En
defensa del cargo fijo
Luis
Guillermo Vélez Alvarez
Economista,
Docente, Universidad EAFIT
Nota:
Este
artículo fue escrito hace casi 10 años con el propósito, a la postre infructuoso, de
oponerse a la eliminación del cago fijo de la tarificación de los servicios públicos
domiciliarios. Fue publicado en la revista Letras Jurídicas de Empresas Públicas de Medellín y se reproduce como apareció con esta nota como única adición. Al cabo de muchos años la Comisión de Regulación de Energía
reconoció su equivocación y propone el restablecimiento del cargo fijo. Las
asociaciones de usuarios se oponen y el gobierno, en cabeza del propio
presidente de la república, dispuesto a hacer cualquier cosa para mejorar su
popularidad, las apoya y desautoriza de paso al Ministro y a la CREG. Como se argumenta
en este artículo, el cargo fijo está ajustado a los buenos criterios de
tarificación. Pero además, no es cierto que su eliminación, como se sostiene, beneficie
a los ricos y perjudique a los pobres. Al contrario. El peso del cargo fijo en
el precio unitario de kwh o del metro cúbico depende del nivel de consumo: a más
elevado nivel de consumo menor es el efecto y viceversa. Cuando se eliminó el
cargo fijo los principales beneficiados fueron los hogares de menor número de
personas y las personas que tienen residencias secundarias – fincas o
apartamentos de recreo – que sólo hace uso de los servicios durante breves períodos
de tiempo. Por otra parte, el cargo fijo está estratificado y no resulta especialmente
difícil calcular el nivel al cual su incorporación en la fórmula tarifaria sería
perfectamente neutral para los usuarios de bajos ingresos.
I
Los usuarios de los servicios energía
eléctrica, gas natural, telefonía básica o acueducto y alcantarillado imponen a
las empresas que se los suministran unos costos que son independientes del nivel
de consumo o uso. Haya o no consumo, deben leerse los medidores y las facturas
deben generarse y distribuirse. Adicionalmente, todo usuario de servicios
públicos tiene a su disposición una capacidad de producción, almacenamiento,
transporte y procesamiento de la que hace uso en el momento en que decide abrir
una llave, operar un interruptor o descolgar un teléfono. Aquí hay algo que
cuesta.
Cuando un usuario sale de vacaciones o,
por cualquier razón, cierra su establecimiento durante algún tiempo la empresa
solo puede saber que ha desaparecido ese consumo leyendo el medidor. Durante
ese lapso el usuario no deja de ser cliente de la empresa. Usualmente, en esos
casos, no pide el usuario le sea suspendido el servicio y el retiro de su
nombre de la base de clientes de la empresa. A su regreso el servicio está ahí,
al alcance de su mano, disponible. Aquí hay algo que vale.
Un consumo de electricidad de 24 Kwh.
realizado encendiendo un lámpara de un Kw. durante 24 horas cuesta menos que un consumo de esos
mismos 24 Kwh. realizado encendiendo 24 lámparas de 1 Kw. durante una hora. Ni
en el corto ni en el largo plazo los consumos de electricidad – tampoco los de
agua, telefonía o gas - se distribuyen de manera uniforme en el tiempo. Las
demandas de estos servicios son más altas o más bajas en diferentes momentos y las empresas de servicios públicos
deben planificar sus inversiones para responder, en el corto y en el largo
plazo, a la demanda máxima y evitar la suspensión del suministro – de
electricidad, agua o gas – o la congestión de tráfico telefónico. Aquí también
hay algo que cuesta y algo que vale.
Estos hechos, que en términos microeconómicos
equivalen simplemente a decir que el costo marginal de corto plazo es, por lo
general, inferior al costo medio y que puede verse sometido a grandes
oscilaciones, suministran el fundamento de las tarifas no lineales o tarifas en
dos partes. La estructura tarifaria de acueducto y alcantarillado con su cargo
fijo, para cubrir los costos de clientela, y su cargo por unidad de consumo, es
un ejemplo de esta clase de tarifas. Otro ejemplo bien importante es la antigua
tarifa de potencia y energía, en mala hora eliminada.
II
La importancia y significación económica
del cargo fijo fue reconocida por el legislador al disponer desde la ley su
inclusión en las fórmulas tarifarias. El artículo 90 de la ley 142 dice así:
“Elementos
de las fórmulas tarifarias. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan
definir las comisiones de regulación,
podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1
Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la
estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la
demanda por el servicio.
90.2
Un cargo fijo que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del
servicio para el usuario, independientemente
del nivel de uso.
Se
consideran como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos costos
denominados fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos
adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios
permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas
comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de
continuidad y con eficiencia”.
90.3
Una cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados
en la conexión del usuario al servicio (…)”
El numeral 2 de este artículo fue
demandado. La Corte Constitucional lo
declaró exequible en sentencia C-401 de 2003. Vale la pena leer un aparte de
esta sentencia:
“La
tarifa que se paga por la prestación de un servicio público domiciliario está
vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos en
que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en
condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio que
finalmente recibe el usuario. El solo
hecho de que el prestador del servicio esté disponible para brindar el mismo
genera costos, los cuales son independientes del consumo real que se efectúe.
A juicio de la Corte, la norma acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que
debe pagar el usuario, no vulnera la Carta Política toda vez que tal concepto se ve reflejado en su
propio beneficio, es decir, en la prestación eficiente y permanente del servicio”[1]
En la ley 143 o ley eléctrica es aún más
expreso e imperativo el mandato del legislador al regulador en el sentido de
considerar el cargo fijo en el diseño de las tarifas:
“Artículo
46. La Comisión de Regulación de Energía y Gas tendrá en cuenta los siguientes componentes en la estructura de
tarifas:
a) Una tarifa por unidad de consumo de energía;
b) Una tarifa por unidad de potencia, utilizada en las
hora de demanda máxima;
c)
Un cargo fijo que refleje los costos económicos
involucrados en garantizar la disponibilidad del servicio para el usuario,
independientemente del nivel de consumo;
d) Un cargo de conexión que cubrirá los costos de la
conexión cada vez que el usuario se conecte al servicio de electricidad (…)”
Es clara pues la forma en que el marco
legal y la jurisprudencia reconocen el fundamento económico del cargo fijo – la
existencia de un costo para la empresa y un valor para el usuario – y disponen
acertadamente su inclusión en la estructura tarifaria. En el caso de la ley
142, por estar referida a todos los servicios públicos y a todas sus
actividades complementarias, es comprensible que el legislador hubiese otorgado
al regulador la facultad discrecional de
incluir o no el cargo fijo, dejando a su criterio la decisión sobre la
existencia de un fundamento económico para hacerlo. En el caso del sector
eléctrico no ocurre lo mismo. En la misma ley el legislador reconoce la
existencia de tal fundamento económico y ordena al regulador tener en cuenta un cargo fijo al definir la estructura
tarifaria. Por ello puede ser discutible la legalidad de la fórmula tarifaria del mercado regulado de electricidad que
excluyó el cargo fijo.
III
Las tarifas en dos partes pasan por un
mal momento: les resultan antipáticas a los consumidores y los reguladores las
ven como rezagos abominables de un régimen de mercado y regulatorio dominado
por monopolistas abusivos. A los consumidores no les falta algo de razón e,
incluso, en muchos casos de la vida real, la tienen en demasía. Los reguladores
tienen menos excusas, salvo que se acepte como tal la enorme confusión
intelectual que los anima en su propósito misionero de promover la competencia
a cualquier costo.
Probablemente, el descrédito de la
tarifa en dos partes - o, mejor aún, del cargo fijo – entre los consumidores es
el resultado de un fenómeno demográfico: la disminución del tamaño medio de los
hogares. En las grandes ciudades del país los hogares de un solo miembro
bordean el 25% del total, abundan los hogares de dos o tres personas y cada vez
son menos los de 7 ó más miembros, tan frecuentes hace una generación[2].
La consecuencia de esto casi evidente: cuando el consumo es relativamente
elevado el peso del cargo fijo en la factura total no es muy sustancial. Como
la tarifa media decrece a medida que aumenta el consumo, el cargo fijo opera
como un mecanismo para hacer descuentos
por volumen. Naturalmente, todo lo contrario ocurre con los consumos pequeños
que resultan castigados por la existencia del cargo fijo. La tabla 1 ilustra lo
descrito con un ejemplo hipotético de uno cualquiera de los servicios
mencionados.
Los reguladores tienen una marcada
preferencia por las tarifas unitarias o lineales. Las ven como un mecanismo que
facilita la entrada de competidores y tratan de aplicarlas a pesar de que esto
suponga hacer caso omiso de los criterios económicos, reconocidos por la ley,
sobre la forma en que deben ser incorporados en las estructuras tarifarias los
costos que no guardan relación con el nivel de consumo. La eliminación del
cargo fijo no suprime los costos
subyacentes: estos deben se recuperados y esto sólo es posible hacerlo
incorporándolos en el cargo unitario[3].
Esto se conoce con el horroroso nombre de “variabilización”. La “variabilización” tiene dos
consecuencias inmediatas:
- Los usuarios de altos consumos terminan cubriendo los costos fijos de los que consumen poco o nada y pagando por ellos el beneficio que supone la disponibilidad del servicio[4].
- Cuando existe competencia en el segmento de comercialización se propicia de entrada al facilitarse el descreme del mercado.
El primer punto es evidente, el segundo
amerita alguna explicación.
La competencia a la que se alude es la
de los llamados comercializadores puros, es decir, de aquellos que venden a
usuarios regulados energía eléctrica[5] producida
por otros empleando redes igualmente ajenas.
La tabla 2 ilustra la situación de un
mercado donde el operador establecido tiene las cifras que se presentan en la
columna “Inicial”. Este operador atiende un mercado compuesto por un gran
consumidor con la mitad de la demanda y 99 pequeños con la otra mitad. Cuando el cargo fijo de 10 unidades por
usuario se variabiliza, el cargo unitario debe incrementarse en 2. El entrante
puede coger la demanda del gran consumidor ofreciéndole un precio de
comercialización muy inferior a esta suma.
Al peder el gran cliente los costos de comercialización se duplican para
los consumidores cautivos del establecido[6].
La supresión del cargo fijo o, más
exactamente, la eliminación de una tarifa no lineal única puede hacerse sin
causar ninguno de los efectos indicado si – por efecto de la competencia o la
regulación –la tarifa eliminada es sustituida
por un conjunto de tarifas no lineales – con diferentes componentes
fijos y unitarios – entre las cuales puedan elegir los consumidores. Mientras
mayor sea la discriminación de precios y más tarifas se ofrezcan mejor se
adaptará el esquema tarifario a las preferencias y restricciones presupuestarias
de los consumidores. Para lograr esto es necesario que el sistema de opciones
sea diseñado de tal suerte a mayor componente fijo menor sea el componente
variable. De hecho, entre las opciones puede incluirse una opción lineal siempre
que el cargo unitario cubra la totalidad de los costos fijos y variables[7].
Un sistema de opciones no es
incompatible con el régimen de libertad regulada que se aplica a los pequeños
consumidores de electricidad y gas por red y a todos los consumidores de
acueducto y alcantarillado y telefonía básica. Lo importante es que, a pesar de
estar abastecidos por una empresa monopolística o con un bajo nivel de competencia, los clientes
tengan la posibilidad de elegir las combinaciones de precio y cantidad que
mejor se ajusten a sus preferencias e ingresos. En este caso no se regularía
una o varias tarifas en particular. La restricción regulatoria se aplicaría a toda la canasta de opciones de tal suerte
que la tarifa media sea a lo sumo igual cierto techo o que su crecimiento se
ajuste a determinada tasa.
IV
El cargo fijo ya ha sido eliminado de la
tarificación de electricidad. Los reguladores de telecomunicaciones y de agua y
saneamiento parecen inclinados a suprimirlo en sus respectivos sectores. El
análisis precedente sugiere que eso es inconveniente y, probablemente,
ilegal.
Mas que de la existencia misma de un
cargo fijo, la insatisfacción – comprensible – de muchos consumidores de
servicios públicos en los mercados regulados se deriva – aunque eso no sea
totalmente claro para ellos – de la falta de opciones tarifarias que se
acomoden a sus preferencias y presupuestos. La evidencia de los mercados de
telefonía móvil y larga distancia sugiere que el consumidor no rechaza los
cargos fijos y que, por el contrario, los acepta de buen grado estando
dispuesto incluso a pagarlos de forma anticipada.
Por la competencia de sustitutos, la
telefonía básica parece estar madura para un régimen de libertad vigilada, por
lo menos. Si el cargo fijo se elimina, debería
optarse simultáneamente por la libertad de tarifas, de tal suerte que las
empresas ofrezcan a los consumidores toda
clase de tarifas no lineales, planas y unitarias. En el caso de que se mantenga un régimen de
regulación más restrictivo para los estratos bajos, deberían admitirse las opciones, imponiendo la restricción
regulatoria a la tarifa media. Aunque sería preferible que no existiera, de
adoptarse una opción mandataria, el cargo unitario debe garantizar la
recuperación de los costos plenos.
En acueducto y alcantarillado podría
buscarse la adopción de un sistema de opciones que no es incompatible con el
régimen de libertad regulada del sector como quiera que las comisiones de
regulación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 de la ley 142, están facultadas para diseñar y hacer públicas
diversas opciones tarifarias.
Finalmente, en comercialización de
energía eléctrica para el mercado regulado, cuya fórmula tarifaria está en
proceso de revisión, debería
aprovecharse esa circunstancia para introducir nuevamente el cargo fijo,
corrigiendo un error grave de la regulación.
Abril de 2003.
[1] Véase: Atehortua, Carlos. Servicios Públicos Domiciliarios.
Legislación y jurisprudencia. Andesco, Bogotá, 2003. Página 623.
[2] Hacia 1990 en las proyecciones
de demanda para el acueducto de EEPPM se utilizaba la cifra de 5.2 personas por
hogar. Para 1997 se trabajaba con 4.1. Finalmente, en 2003 el DANE, en su
encuesta de hogares, encontró un tamaño de 3.8 personas por hogar en las
cabeceras urbanas.
[3] Esto no es enteramente cierto.
La forma óptima, que conduce a resultados eficientes en el sentido de Pareto,
sería pagar a la empresa forzada a vender al costo marginal un subsidio igual a
las pérdidas en que incurre por no alcanzar el costo medio. El subsidios se financia con un impuesto pagado
por todos los contribuyentes, consuman o no el servicio. En parte alguna se ha
ensayado esta solución.
[4] No sería sorprendente que esto
tuviera efectos distributivos regresivos si, como parece ser el caso, las
familias pobres son de mayor tamaño que las familias de mayor ingreso.
[5] Esta figura se ha propuesto
también para gas y acueducto.
[6] El ejemplo es hipotético, pero
esto es lo que ha ocurrido en el mercado de EADE y otras distribuidoras del
país.
[7] Un buen tratamiento completo de
las tarifas no lineales se encuentra en
Laceras, La regulación económica de los servicios públicos, Editorial Ariel, Barcelona, 1999. Capítulo 2.
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