martes, 28 de febrero de 2023

Consecuencias económicas y políticas de Petro Urrego*

 

Consecuencias económicas y políticas de Petro Urrego*

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

“Es una ley eterna que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él; va hasta que encuentra límites”

(Montesquieu, El espíritu de las leyes) 

Agradezco al doctor Héctor Hoyos y demás organizadores por haberme invitado a participar en este Foro. Me siento muy honrado y muy complacido de estar en este panel con la doctora María José Bernal, mi querida exalumna, y con mi amigo el doctor Oscar Darío Pérez, con quien he compartido ideas sobre política pública y tributación desde hace muchos años.

En este escrito doy respuesta a las cuatro preguntas que formularon los organizadores, las cuales he incorporado como notas de pie de página.  

Colombia y la economía mundial[1]

La colombiana es una economía pequeña. Por volumen de su PIB ocupa el lugar 45 entre 196 países, el 97 por su PIB per cápita y aporta el 0,33% al PIB del mundo y el 0,65% a la población. Es una economía relativamente abierta, - con un grado de apertura de 28% aproximadamente - y los productos primarios representan el 65% de las exportaciones.  Finalmente, no nos caracterizamos por hacer las grandes innovaciones tecnológicas que revolucionan los mercados. 

En esas condiciones, es comprensible que el ciclo económico de Colombia esté determinado por la dinámica de la economía mundial, es especial de las economías de Estados Unidos, Unión Europea y China con las cuales se realiza el 50% del comercio exterior y hacia las cuales se destina el grueso de las exportaciones primarias. El cuadro 1 presenta las proyecciones de crecimiento del Fondo Monetario Internacional (FMI) para 2023[2].

Cuadro 1


Ahora bien, el hecho de que dependamos tanto de factores externos, no significa que no podamos hacer nada para mitigar el impacto de las recesiones y amplificar el de las expansiones. No soy partidario de lo que llaman políticas contra cíclicas, prefiero una política macroeconómica consistente, neutral y de largo plazo, que deje en el sector privado la responsabilidad de identificar y aprovechar las ventajas comparativas, de crear sus ventajas competitivas y de esquivar los riesgos y aprovechar las oportunidades de la economía mundial. Esa política se resume en los siguientes puntos:

  • Tipo de cambio completamente flexible.
  • Expansión monetaria neutral y ajustada al crecimiento real.
  • Baja presión tributaria y déficit fiscal reducido.
  • Apertura comercial total y a la inversión extranjera.
  • Mercado laboral libre y ningún control de precios.

Nunca hemos tenido esa clase de política y mucho menos la tendremos bajo el gobierno actual que apunta exactamente en la dirección contraria.

Las proyecciones del FMI son de enero, razón por la cual ya deben incorporar los efectos esperados de la reforma tributaria y de los anuncios de política pública que están minando la confianza inversionista[3] y del consumidor[4]. Aunque el escenario internacional no es el más favorable, en forma alguna es el más trágico. Las políticas internas están agravando el impacto de lo que, de acuerdo con las cifras, es una recesión moderada.

Un crecimiento de 1% significa un retroceso de un punto porcentual en el PIB per cápita, por supuesto más desempleo y mayor pobreza monetaria, todo ello en un ambiente de alta inflación. 

 

Constitucionalismo fiscal[5]

La segunda pregunta se enmarca dentro de la doctrina del Constitucionalismo Fiscal, desarrollada por los economistas de la llamada Escuela de Virginia y, en especial, por James Buchanan, Nobel de Economía de 1986.

El Constitucionalismo Fiscal niega el supuesto del gobierno omnisciente y benevolente del keynesianismo y retoma dos ideas fundamentales formuladas ya por John Stuart Mill desde el siglo XIX:

1.    El interés del gobierno es una elevada presión fiscal; el de la comunidad pagar tan pocos impuestos como permita la cobertura de los gastos que necesita un buen gobierno.

2.    El verdadero principio del gobierno constitucional exige que se presuma que se abusará del poder político para alcanzar los objetivos particulares de quien lo detenta[6].

Argumentan, con base en la historia de Estados Unidos y los países de Europa Occidental, que el proceso político ordinario – elecciones periódicas, alternancia en el poder, oposición parlamentaria, etc. – ha sido insuficiente para limitar el crecimiento de la presión fiscal y el tamaño del gobierno.  Y ello es así porque “los políticos de cualquier ideología tienen intereses comunes y la posibilidad que tienen para explotarlos a expensas del electorado es muy considerable”[7]. De ahí que sea necesario imponer limitaciones constitucionales para frenar el apetito fiscal del gobierno.

Aunque precarias, en la constitución colombiana hay algunas disposiciones que imponen límites a la arbitrariedad fiscal del gobierno, a saber:

1.    Los conceptos de sostenibilidad fiscal e incidente de impacto fiscal, incorporados en el artículo 336 por el acto legislativo 03 de 2011, en desarrollo de los cuales se expidió la ley 1473 de 2011, que fija límites cuantitativos al déficit fiscal y al endeudamiento de la Nación.

2.    La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, artículos 356 y 357, que dan fundamento a las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 que reglamentan el Sistema General de Participaciones (SGP).

Estas normas constitucionales y las leyes que las desarrollan parecen incomodar al gobierno de Petro. En el Plan de Desarrollo se lee:

 “Los porcentajes fijos, amarrados a normas constitucionales, han reducido considerablemente el lado discrecional de la política pública, y han limitado el margen de la planeación. La abundancia de reglas hace inflexibles los presupuestos y entorpece el diseño de programas estratégicos”[8].

Otra norma constitucional que incomoda al gobierno de Petro es la autonomía de Emisor y del mandato de una política monetaria centrada en controlar la inflación, consagradas en los artículos 371, 372, y 373. Se lee en el PND:

“…la política monetaria debe favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la matriz energética; por ello, las decisiones de la autoridad monetaria se tienen que coordinar con las políticas de producción y empleo (…) la financiación de los proyectos estratégicos que se proponen en el Plan exige que haya concurrencia de recursos”[9]

La regla fiscal y la autonomía del Emisor son los pilares de la estabilidad macroeconómica. La regla existe para poner límites al gasto y al endeudamiento del gobierno y la autonomía busca impedir que financie su déficit con emisión monetaria.

El SGP es el soporte del precario federalismo fiscal de Colombia. Sin las reglas del SGP los municipios y departamentos quedarían sometidos a la arbitrariedad del gobierno nacional en los recursos para salud, educación, agua potable y saneamiento. Las trasferencias del SGP son el 45% del Presupuesto General de la Nación. Con el manejo discrecional de las transferencias, el gobierno nacional pondría de rodillas a las autoridades de cualquier departamento o municipio. 

Cuadro 2


                                                          

Evidentemente, hay que defender la regla fiscal, el SGP y la autonomía del Emisor y las normas constitucionales que les dan fundamento. Hacia futuro, hay que buscar ahondar el federalismo fiscal, reforzar los límites al gasto público y tratar de introducir límites constitucionales a los impuestos.

El espejismo de transición energética[10]

Colombia produce el 0,33% del PIB y - con 1,6 toneladas por habitante, frente al promedio mundial 4,4 - genera el 0,24% de las emisiones de C02. Con esas cifras resulta ridículo pretender liderar la lucha contra el cambio climático y, para ello, desmantelar las actividades minero- energéticas, como si la contaminación resultara más de la producción que del consumo de los energéticos.  

Cuadro 3



 

El sector minero-energético emplea unas 200.000 personas[11] y en el bienio 2021-2022 las regalías minero energéticas ascendieron a 16 billones de pesos [12]. Pero, sin duda, lo más importante del sector es el valor de sus exportaciones que, en el bienio 2021-2022, sumaron cerca de cincuenta y dos mil millones de dólares, equivalentes al 53% del total.

Cuadro 4



 

En esas condiciones en obvio que el desmonte de las actividades minero-energética en nada contribuiría a la reducción de la contaminación y causaría enormes traumatismos a la economía colombiana.

¿Hacia dónde vamos?[13]

Abordaré este último punto empezando con dos enunciados:

1.    Gustavo Francisco Petro Urrego es el marxista latinoamericano más estructurado después de Fidel Castro y el caudillo más carismático después de Hugo Chávez y su objetivo político último es la destrucción del capitalismo y el establecimiento de un régimen comunista[14].

 

2.    Gustavo Francisco Petro Urrego no controla todos los factores del poder y la sobreestimación de sus fuerzas lo ha llevado a la apertura de demasiados frentes de lucha lo que ha ocasionado enfrentamientos que no esperaba con otros poderes institucionales[15] y al debilitamiento de la coalición de gobierno, incluso con fisuras en el mismo gabinete ministerial[16]. La premura de Petro se explica porque su conocimiento del proceso político le indica que, pasadas las elecciones de autoridades locales, su capacidad para controlar la coalición se reduce considerablemente.

Voy a valerme del resultado final de un ejercicio de prospectiva que recientemente hicimos algunos amigos con el acompañamiento de expertos de la Fundación ECSIM.

·         Horizonte de análisis: los 4 años de gobierno, es decir que los escenarios son los que se presentarían en 2026. No hay pues un escenario de terminación anticipada del mandato porque no hay mecanismos institucionales para hacerlo. También se excluye la posibilidad de un golpe de estado militar[17].   

·         Dimensiones de análisis: Evolución del régimen político, en el eje horizontal, y Evolución de la situación económica y social, en el eje vertical.

Los escenarios que se presentarían en 2026 resultan de la combinación de esas dimensiones:

1.    E1: Democracia con beneficios: Mejoras (+) en la situación económica y social y el País mantiene y consolida su democracia. Este es un escenario de muy baja probabilidad de ocurrencia pues significaría la renuncia de Petro a su proyecto político.

2.    E2: El Nirvana comunista: El País se orienta hacia el totalitarismo comunista no obstante lo cual se presentan mejoras en la situación económica y social. Este escenario es similar al que se presentó durante los cinco o seis primeros años del Chávez, período en el cual los altos precios del petróleo dieron importantes ingresos su gobierno lo cual le permitió repartir subsidios a discreción al tiempo que avanzaba, casi sin oposición, en la consolidación de su proyecto totalitario. Este escenario no es descartable si se presentan altos precios del petróleo y el carbón y Petro renuncia a su proyecto de salvar el planeta de cambio climático para salvar su gobierno y la continuidad de la izquierda en el poder.

3.    E3: Venezuelanización. Deterioro (-) económico y social y orientación al totalitarismo comunista. Este escenario es bastante probable por la dimensión económica y por la dimensión política depende de la capacidad del gobierno de movilizar las fuerzas de extrema izquierda, incluso de forma violenta y semi-insurrecional, y de convencer a las masas de que el fracaso de sus políticas es consecuencia del saboteo de la burguesía, el imperialismo y la derecha.

4.    E4: Libres, pero sin fondos. La situación económica se deteriora y la izquierda se debilita políticamente de tal suerte que pierde estruendosamente las elecciones de 2026 ante una derecha fortalecida y el País mantiene y consolida su democracia. El gobierno fracasa en su estrategia de movilización popular semi-insurrecional. 



 

Ningún escenario es ineluctable, todo dependen de la acción humana. Se trata pues de escoger entre los escenarios probable aquel que es más deseable y orientar la acción a su materialización.

Aquí lo fundamental es evitar que el régimen político se oriente hacia la izquierda. Para ello señalo diez puntos:

1.    No tratar de convencer a Petro y sus más estrechos aliados de sus errores y no hacerles propuestas bien intencionadas.

2.    Esforzarse en evitar que Petro capitalice a su favor sus fracasos económicos acusando a enemigos internos o externos.

3.    Apoyar a las Altas Cortes, a la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría y presionarlas para que cumplan sus funciones constitucionales de contrapeso.

4.    Presionar los partidos políticos de derecha, centro derecha y centro izquierda para romper la coalición de gobierno y llevarlos a la oposición.   

5.    Conminar a los gremios económicos para que abandonen sus estrategias acomodaticias y asuman posiciones radicales en defensa de la iniciativa privada, las libertades, la democracia y la economía de mercado.

6.    Convocar a los principales dirigentes políticos para que realicen alianzas electorales para impedir que la izquierda mantenga las alcaldías de Bogotá, Cali y Medellín.

7.    Apoyar a las entidades y centros de pensamiento que difunden los valores de la libertad económica y la democracia.  

8.    Mantener la presencia en las calles haciéndole entender a la gente que se trata de una estrategia de mediano plazo.

9.    Apoyar al Ejército y la Policía y reivindicar sus tradiciones republicanas para neutralizar las pretensiones del gobierno de emplearlos para reprimir la protesta.

10.  Promover acciones jurídicas contra decisiones del gobierno y los políticos que lo apoyan.

L      La evolución del precio del petróleo es una variable fundamental pues las finanzas del gobierno dependen de él en gran medida. Un alto precio del petróleo en los próximos años le daría gran capacidad de hacer populismo y clientelismo mientras avanza en su proyecto totalitario, tal como hizo Chávez durante los primeros años. La gráfica muestra la relación entre el precio del petróleo y el balance fiscal. 





Insisto en un punto: tomen muy en serio a Petro y tomen en serio sus amenazas:

 “He propuesto un pacto de paz que no solo es con grupos armados, sino con esa sociedad de los privilegios para que permitan las reformas que marquen un camino de mayor justicia social. Esa es la paz. Aun la mano está tendida. Pero no piensen que este gobierno se arrodilla”[18]


LGVA

Marzo de 2023.



* Texto preparado para participar en el Panel Económico del Foro de empresarios de Antioquia, realizado en el Hotel Belfort de Medellín el 1 de marzo de 2023.

 

[1] “Varios países del mundo enfrentan este año desaceleraciones y en algunos ya se habla de recesión. Si a ese escenario complejo, le sumamos el populismo, el exceso de ideologización y el afán de estatismo ¿cuáles son las perspectivas para Colombia?”

 

[2] https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2023/01/31/world-economic-outlook-update-january-2023

https://www.imf.org/es/Blogs/Articles/2023/02/01/latin-america-faces-slowing-growth-and-high-inflation-amid-social-tensions

[3] “La ANDI evidenció que el porcentaje de empresas que mantenía planes de inversión pasó de 47,1% en agosto de 2022 a 27,5%”  https://www.larepublica.co/empresas/numero-de-empresas-que-mantienen-proyectos-de-inversion-en-el-pais-cae-a-27-5-3553698

 

[5] . ¿Los empresarios debemos acatar las decisiones del gobierno o debemos diseñar unas condiciones que requerimos exigir en beneficio de la sociedad colombiana que obliguen al gobierno a frenar su orientación socialista del país, no por temas ideológicos sino por la necesidad de producir riqueza para generar empleo y sustento de la población? Ejemplo: - Establecer un nivel máximo de tributación - Exigir una reducción del tamaño del Estado y de los beneficios de los altos cargos públicos - Descentralización fiscal hacia una mayor autonomía de los departamentos para atender más de cerca las necesidades del desarrollo regional y atención social de la población.

 

[6] Stuart Mill, John. “Considerations on Representative Government”.  Citado en Brennan y Buchanan. El poder Fiscal. Ediciones Folio, Barcelona, 1997. Páginas 23 y 37.

 

[7] Ídem, página 48. 

[8] Plan Nacional de Desarrollo. Bogotá, febrero de 2023. Página 26.

 

[9]Ídem, página 27. 

[10] Colombia es un país abundantes reservas de carbón, gas, petróleo y minería, con una economía igual que todos los países del mundo dependiente de los hidrocarburos para su consumo energético, pero también como fuente de recursos de divisas y tributarios para su desarrollo. ¿Cómo considera un cambio abrupto como el que plantea en nuevo gobierno de parar la explotación y exploración de gas y petróleo e impedir el desarrollo de la gran minería?

 

[11] En las cuentas nacionales se identifica con la rama “Explotación de minas y canteras”, la cual, de acuerdo con la GEIH del DANE empleó 196.000 personas de 2019.   https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/mercado-laboral/empleo-y-desempleo/poblacion-ocupada-segun-su-actividad-economica-y-por-cuenta-propia

 

 

[13] Los empresarios somos creadores de valor, pero vemos como el cambio de gobierno y las políticas anunciadas han reducido el valor de nuestro patrimonio y que el esfuerzo de años corre con el inminente riesgo político que amenaza con la estabilidad de nuestras empresas. ¿Cómo ve usted esa amenaza frente a la capacidad de reacción de los empresarios colombianos, de los políticos defensores de la democracia y las libertades, y de la sociedad colombiana?

 

[14] La profesión de fe marxista de Petro se encuentra en su autobiografía donde postula que es necesario acabar con el capital y llevar el consumo a nivel de lo necesario para evitar el “colapso climático”. Todos los partidos de la coalición Colombia Humana hacen parte de el Foro de Sao Paulo cuyo objetivo final es barrer el capitalismo e implantar el socialismo en América Latina.

 https://luisguillermovelezalvarez.blogspot.com/2022/06/diez-razones-para-no-votar-por-petro_9.html

 

[15] Altas Cortes, a la Procuraduría y a la Fiscalía. Muy elocuente el comunicado del 23 de febrero de la Corte Suprema de Justicia:

  La Corte Suprema de Justicia se opone a cualquier tentativa de modificación de las instituciones nacionales que ponga en peligro las reglas de la democracia que durante más de 120 años ha defendido hasta con el sacrificio de sus propios magistrados. En cabeza de jueces y fiscales, con el valioso aporte del Ministerio Público, la Rama Judicial ha actuado contra organizaciones criminales, permanentes u ocasionales, y delincuencias unitarias que han defraudado los bienes públicos”. 

https://cortesuprema.gov.co/corte/index.php/2023/02/23/comunicado-de-la-corte-suprema-de-justicia-7/

 

[17] Creo que es poco probable y que no es, en forma alguna deseable, pues podría llevar a situaciones de confrontación y violencia. Incluso, un golpe limpio y triunfante, sería malo, pues convertiría a Petro en un héroe popular, como Perón o Chávez. De todas formas no puede descartarse la aparición de un Cisne Negro en la forma de un golpe militar o, también, de acciones semi-insurrecionales promovidas por el gobierno o de un lock-out. 

[18] Twitter de @petrogustavo enero 30 de 2023.



jueves, 16 de febrero de 2023

El verdadero plan del Caudillo

 

El verdadero plan del Caudillo

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

*

La regla fiscal y la autonomía del Emisor son los pilares de la estabilidad macroeconómica. La regla existe para poner límites al gasto y al endeudamiento del gobierno y la autonomía busca impedir que financie su déficit con emisión monetaria. En su plan de desarrollo, Gustavo Francisco, el Caudillo, anuncia su intención de eliminarlas porque contrarían el manejo discrecional y autoritario que quiere darle a la economía.

Como todos los planes que en la historia han sido, el de Gustavo Francisco, busca acabar con “la injusticia secular que ha caracterizado el desarrollo nacional”, para lo cual “…es fundamental que el Estado intervenga más…” y en esa intervención “…la discrecionalidad en el manejo de los ingresos y los gastos es más relevante que el ajuste a reglas fijas…”.

Las reglas fijas son, evidentemente, la regla fiscal y el Sistema General de Participaciones:

“Los porcentajes fijos, amarrados a normas constitucionales, han reducido considerablemente el lado discrecional de la política pública, y han limitado el margen de la planeación. La abundancia de reglas hace inflexibles los presupuestos y entorpece el diseño de programas estratégicos”.

Los porcentajes mencionados son los de ley 1473 de 2011, que estableció la regla fiscal, y las normas constitucionales que los “amarran” son los conceptos de sostenibilidad fiscal e incidente de impacto fiscal, incorporados al artículo 334 de la Constitución por el acto legislativo 03 de 2011.

Los otros porcentajes que incomodan a Gustavo Francisco son los de las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 que reglamentan el SGP, “amarrados” por los artículos 356 y 357 la Constitución sobre distribución de recursos y competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Para decirlo brevemente, esos “porcentajes amarrados” del SGP son los que impiden, por ejemplo, que Gustavo Francisco extorsione Claudia Nayibe diciéndole que le reducirá, discrecionalmente, los aportes para educación, salud o propósito general si no “subterraniza” el metro de Bogotá. Sin esos “porcentajes amarrados”, la poca autonomía de las entidades territoriales desaparecería por completo. Imagínense lo que podría hacer con gobiernos locales de oposición alguien habituado a la extorsión. 

La autonomía del Emisor, consagrada en los artículos 371, 372 y 373, es el activo institucional más importante del País. Gustavo Francisco quiere acabar con ella y convertir al emisor en la caja menor del ejecutivo, como en los tiempos de la nefasta Junta Monetaria:

“…la política monetaria debe favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la matriz energética; por ello, las decisiones de la autoridad monetaria se tienen que coordinar con las políticas de producción y empleo (…) la financiación de los proyectos estratégicos que se proponen en el Plan exige que haya concurrencia de recursos”

Como si fuera poco, el artículo 298 otorga facultades extraordinarias al presidente para expedir decretos con fuerza de ley sobre 13 materias, incluida una reforma administrativa total, pues se le autoriza “crear, escindir, fusionar, suprimir, integrar entidades de la rama ejecutiva o modificar su naturaleza jurídica”.

En síntesis: para realizar, ahora sí, la justica social, Gustavo Francisco necesita una reforma administrativa total que le permita tener un estado más poderoso, que intervenga más y con mayor discrecionalidad – sin sujeción a reglas fijas, sin las ataduras de la regla fiscal, ni los amarres constitucionales del SGP -   incluido el manejo discrecional de la emisión monetaria para financiar proyectos estratégicos de la transición energética y sabe Dios qué más.

**

El PND está radicado en el Congreso. Entre tanto, Gustavo Francisco, ya empieza gobernar perorando ante sus huestes en plaza pública; como lo hacía Hitler con las suyas en Alexanderplatz, Mussolini en el Campidoglio o Fidel Castro en la Plaza de la Revolución.

Gustavo Francisco es esencialmente un caudillo, un caudillo carismático, que se envuelve en su propio discurso y envuelve a los demás. El hombre tiene poder carismático – como lo tenían también Gaitán, Chávez y Perón.

Es un error desconocer, menospreciar y ridiculizar el poder carismático. Oswald Spengler dijo de Hitler: “Un soñador, un zoquete, un hombre sin ideas, en una palabra: un imbécil”. Ya sabemos de la magnitud de su equivocación y la del pueblo alemán.

La historia muestra que el poder carismático puede tener hondas raíces y se convierte en una fuerza social y política aplastante cuando se dan ciertas condiciones psicológicas y sociales que hacen que millones de individuos crean en el sujeto que en un momento dado lo encarna. Yo no soy un hombre soy un pueblo, decía Gaitán; disciplina, el jefe nunca se equivoca, gritaba Gil Robles; el Führer es el Partido, el Partido es el Führer, proclamaba Hitler; el cambio soy yo, yo soy el cambio, ese parece ser el grito de combate de Gustavo Francisco.  

El caudillo carismático no cree que su poder esté basado en detentar un cargo o una posición funcional sujeto a ciertas reglas. Él desprecia todo eso porque está convencido de que su poder nace del haber sido elegido para cumplir una misión. Por eso, lo muestra la historia, todos los caudillos han buscado deshacerse de las ataduras o los amarres que se oponen a la realización de sus deseos o de sus epifanías, las que le vienen “de las energías, de la luz que recorre el universo”, a veces, quizás, bajo el estímulo de algunas drogas, que le enseñó a consumir una amiga en Bruselas, según confiesa en su autobiografía.  

Encantamiento de la inteligencia por el lenguaje, así definió Wittgenstein la esquizofrenia, que parece haber sufrido en cierto grado. Cuando habla, a Gustavo Francisco, se le ve encantado con sus propias palabras, con “los hermosos discursos que embelesan al público”, donde, dice en su autobiografía, la comunicación surge “a partir de la energía que fluye entre el público y el orador”, una comunicación que es “más pasional que racional”.

Hitler gobernaba con sus discursos en plaza pública, que sus ministros escuchaban atentamente para traducirlos normas y decisiones. Para “actuar en el sentido del Führer”, como lo denomina Ian Kershaw en su gran biografía. Por eso su gobierno parecía caótico, contradictorio.

Lo que quiere Gustavo Francisco es que su  plan lo habilite para gobernar desde el balcón de la Casa de Nariño, dejando a sus subalternos el riesgo de interpretarlo para actuar en el sentido del Caudillo.   

LGVA

Febrero de 2023.

 

  

miércoles, 15 de febrero de 2023

Los planes de desarrollo: de Lleras Camargo a Petro Urrego

 

Los planes de desarrollo: de Lleras Camargo a Petro Urrego*

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista

Los planes de desarrollo aparecieron en el País en el gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), quien adoptó el llamado Plan Decenal, elaborado por la CEPAL. En la presentación del plan, Lleras destacó la naturaleza indicativa de la planeación en una sociedad libre:

“El plan entra en el incierto territorio del porvenir (…) Es una hipótesis (…) tiene diversas alternativas y de ninguna manera presume de la inflexibilidad que caracteriza la planificación de los estados totalitarios, en donde el cuerpo económico de la nación está sujeto a decisiones que el cuerpo político puede imponer con el máximo rigor (…) Este plan parte esencialmente del fundamento de que los colombianos conservan una ilimitada libertad para buscar su destino, incluyendo la indispensable capacidad de equivocarse y hacerse daño …”[1]

Guillermo León Valencia (1962-1966), quien no tuvo un plan propio, es responsable de un gran avance del intervencionismo, al darle al ejecutivo el control de la emisión, con la creación de la Junta Monetaria que asumió las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República. El emisor se convirtió en una especia de banco de fomento y la Junta en el organismo donde los ministros se repartían la base monetaria.

Luego vino Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), probablemente el más colbertiano de los presidentes colombianos. Sus “Planes y programas de desarrollo: 1969-1972”, que incluían análisis y diagnósticos en todos los campos – macroeconómicos, sectoriales, comercio exterior, etc. – marcarían la estructura de los planes posteriores hasta Barco Vargas en los que el intervencionismo, el proteccionismo y el agrarismo cepalinos tendrían lugar variable pero siempre privilegiado. Con Lleras Restrepo aparece por primera vez la ley del plan mediante la cual se aprobaba el plan de inversiones, para lo cual bastaron diez artículos.

Pero la impronta definitiva de Lleras Restrepo sobre la planeación y la orientación de la política económica fue la reforma constitucional de 1968 que introdujo en al artículo 32 de la Constitución el siguiente parágrafo:

 “Intervendrá también el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular”[2].

La estructura del ejecutivo creada por la Reforma Administrativa de 1968, que se mantendrá prácticamente inmodificada hasta el gobierno de Cesar Gaviria, y el Decreto 444 de 1967 o Estatuto Cambiario son los otros dos arreglos institucionales establecidos en el gobierno de Lleras Restrepo que condicionarán la política económica y la planeación durante un cuarto de siglo.    

Las “Cuatro Estrategias” es el nombre del plan del gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974), inspirado en la llamada operación Operación Colombia, propuesta elaborada por técnicos del Banco Mundial bajo la dirección de Lauchlin Currie. Más que un plan, como su nombre lo indica, era una estrategia de desarrollo basada en incentivar la actividad del sector privado en sectores lideres – la construcción de vivienda, principalmente - que jalonaran al conjunto de la economía. El cuatrienio de Pastrana Borrero se caracterizó por tasas de crecimiento del 6% anual y su estrategia de financiación de la construcción de vivienda, el sistema UPAC, cambió duraderamente el sector de la construcción y del crédito hipotecario.

El plan de López Michelsen (1974-1978), Para Cerra la brecha, pesar de su énfasis retórico en el cierre de las brechas sociales, de cuya existencia culpabiliza a todos los gobiernos anteriores, es bastante convencional pues mantiene el intervencionismo duro instaurado por Lleras Restrepo, lo cual es necesario para adelantar la política social en lo que se denomina una economía mixta. Habla, como no, de reorientar el gasto público “para llevar servicios básicos a los estratos menos favorecidos de nuestra población”.  

Turbay Ayala (1978-1982), sin dejar de hacer homenaje al asistencialismo impulsado por López, pone énfasis en el papel del gobierno en la provisión de infraestructura pública. Su Plan de Integración Nacional buscaba “la integración física entre las distintas regiones y con el resto del mundo mediante una adecuada infraestructura de transporte y comunicaciones”[3].

Todos los presidentes tienen su personalidad y esta se transmite a su plan de desarrollo. El buenismo bienintencionado de Belisario Betancur (1982-1986) se refleja en su Cambio con equidad donde se integran tres criterios que infunden vida al plan: estabilidad, crecimiento y equidad. Queremos que marchen juntos; porque dada su virtualidad, si uno falla, falla el conjunto”[4]. Naturalmente, el Plan buscaba “erradicar los factores de la pobreza extrema” y “afianzar la paz entre los colombianos erradicando los factores objetivos y subjetivos que han alimentado la violencia en el pasado”[5]. Betancur, para “avanzar en la democracia de nuestras instituciones políticas”, amnistió a la cúpula del M-19, que estaba toda en prisión, y entregó a las Farc, que tenía 8 frentes y 3.000 hombres, el “caguancito” de Casa Verde.

El Plan de Economía Social de Barco Vargas (1986 – 1990) arranca con una reivindicación de la intervención del estado para materializar la justicia social y la justicia distributiva y contenía, claro está, un plan para erradicar la pobreza.  Curiosamente, el gobierno de Barco inició el desmonte del decreto 444 de 1967 o estatuto cambiario, piedra angular del proteccionismo, a pesar de haber proclamado en el plan el propósito de mantener “un nivel de la tasa de cambio que sirva de estímulo a nuestras exportaciones y de factor de protección a la producción nacional”[6].

La Revolución Pacífica de Gaviria Trujillo (1990-1994) marca una ruptura real en la orientación de la política económica y, más aún, en la concepción del papel del estado en la economía. Se lee en el prólogo:

“En Colombia, donde existe una larga tradición de planeación seria y competente, los gobiernos han seguido siempre la misma fórmula. Consistía en tratar de extender, bajo la penuria relativa de un país subdesarrollado, la tolda protectora del estado para cubrir un campo de actividades cada vez más diversos, con el objeto de llenar vacíos reales o imaginarios. (…) Sin embargo, a pesar de la seriedad incuestionable con que fueron elaborados, estos adolecían de defectos similares. Se inspiraban en una visión particular del estado, según la cual el sector público, con su capacidad financiera y su vasta red de funcionarios, podía actuar en cualquier terreno económico con resultados afortunados”[7]

Las reformas que busca desmontar la administración Petro – salud, pensiones, servicios públicos, sector eléctrico, apertura económica, financiera, laboral, etc. – provienen todas de la administración Gaviria.

El plan de Samper Pizano (1994-1998), El Salto Social, que le hace homenaje retórico a la apertura económica y a otras reformas de Gaviria, busca recuperar terreno al intervencionismo estatal con un supuesto modelo alternativo de desarrollo “…que, sin despreciar el valor indicativo del mercado, tampoco renuncie a la función correctiva del buen gobierno…”[8]. Quizás no es ocioso recordar que el “buen gobierno” de Samper – del cual fue director del DNP y ministro de Hacienda José Antonio Ocampo – recibió la economía creciendo al 5% y desempleo de 8% y la entregó creciendo 0% y desempleo de 15%.

El plan Cambio para construir la paz de Andrés Pastrana (1998-2022) es una versión corregida, ampliada e igualmente fracasada del Cambio con equidad de Belisario Betancur. Uno y otro se lo jugaron todo a una paz que dependía en todo y por todo de la buena voluntad de la guerrilla. Se lee en el plan de Pastrana:

“…el gobierno nacional propone una política orientada a la búsqueda de una paz integral que contemple además de la violencia originada en el conflicto armado, aquella asociada con la criminalidad urbana y el narcotráfico (…) es posible constatar que uno de los principales factores que contribuyen al incremento de los niveles de violencia en el país es la exclusión política y el ejercicio de una democracia con desigualdad y pobreza”[9].

Uribe Vélez (2002-2006) heredó tan espantoso deterioro del orden público, como consecuencia de los pésimos gobiernos de Samper y Pastrana, que su plan de desarrollo, Hacia un estado comunitario, tenía que tener como objetivo prioritario:

“Brindar seguridad democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado. Se brindará seguridad y protección a todos los colombianos sin distingo de color político, credo religioso, convicción ideológica o nivel socioeconómico”[10].

Uribe mantuvo y consolidó las grandes reformas de Gaviria, de dos de las cuales fue ponente en el Congreso: laboral y seguridad social.

El plan de segundo gobierno de Uribe, Estado comunitario: desarrollo para todos, es, en muchos aspectos, una continuación del primero. La política de defensa y seguridad democrática se mantiene, pero cediendo énfasis a la reducción de la pobreza, la equidad, el empleo, etc.

Aunque el plan Prosperidad para todos del primer gobierno de Santos (2010-2014) tenía como objetivo “consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz”, en ninguna parte se indica la intención de comprometerse con un proceso de negociación como el que se adelantaría luego en La Habana entre 2012 y 2016. Solo en Todos por un nuevo país, cuando ya las negociaciones con las Farc estaban muy avanzadas, la paz, al lado de la equidad y la educación, aparece como uno de los “pilares” del plan de su segundo gobierno. Los planes y las acciones del gobierno de Santos estuvieron guiadas por el estribillo: tanto mercado como sea posible y tanto estado como sea necesario. En noviembre de 2011, hizo una reforma administrativa que resucitó tres ministerios suprimidos por Uribe y con 80 decretos creó una fronda burocrática – las llamadas agencias - paralela a los ministerios.

Duque Márquez (2018-2022), en su Pacto por Colombia, pacto por la equidad continuó con la tendencia de acrecentar el tamaño del gobierno, creó dos ministerios, y del asistencialismo, repartió hasta 20 billones de pesos anuales en subsidios monetarios.

Dejando de lado su exuberancia verbal, el plan de Petro Urrego, Colombia, potencia mundial de la vida, es la mera continuación del asistencialismo justicialista que en diversos grados ha caracterizado la planeación colombiana. Retoma también el agrarismo y el proteccionismo cepalinos, cuya realización solo le parece posible mediante un estado más fuerte y más intervencionista y más dueño de poder discrecional, como puede leerse en la presentación:

“…es fundamental que el Estado intervenga más (…) la discrecionalidad en el manejo de los ingresos y los gastos es más relevantes que el ajuste a reglas fijas…”[11]

Hay más:

“Los porcentajes fijos, amarrados a normas constitucionales, han reducido considerablemente el lado discrecional de la política pública, y han limitado el margen de la planeación. La abundancia de reglas hace inflexibles los presupuestos y entorpece el diseño de programas estratégicos”[12].  

Otra perla:

“…la política monetaria debe favorecer las necesidades de financiación inherentes a la transformación de la matriz energética; por ello, las decisiones de la autoridad monetaria se tienen que coordinar con las políticas de producción y empleo (…) la financiación de los proyectos estratégicos que se proponen en el Plan exige que haya concurrencia de recursos”[13]

La regla fiscal y la autonomía del emisor son los pilares de la estabilidad macroeconómica del País: el plan de Petro Urrego quiere acabar con la primera y convertir al Banco de la República en una especie de banca de fomento, volviendo a los tiempos de la Junta Monetaria, integrada por un grupo ministros encargados repartir la base monetaria entre las clientelas del gobierno. 

Siguiendo la tradición de incluir las llamadas disposiciones instrumentales o mecanismos de ejecución, iniciada en el plan de desarrollo de Pastrana Arango, el plan de Petro se dejó venir con un proyecto de ley de 300 artículos que toca toda universo legislativo, modificando 81 artículos de leyes preexistentes, adicionando 35 y derogando expresamente más 80.

Como si fuera poco, el artículo 298 otorga facultades extraordinarias al presidente para expedir decretos con fuerza de ley sobre 13 materias, incluida una reforma administrativa total, pues se le autoriza “crear, escindir, fusionar, suprimir, integrar entidades de la rama ejecutiva o modificar su naturaleza jurídica”.

En síntesis: para realizar, ahora sí, la justica social, Petro necesita una reforma administrativa total que le permita tener un estado más poderoso, que intervenga más y con mayor discrecionalidad, sin sujeción a reglas fijas, incluido el manejo discrecional de la emisión monetaria para financiar proyectos estratégicos de la transición energética.

Como diría Lleras Camargo: el cuerpo económico de la nación sujeto a las decisiones que el cuerpo político puede imponer con máximo rigor. 

LGVA

Febrero de 2023.

 

 



* El texto de todos los planes de desarrollo, documentos valiosísimos para el estudio de la historia económica del País, se encuentra en un repositorio del DNP. Los documentos se mencionan como aparecen en el repositorio para facilitar la contrastación de las citas.  https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Planes-de-Desarrollo-anteriores.aspx

 

[1] Lleras 3. Presentación. Página 1.

[2] Con algunas modificaciones, este parágrafo se retoma en el artículo 334 de la Constitución de 1991:

“El Estado, de manera especial, intervendrá para dar empelo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.

 

[3] Turbay. Presentación, página 2.

 

[5] Betancur, Fundamentos, Plan. Página 10

 

[6]Barco, Prólogo, Página 9.  

 

[7]Gaviria, Prólogo, página 1.  

[8] Samper, Bases, Página 1.

 

[9]Pastrana, Desarrollo 2. Página 303.  

 

[10] PND, Uribe 1. Página 19.

[11] Colombia, potencia mundial de la vida. Bases. Página 26.

 

[12] Ídem, página 26

 

[13]Ídem, página 27.