la imposición de ciertas normas de conducta, que se presenten situaciones de ejercicio de posición dominante o abuso de poder de mercado. La política de competencia no establece normas específicas de conducta para un sector de actividad de terminado, prescribe prácticas generales de respeto a la competencia que en caso de ser infringidas pueden dar lugar a una investigación y, eventualmente, a una sanción. La política de competencia abarca todas las actividades económicas; la regulación sólo algunas de ellas. El caso más notable de aplicación de regulación económica es el de los servicios públicos domiciliarios; a los cuales se asocia de forma más notable esta forma de intervención estatal. También están sometidas a regulación económica las actividades financieras y los servicios de educación y salud.   

2.      Fundamento racional de la regulación económica.

Al hablar de fundamento racional se está respondiendo a la pregunta: ¿por qué existe o debe existir la regulación económica?. Aquí se presenta el fundamento racional de la regulación desde la perspectiva de la teoría económica. La ciencia política, la historia o la sociología pueden dar otras respuestas. Dichas respuestas están por fuera del alcance de estas lecciones.

La condición general de una economía de mercado es que las decisiones de producción y consumo se tomen de manera descentralizada por multitud de agentes económicos y no de forma centralizada por un agente único. Los agentes económicos tienen sus propios objetivos y no un objetivo común definido previamente. Los agentes actúan en un medio de recursos escasos. A partir de la situación descrita, la teoría económica obtiene un par de resultados, conocidos como teoremas del bienestar[3], ampliamente aceptados:  

·         Independientemente de la distribución inicial de recursos, si se deja en libertad a los agentes para que intercambien bienes y servicios se consigue una asignación de recursos eficiente en el sentido de Pareto, es decir, una asignación tal que no puede modificarse buscando mejorar la posición de un agentes sin empeorar la situación de otro.  Esto es lo que se conoce como el primer teorema de bienestar.

·         De acuerdo con el segundo teorema del bienestar, cualquier asignación Pareto-eficiente es alcanzable mediante mecanismos de mercado, partiendo de una asignación inicial de recursos compatible con la que se desea alcanzar. Si la distribución final de recursos es insatisfactoria socialmente, ésta puede alcanzarse modificando la asignación inicial mediante acciones del gobierno (impuestos, redistribución de rentas) sin abandonar los mecanismos del mercado.

Estos son resultados de la teoría económica pura cuyas proposiciones se desarrollan bajo el supuesto de competencia perfecta. Las economías concretas – cuyo estudio cae bajo el dominio de la economía aplicada[4] – o, mejor, los mercados de las economías concretas pueden apartarse en diversos grados de los supuestos característicos de los mercados perfectamente competitivos[5].

Cuando no se cumplen dichos supuestos, se presentan las llamadas “fallas de mercado” en las cuales se fundamenta la intervención regulatoria del estado. Las principales “fallas de mercado” serían las siguientes:

·         Rendimientos crecientes. Estos pueden resultar de la escala de la producción (economías de escala); de la producción conjunta (economías de alcance) y, esta es especialmente significativa en el caso de los servicios públicos, las economías de red o de densidad. En estos casos las funciones de oferta se apartan de los atributos de las características de los mercados competitivos y dan lugar a estructuras de mercado en las que es posible el ejercicio del llamado poder de mercado. Brevemente definido el poder de mercado es la capacidad de un agente de fijar precios por encima de su costo marginal sin perder participación en el mercado. Volveremos sobre esto.

·         Asimetría de información. En todos los mercados hay asimetría de información y eliminar o reducir esa asimetría puede ser muy costoso para alguna de las partes. Normalmente los agentes tienen buena información sobre algunos mercados, los más cercanos a su actividad. Pero esto no les impide poder actuar – ¡qué tal que así fuera!- en la mayoría de ellos sin grandes desventajas. Sin embargo, existen algunos mercados – como el de los servicios de salud - en los cuales la asimetría de información permite el ejercicio de poder de mercado de forma más o menos duradera. Esto justifica la intervención regulatoria.

·         Externalidades. Una externalidad es la consecuencia no buscada de las acciones de producción o consumo de un agente económico que impone costos o produce beneficios a otros agentes. En el primer caso se habla de externalidad negativa; en el segundo de externalidad positiva. La existencia de externalidades está generalmente asociada a un inadecuada definición de los derechos de propiedad que impide que el agente responsable asuma los costos o se apropie de los beneficios. Toda la regulación ambiental está basada en la idea según la cual los actos de producción o consumo de algunos agentes afectan, usualmente de forma negativa,  un bien colectivo o público denominado medio ambiente. Usualmente la regulación ambiental se traduce en restricciones al uso de ciertos recursos o en cargas impositivas supuestamente compensatorias de impacto ambiental. Son los llamados impuestos pigouvianos.

·         Bienes públicos. Económicamente un bien público puro es aquel cuyo uso está disponible para todos los agentes y cuyo uso por uno de ellos no impide el uso por parte de otros. En el otro extremo están los bienes estrictamente privados que tienen los atributos exactamente opuestos. Los bienes y servicios concretos pueden clasificarse según que revistan características que los acerquen a los bienes públicos puros o a los privados puros. El mecanismo de precios libremente formados no resulta idóneo para la asignación de los bienes públicos puros ni para la financiación de su provisión. De ahí que suelan ser provistos directamente por el gobierno o por el sector privado mediante reglas obligatorias sobre el acceso y la distribución de los costos de su producción.

Las expuestas son las “fallas del mercado” que usualmente se invocan para justificar la intervención regulatoria de los gobiernos u otras formas de intervención como la provisión directa de ciertos bienes y servicios por empresas o agencias del gobierno. También se suele invocar para justificar dicha intervención la caracterización de ciertos bienes y servicios como meritorios. Se dice que un bien es meritorio cuando la sociedad – o, más precisamente,  la porción mayoritaria de ella -  considera que no se debe excluir de su uso o disfrute a ninguno de sus miembros en razón a su incapacidad de procurárselo libremente en el mercado. Surge de ahí la noción de acceso universal a servicios tales como la salud, la educación y a los servicios públicos domiciliarios. La noción de bien meritorio más que al campo de la teoría económica pertenece  al dominio de  lo que Walras denomina la economía social.

3.      Paradigma de estructura, conducta y desempeño.

Las llamadas “fallas de mercado” dan lugar a estructuras de mercado que se alejan del modelo de competencia perfecta. El funcionamiento de este modelo es el referente a partir del cual se evalúan las estructuras de mercado concretas. Todo productor busca la maximización de su beneficio y para lograrlo desarrollará  el tipo de conductas o acciones competitivas que le permita la estructura del mercado en el que actúa. Las acciones desarrolladas por los agentes se traducirán en ciertos resultados – desempeño - que pueden ser más o menos adecuados desde el punto de vista de la eficiencia económica. La noción de estructura de mercado se refiere a las características de los mercados concretos en aspectos tales como tamaño y número de compradores y vendedores; grado de diferenciación de los productos; nivel de información y condiciones de entrada y salida de los participantes.

En el mercado de competencia perfecta participan un gran número de compradores y vendedores todos ellos relativamente pequeños; el producto es homogéneo; los agentes tienen un buen conocimiento de las condiciones de oferta y demanda y no existen barreras a la entrada y los costos de salida son bajos. Se dice que la competencia es imperfecta cuando los mercados se alejan de estas características. Cuando eso ocurre el precio de mercado se aleja del costo marginal, los productores obtienen beneficios extraordinarios y la cantidad provista puede ser inferior a la requerida para abastecer plenamente la demanda.

Además del  modelo de competencia perfecta, la teoría económica ha tipificado diversos casos de competencia imperfecta: monopolio, competencia monopolística y oligopolio.

Monopolio es la situación en la cual solo una empresa o productor produce un bien o servicio determinado que no tiene ningún sustituto. Esta situación puede derivarse de una ventaja tecnológica, de la estructura de costos de la industria o sector de actividad o de la existencia de barreras legales a la entrada de otros productores. En el primero de los casos mencionados, la situación de monopolio resulta de una innovación – nuevo producto o nuevo proceso – que eventualmente puede ser imitada por otros productores. En este caso el monopolio es temporal y tiene a desaparecer a medida que la innovación se generaliza. En este caso no es necesario, en principio, ninguna intervención regulatoria. Se está en presencia de un buen monopolio: un monopolio de vida corta.  Cuando el monopolio resulta de la estructura de costos del sector de actividad se está en presencia de un monopolio que puede ser muy duradero. Se habla en este caso de monopolio natural noción que alude a la situación en la cual el costo medio de la oferta requerida para cierto nivel de la demanda es más bajo cuando hay un solo productor que cualquier número plural de ellos. Las actividades que tienen altos costos fijos como las de algunos servicios públicos – como transmisión y distribución de energía; acueducto y alcantarillado – suelen presentar situaciones de monopolio duradero por lo que requieren regulación.  Finalmente, un monopolio puede ser el resultado de una decisión política que - por razones ideológicas, fiscales o de otra índole- dispone que una actividad determinada sólo pueda ser desempeñada por una sola empresa pública o por una sola empresa privada bajo un sistema de concesión. La ley suele establecer el ámbito temporal y espacial del monopolio legal. En Colombia, no hay monopolios legales en los servicios públicos domiciliarios. 

La segunda modalidad de competencia imperfecta es la llamada competencia monopolística, tematizada en los años 30 por J. Robinson y E. Chamberlain. Este modelo se caracteriza por la existencia de una cantidad significativa de productores ninguno de los cuales tiene una porción dominante en el mercado. Tampoco existen barreras de entrada. Aquí la competencia no es de precios sino que gira en torno a la diferenciación – en aspectos de presentación, calidad, publicidad, ubicación, etc. - de un producto que en lo fundamental suple una demanda de la misma naturaleza.

Finalmente está el oligopolio que se caracteriza por la presencia de un bajo número de empresas que producen bienes o servicios que pueden o no ser diferenciables pero cuya producción está sujeta a economía de escala y requieren volúmenes de inversión relativamente elevados. El poder de mercado se concentra en un número pequeño de productores lo cual puede dar lugar a situaciones de colusión o acartelamiento.  Aquí las exigencias de capital son la principal barrera de entrada. También importan en algunas actividades los costos hundidos asociados a la especificidad de los activos[6].

Los mercados de los servicios públicos domiciliarios se asemejan al modelo de monopolio – transmisión y distribución de electricidad, transporte y distribución de gas natural, acueducto y alcantarillado – y al de oligopolio – generación y comercialización de electricidad, producción y comercialización de gas natural, servicios de aseo y recolección de basuras. El sector de telecomunicaciones tiene rasgos de oligopolio y de competencia monopolística. Esto incide, como veremos, en el tipo de regulación.

4.      Características de los servicios públicos domiciliarios y modalidades de regulación.

Lo que importa, finalmente, es el desempeño de las empresas en términos de una oferta de calidad, suficiente para atender la demanda y  provista eficientemente, es decir, a un precio igual al costo marginal[7].

Las estructuras de mercado competitivas tienden a producir dicho resultado. Por ello uno de los objetivos de la regulación es incidir sobre los mercados buscando que se acerquen de la forma más estrecha posible al modelo de competencia perfecta. Esto puede denominarse regulación de la estructura.

En ocasiones la estructura del mercado es tal que no es factible alterarla con ninguna intervención regulatoria. Este es el caso de monopolios naturales de red, como en transmisión y distribución de electricidad;  o monopolios territoriales, como en acueducto y alcantarillado. Esto hace que sea necesario regular directamente la conducta de los agentes mediante regulaciones de precios y de calidad. Esta es la regulación de la conducta.

Finalmente, aunque es cada vez menos usada, puede existir una regulación directa del desempeño cuando se establecen controles directos de precios – los precios son fijados por el regulador – y se fijan a las empresas indicadores de desempeño de obligatorio cumplimiento y sometidos a la verificación de alguna autoridad. 

Tenemos pues tres formas de regulación – estructura, conducta y desempeño - que pueden combinarse y cuya mayor o menor aplicación depende las características económicas de los servicios públicos en sus diferentes etapas de su prestación.

Desde el lado de la oferta el problema tiene que ver con aquellos atributos de las tecnologías de producción que permiten la aparición de rendimientos crecientes o constantes que limitan la competencia. Se habla así de economías de escala, ámbito, secuencia y densidad. Estas distinciones son meramente analíticas pues las diferentes clases de economías pueden presentarse de forma conjunta en una misma función de producción.

Las economías de escala se presentan cuando el costo medio decrece al aumentar el nivel de producción. Son frecuentes en actividades en las que los costos fijos son muy significativos. Prácticamente en todos los servicios públicos existen en cierto grado aunque no necesariamente, por sí solas, son un obstáculo a la presencia de un número elevado de productores.

Las economía de ámbito o de alcance existen cuando el costo medio de producir conjuntamente dos o más bienes es inferior al que resulta de producirlos por empresas separadas. La integración de los servicios de acueducto y alcantarillado suele responder a esa situación. También pueden ser importantes las economías de ámbito en los servicios de telecomunicaciones en los que da lugar a la práctica comercial del “empaquetamiento”.

Las economías de secuencia aluden al hecho de que el costo de producir un bien o servicio, desde las etapas iniciales hasta su entrega al consumidor final, es menor en el caso de una empresa verticalmente integrada al que se obtiene cuando es producido por dos o más empresas separadas en las diversas etapas. La existencia de estas economías de secuencia fundamentó la integración vertical en la industria eléctrica.

Finalmente están las economías de densidad, especialmente importantes en las actividades de red, que se obtienen cuando aumenta la densidad física de usuarios abastecidos por una red en determinada zona geográfica. En distribución de electricidad son especialmente significativas las economías de densidad. Con frecuencia dan lugar a grandes diferencias de costos que hacen compleja la regulación tarifaria.

El efecto de estas economías sobre la estructura competitiva de los mercados determina la forma en que la regulación que pueden adoptarse. La existencia de las diversas clases de economías o rendimientos es una cuestión empírica que puede variar de una época a otra y de un país a otro. La tabla 1 muestra una apreciación sobre la significación de los rendimientos en algunos servicios públicos y actividades.

 

Tabla 1

 

En derecho de competencia y también en regulación, el grado de concentración de los mercados se mide con el índice Herfindahl y Hirschman (IHH) que es la suma de los cuadrados de las cuotas de mercado de las empresas participantes. Cuando hay una sola empresa su cuota de mercado es de 100% y el índice alcanza un valor de 10.000. Cuando hay un elevado número de empresa y las cuotas de mercado de todas ellas son pequeñas, el valor del índice tiende a cero.

Dependiendo entonces de la naturaleza de la estructura de mercado habrá mecanismos de regulación más o menos adecuados. La regulación de la estructura busca que en los mercados exista un número de mínimo de competidores y propiciar la aparición de mercados imponiendo la separación de las actividades en las que puede existir competencia de aquellas que definitivamente son monopolios naturales. Así, en energía eléctrica, en las actividades de generación y comercialización puede haber competencia razón por la cual se busca que sean adelantadas por agentes diferentes a los que realizan las actividades de transmisión y distribución[8]. Adicionalmente, para garantizar la existencia de varios oferentes en las actividades competitivas se imponen límites a la cuota de mercado que puede alcanzar un agente determinado. Usualmente este límite se fija en un 25% del mercado. También, como hasta hace poco tiempo ocurría en el sector de telecomunicaciones en Colombia, se impone la especialización de los oferentes en determinadas actividades[9]. La regulación asimétrica favorable al entrante es también un mecanismo utilizado para promover la competencia[10].

Cuando se trata de actividades que definitivamente son monopolios es inevitable regular la conducta, es decir, los precios y la calidad de los servicios. Sin embargo, puede buscar que exista competencia para el ingreso a ciertas actividades. Buscar competencia por el mercado cuando no es posible la competencia en el mercado. En transmisión de electricidad la ejecución de los proyectos del plan de expansión se asigna mediante subastas competitivas.

Tabla 2

 

Existen también factores del lado de la demanda que inciden en el grado o en la modalidad de competencia que puede presentarse en el mercado. Productos o servicios cuya demanda tenga elasticidades ingreso o precio elevadas pueden presentar mercados más competidos. Las posibilidades de diferenciar los productos  hacen que en muchas actividades de servicios públicos se presente una competencia monopolística, es decir, centrada más en la diferenciación del producto que en el precio. Este es el caso de los servicios de telecomunicaciones y, en alguna medida, en la comercialización de electricidad en el mercado no regulado. En fin, la existencia de efectos externos, especialmente ambientales, puede dar lugar restricciones o a la imposición de obligaciones a los agentes que limitan la competencia. La velocidad del cambio técnico incide positivamente en el grado de competencia, mientras que la especificidad de los activos incide negativamente. La tabla 2 presenta una apreciación sobre estos aspectos.

Las tablas 1 y 2 parten de la regulación actual en los servicios públicos domiciliarios en Colombia. Es posible pensar en la separación del servicio de acueducto en dos actividades: el servicio de la red y el de comercialización de agua. Se puede imaginar el caso de varios propietarios de diferentes fuentes empleado una misma red y pagando al propietario o propietarios de ésta un cargo regulado por su uso. El servicio de aseo puede también separarse en recolección y en disposición y tratamiento de los residuos. Las llamadas redes inteligentes, la generación distribuida y los avances en las tecnologías de almacenamiento de electricidad pueden modificar en unos cuantos años las condiciones de competencia de todo el sector eléctrico.

Tabla 3

 

La tabla 3 presenta las modalidades de regulación que pueden aplicarse a los distintos servicios de acuerdo con la caracterización de sus mercados presentada en las tablas 1 y 2. Pueden ser convenientes algunas observaciones.

En los servicios de telecomunicaciones no se está aplicando ninguna regulación tendiente a garantizar la presencia de un número elevado de oferentes. No hay límites a la cuota de mercado ni a la integración de actividades; tampoco hay disposiciones regulatorias que favorezcan el ingreso o la permanencia en el mercado de jugadores pequeños. Sin embargo, es clara la existencia de un operador dominante por sus economías de red. No hay propiamente hablando una regulación de conducta: los precios se fijan libremente y la regulación ex – ante de la calidad del servicios es muy limitada. La ley 1341 sacó de la regulación los servicios de telecomunicaciones y los sometió al régimen general de la competencia. Esto puede haber sido un error.

Analíticamente se distingue en este documento entre la regulación económica propiamente dicha y la regulación ambiental. Sin embargo, la importancia de esta última es considerable y no carente de efectos sobre las condiciones de competencia. Por esa razón se ha incluido como un aspecto de la regulación directa del desempeño.

La regulación directa del desempeño que se ha calificado de ocasional se presenta –en el caso colombiano – cuando la Superintendencia de Servicios Públicos impone a una empresa un plan de mejoramiento o la interviene directamente. Las auditorias de activos, las auditorias sobre el avance de los proyectos de generación con obligaciones de energía firme, las auditorías a los programas de inversión de las empresas de acueducto y alcantarillado  son formas de regulación directa del desempeño.

5.      Técnicas de regulación.

Las técnicas de regulación a las que se hará referencia tienen que ver principalmente con la regulación de la conducta, es decir, con la regulación de precios y de calidad. Hace muchos años Alfred Kahn, en su clásica obra The Economics of Regulation: Principles and Institutions, señaló con singular agudeza la razón por la cual la regulación de la conducta concierne el precio y la calidad:

“Uno de los propósitos de la regulación es proteger al comprador de la explotación del monopolista. Pero el consumidor es explotado tanto si le dan un servicio deficiente o inseguro como si le cobran precios excesivos. El precio no tiene realmente significado sino con  relación a una calidad dada del servicio. El precio es una razón, con una suma de dinero en el numerador y una unidad física de un servicio de una calidad dada en el denominador. Una regulación exclusiva de precios es un engaño económico. Más aún, dada la naturaleza de  nuestra dependencia de los servicios públicos, los consumidores pueden estar más interesados en el denominador que en el numerador; en la  confiabilidad, la continuidad y la seguridad del servicio que en el precio que tienen que pagar”

 

Más adelante se volverá sobre la regulación de la calidad. El problema de la regulación de precios puede plantearse de la siguiente forma:

El ingreso efectivo (IE) de un agente es siempre el producto de un precio o tarifa (P) por una cantidad (Q):

IE = P*Q     (1)

El ingreso requerido (IR) es aquel que permite remunerar el capital invertido (K) a una tasa de retorno apropiada (r) y recuperar los gastos variables o recurrentes (G):

IR =  r*K + G   (2)

 

El productor estará en equilibrio financiero cuando el ingreso efectivo es igual al ingreso requerido:

 

IE = IR  (3)

 

P*Q  = r*K + G  (4)

 

En una actividad no regulada el mercado determina que se presente o no esa igualdad y, por consiguiente, la viabilidad financiera de la actividad en cuestión. En una actividad regulada corresponde al regulador establecer el nivel de la tarifa que garantiza esa viabilidad:

 

P° = (r°*K°+ G°)/Q°    (5)

 

Pero adicionalmente el regulador debe, además de la suficiencia financiera del productor, fijar una tarifa tal que al mismo tiempo garantice la eficiencia productiva y asignativa y el maximice el excedente del consumidor. Por tanto la función objetivo del regulador:

 

Max: W (p) = E (p) + ß∏(p) (6)

 

Donde E (p) y ∏ (p) son, respectivamente, el excedente del consumidor y el beneficio del productor. Como evidentemente E’(p) < 0 y ∏’(p) > 0, el problema del regulador en la práctica es especialmente complejo, aunque formalmente sea extremadamente sencillo:

 

 

W(p) =  D(p)*dp – p*D(p) + ß[p*D(p) – C(D(p))] (7)

 

dW(p)/dp  =  - D(p) + ß[D(p) + p*D’(p) – Cm*D’(p) = 0  (8)

 

(1 – ß)*D(p)=  ß*D’(p)[ p – Cm]  (9)

 

(P – Cm)/P = ((ß – 1)/ ß)*(1/ε) (10)

 

La expresión (10) es evidentemente el índice de Lerner que es igual a cero en competencia perfecta cuando la elasticidad de la demanda  (ε) tiende a infinito. Así pues, el regulador de debe encontrar un precio o tarifa P que al mismo tiempo que está en las vecindades del costo marginal garantice el equilibrio financiero del productor. Retomando la ecuación (5)  se trata de dar respuesta a las siguientes cuestiones:

 

P° = (r°*K°+ G°)/Q°   

 

¿Cuál es el nivel apropiado de la tasa de retorno (r) y con base en qué metodología debe establecerse?

 

¿Cuál es el valor del capital (K)?. Es decir, ¿cuáles son los activos físicos que deben incluirse y cuál es su precio?

 

¿Cuál es el nivel adecuado de los gastos (G)?

 

¿Cuál debe ser la demanda que debe ponerse en el denominador?

 

Estos son problemas de gran importancia cuya significación puede apreciarse considerando inicialmente el método de regulación de la tasa de retorno. Se trata de un mecanismo de regulación de precios que garantiza que la empresa regulada recupere sus costos y obtenga un beneficio predefinido. Se desarrolló en USA, en los años 30, con la expedición de la PUHCA, Public Utility Holding Company Act de1935, y fue aplicado por las comisiones estatales de regulación de electricidad[11] hasta los años 80 cuando empieza a ser sustituido por otros mecanismos de regulación.

 

La cuestión funcionaba más o menos de la siguiente forma. Anualmente se convocaba el llamado “caso tarifario”, un especie de  mesa de concertación donde participaban la empresa, el comisión de regulación y representantes de los usuarios. Allí se definía la tasa de retorno adoptando usualmente la obtenida en actividades no reguladas consideradas como de bajo riesgo. El valor del capital se determinaba con base en la información de las empresas sobre sus activos en uso. Se empleaban cifras contables para fijar su precio. Los gastos salían también de la información reportada por las empresas. Naturalmente se discutía sobre activos que debían considerarse y su valoración; sobre el nivel del gasto y la demanda considerada. Pero finalmente se llegaba a un acuerdo en los que en opinión de muchos la empresa regulada resultaba siempre ganadora. Se dice que un alto directivo del sector eléctrico de Estados Unidos bromeaba diciendo que ese era el único negocio en que se podían aumentar las ganancias haciendo redecorar las oficinas. Un par de economistas, Harvey Averch y Leland Johnson, que estudiaron la cuestión descubrieron que las empresas eléctricas reguladas  tenían tendencia a sobre-invertir dado que la regulación finalmente validaba la totalidad de las inversiones realizadas. Esto es conocido como “Efecto Averch-Johnson”[12]. En última instancia el problema de la regulación de la tasa de retorno es el estar basada en los costos efectivamente incurridos por las empresas. La asimetría de información limita la capacidad del regulador. Las empresas carecían de incentivos a la eficiencia.

 

Las técnicas de regulación que empiezan a desarrollarse en los años 80 - cuando se produce las desestatización del sector eléctrico en Gran Bretaña, inicialmente, y posteriormente en otros países de Europa - están orientadas básicamente a la sustitución de los costos propios de las empresas en la determinación de las tarifas por alguna clase de costos estandarizados que se presume se aproximan a los costos eficientes. Se supone que esto genera incentivos a la eficiencia porque la empresa tratará de ajustar los costos propios por debajo de los costos de estandarizados pues de esa forma incrementa sus utilidades. Pero al mismo tiempo que inducen a la eficiencia productiva y asignativa y garantizan la viabilidad de las empresas, los mecanismos de regulación deben permitir que las ganancias de productividad se trasladen al consumidor por la vía de menores precios.

 

LGVA

Abril de 2013.

 

 

 

 

 

 

 

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[1] Texto de seminario sobre regulación económica dictado en varias universidades de Colombia.

 

[2] Lasheras, M. A. (2004)  Regulación Económica de los servicios públicos, Ariel, Madrid.

[3] Pigou, A.C. (1920) The Economics of Welfare. Macmillan, London.

 

[4] La distinción entre economía pura y economía aplicada se debe al economista francés León Walras. También introdujo un tercer campo: la economía social, que estudiaría  a los aspectos redistributivos.

 

[5] Dichos supuestos son los siguientes: Información perfecta y no costosa, multiplicidad de oferentes y demandantes, ausencia de barreras de entrada y salida a las diferentes actividades y rendimientos decrecientes.

[6] La noción de especificidad de un activo se refiere a su capacidad física de brindar servicios alternativos. Una red de acueducto o alcantarillado no sirve para nada distinto a transportar agua potable o agua servida, según el caso. Los activos muy específicos no pueden liquidarse fácilmente en caso de que el negocio no prospere. Por esa razón, cuando debe abandonarse la actividad, se generan los llamados costos hundidos que pueden ser muy elevados en ciertos negocios.

 

[7] Una empresa  puede ser productivamente eficiente,  es decir, maximizar la producción con el mínimo de insumos físicos. Sin embargo no se sigue de ello que adquiera dichos insumos o venda sus productos a precios iguales a los costos marginales. Es decir, la eficiencia productiva no lleva necesariamente a la eficiencia asignativa. Esta última depende del grado de competencia existente en los mercados.

[8] La regulación del sector eléctrico colombiano admite que las actividades de generación y comercialización y de distribución y comercialización se realicen de forma conjunta.

[9] Hasta 2009 imperó en Colombia un régimen de licencias especializadas para los diferentes servicios de telecomunicaciones. En razón de la llamada convergencia se adoptó en ese año, mediante la ley 1341 o ley de TIC un régimen de licencia única mediante el cual se permite que todas las empresas participen en todas las actividades del sector.

 

[10] La adopción de tarifas unitarias para trasladar costos que no lo son es un mecanismo empleado para favorecer al entrante. La supresión de los cargos fijos en comercialización de electricidad y su transformación en un cargo unitario se adoptó con el propósito de facilitar la entrada de comercializadores independientes en el mercado regulado de electricidad. La forma en que opera este mecanismo se explica en el artículo “En defensa del cargo fijo” que puede consultarse en este blog.

[11] La PUHCA dispuso que las empresas eléctricas debían ser especializadas exclusivamente en la provisión de ese servicio público. No podían estar integradas con otras actividades. En cada uno de los estados de la Unión se creó una empresa monopólica integrada en generación, transmisión y distribución. La comercialización no se consideraba como una actividad adicional.  Dichas empresas tenían obligación de suministro y sus tarifas estaban reguladas por una comisión estatal. Había una comisión para cada estado. El modelo subsiste en muchos estados, aunque las técnicas de regulación han variado introduciendo incentivos a la eficiencia.

 

[12] Averch, Harvey; Johnson, Leland L. (1962). "Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint". American Economic Review 52 (5): 1052–1069. JSTOR 1812181.