Propuestas sobre
servicios públicos domiciliarios en los programas presidenciales e
implicaciones para EPM
Luis Guillermo Vélez
Álvarez
Economista
I.
Introducción
Hace 30 años el País estaba sumido en un
racionamiento de energía eléctrica de nueve horas diarias, que había sido
decretado el 2 de marzo de 1992 y se prolongaría hasta el 7 de febrero de 1993.
Un año antes, la Asamblea Nacional Constituyente aprobó una Carta que incluía un
capítulo de seis artículos sobre servicios públicos domiciliarios, algo
totalmente inédito en la abundante historia constitucional de Colombia.
En los años 90 la prestación de los
servicios públicos domiciliarios – cobertura, tarifas, calidad, subsidios, etc.
– ocupaba un lugar central en la agenda política del País y esto dio lugar al
ya mencionado desarrollo constitucional y a la aprobación de dos leyes sobre la
materia, 142 y 143 de 1994. Mediante decreto ejecutivo se expidió un estatuto
del usuario y un proyecto de “ley del agua” y una “ley de telecomunicaciones”
también estuvieron en la palestra.
Aunque no están por completo ausentes, las
cuestiones referentes a los servicios públicos domiciliarios no ocupan un lugar
destacado en los programas de los candidatos presidenciales y ello es así
porque no parecen estar entre las principales preocupaciones de los votantes
potenciales que desean atraer; lo cual es una buena noticia pues significa que
para la mayoría de los colombianos el acceso a los servicios públicos
domiciliarios ha dejado de ser el más importante de los problemas.
A continuación, se examinan las
propuestas sobre los servicios públicos domiciliarios y actividades
complementarias de energía eléctrica, gas combustible, acueducto y
alcantarillado contenidas en los programas recientemente presentados a la
opinión pública por los tres principales candidatos, a saber:
·
Gustavo
Petro. Colombia: potencia mundial de la vida.
https://gustavopetro.co/programa-de-gobierno/
·
Federico
Gutiérrez. Colombia: un país de orden y oportunidades
https://federicogutierrez.com/programa-de-gobierno/
·
Sergio
Fajardo. La esperanza es con Fajardo
https://sergiofajardo.co/propuestas/
Las propuestas que se discuten son las
que, directa o indirectamente, implican cambios normativos o institucionales en
el régimen de servicios públicos domiciliarios. No se discuten, por tanto,
enunciados como “aumentaremos la cobertura o mejoraremos la calidad”, que más
que propuestas son buenos propósitos. Para facilitar las cosas se han recogido
las cinco propuestas que mejor expresan lo que parece ser el propósito
fundamental de cada candidato con relación a los servicios públicos
domiciliarios.
Además de esta introducción, este
documento tiene tres secciones dedicadas a cada candidato y una final donde se
concluye y se destacan aspectos más relevantes para EPM. Hay también un pequeño
anexo sobre el asunto de la incorporación de las “energías limpias o fuentes no
convencionales” en la matriz de generación de electricidad.
II.
Petro: el fin del mercado eléctrico.
Las propuestas concretas de Gustavo
Petro están referidas a la energía eléctrica. Sobre el servicio de gas
domiciliario no plantea nada y sobre acueducto, alcantarillado y aseo no pasa
de enunciados generales de buenos propósitos.
i.
Creación de un fondo para la transición energética y
creación del Instituto Nacional de energías limpias.
Comentarios:
·
Actualmente
existe el Fondo de energía no convencionales y gestión eficiente de la energía
– FENOGE – creado por la ley 1715 de 2014. La ley 1753 de 2015 y los decretos
1073 de 2015 y 1543 de 2017 establecieron sus fuentes de financiación, la más
importante de las cuales es un recargo al precio de la energía transada en
bolsa. También puede recibir recursos del Presupuesto Nacional y transferencias
de entidades públicas o privadas y de cooperación internacional.
·
Los
recursos de regalías están reglados por los artículos 360 y 361 de la
Constitución y la ley 1530 de 2012 que regula en funcionamiento del Sistema General
de Regalías. La propuesta de Petro de destinar regalías a ese fondo requeriría
la reforma de esta ley y, probablemente, un acto legislativo reformatorio de
los artículos 360 y 361.
·
No
existe beneficios tributarios generales al sector de hidrocarburos, la minería
de carbón y las hidroeléctricas cuya supresión permitiría la financiación del
Fondo. Sin embargo, es probable que algunos proyectos o inversiones específicas
se hayan beneficiado de contratos de estabilidad jurídica de la ley 963 de
2005.
·
Actualmente
todo lo concerniente a las energías no convencionales está a cargo de la
Dirección de Energía Eléctrica del Ministerio de Minas y Energía. El instituto
propuesto asumiría estas funciones y sería una entidad del presupuesto general
de la nación, probablemente adscrita al MINMINAS.
ii.
No se construirán más hidroeléctricas de embalse. Se
impulsará la sustitución de las plantas termoeléctricas por sistemas de
almacenamiento o fuentes renovables. Se prohibirán la explotación de
yacimientos no convencionales, se detendrán los proyectos piloto de fracking y
el desarrollo de proyectos costa afuera.
Comentarios:
·
Según
el Atlas Potencial Hidro-energético de Colombia divulgado por la UPME en 2015,
el potencial hidroeléctrico asciende a 56.188 MW, el 91 % de los cuales, 51.242
MW, estaría en centrales de más de 20 MW. La propuesta de Petro implica
renunciar a ese potencial.
·
Las
hidroeléctricas de embalse son el recurso de generación menos costosos. La
prohibición de construirlas elevaría el precio de la electricidad.
·
Esta
propuesta lesiona gravemente la libertad de empresa en el sector eléctrico
colombiano pues en principio los agentes pueden escoger libremente las
inversiones que deseen realizar.
·
Por
obvias razones, esta propuesta afecta gravemente el interés de EPM en cuyo
portafolio de proyectos en estudio debe haber por lo menos 1.000 MW
hidroeléctricos.
·
El
País tiene 5.000 MW térmicos, su sustitución por renovables no es una tarea
fácil.
·
Las
plantas térmicas proveen respaldo en períodos de escasez hídrica. Eliminarlas
pone en riesgo la confiabilidad del suministro.
·
La
tecnología actual de baterías permite almacenar solo cantidades limitadas de
energía, unos pocos días. Las renovables – eólica, solar – son interrumpibles y
no dan la firmeza y confiabilidad de las térmicas.
·
Se
afectaría el suministro de gas tanto para el consumo directo como para la
generación térmica.
·
EPM
tendría un impacto directo en su mercado de gas y en su generación térmica en
La Sierra.
iii.
Revisaremos las condiciones de riesgo de las centrales
hidroeléctricas existentes para proteger y reparar a las comunidades afectadas,
atender los impactos sobre los ecosistemas naturales y recuperar gradual del
ciclo hidrológico.
Comentarios:
·
Propuesta
particularmente inquietante para EPM con 25 hidroeléctricas y una más en
construcción. Los alcances de esas “revisión”, “protección” y “reparación”
pueden se muy graves. La “recuperación gradual del ciclo hidrológico” es
también un enunciado extremadamente ambiguo que puede significar cualquier cosa.
·
Específicamente,
la terminación de Hidroituango podría verse amenazada o ver elevados sus costos
por cargas ambientales y sociales. La principal opositora al proyecto, la
señora Isabel Zuleta salió elegida senadora en la lista del Pacto Histórico.
iv.
“Se fortalecerá el rol del estado en el despacho de energía
eléctrica…”
Comentario:
·
El
despacho horario de energía eléctrica es el resultado de las ofertas
competitivas – precio y cantidad - que hacen los agentes generadores basados en
sus propias evaluaciones de oportunidad, beneficio y riesgo. El estado
interviene, por intermedio de la CREG en situaciones críticas adaptándose de la
forma más estrecha posible a las reglas de mercado establecidas en la
regulación. El “fortalecimiento del rol
del estado” no puede significar nada distinto que la implantación de reglas
puramente administrativas.
v.
Mínimo vital en todos los servicios.
Comentario:
·
Se
propone un mínimo vital para todos los servicios, pero no es claro si se trata
del suministro mínimo del cual no se puede privar a un usuario cuando no puede
pagar su factura o de una cantidad de suministro gratuito permanente. Nada se
dice sobre la financiación. Este es un tema recurrente, especialmente en el
sector de acueducto. Existen pronunciamiento de la Corte Constitucional y se
han presentado decenas de proyectos de ley para reglamentarlo.
III.
Fajardo: nuevas agencias sectoriales.
Se enuncian propósitos generales como
aumentar el porcentaje de aguas servidas, elevar la cobertura de acueducto y
duplicar la participación de las fuentes no convencionales en la matriz de
generación eléctrica.
i.
Creación del Centro de ciencia y
tecnología para las energías y el cambio climático. Agencia de transformación digital de la
educación.
Comentarios:
·
Este
es uno de cinco centros de investigación que propone crear Fajardo, en el marco
de su proyecto de elevar el presupuesto de investigación hasta el 1% del PIB.
·
Aunque
no es completamente claro, este Centro se apoyaría en el IDEAM y en el IPSE.
·
La
agencia surgiría del programa Computadores para educar e incluiría un
“laboratorio nacional de innovación educativa” para capacitación de docentes,
directivos, estudiantes, etc.
ii.
Ley del agua, el derecho al agua y
modificación de la tasa de uso del agua. Reforma de las corporaciones
ambientales.
Comentarios:
·
Se han presentado varios proyectos de ley del
agua que no han prosperado.
·
La tasa de uso del agua es extremadamente baja
en efecto. El precio bajo del agua cruda induce al desperdicio.
·
El derecho al agua en Colombia está consagrado
jurisprudencialmente. Hace unos doce años se impulsó un referendo que buscaba su
consagración constitucional.
·
Desde hace años se ha tratado, sin éxito, de
reformar las CAR. El aspecto más destacado de la propuesta por Fajardo es
prohibir la reelección de los directivos.
iii.
Promover el uso de la APP para el desarrollo
de la infraestructura de servicios públicos.
Comentario:
·
Es una propuesta curiosa para un sector donde
la hay una participación privada importante y consolidada, con empresas
públicas, privadas y mixtas que desarrollan la inversión en infraestructura de
acuerdo con el crecimiento de sus mercados.
iv.
Introduciremos subsidios directos a la
demanda y evaluaremos mecanismos distintos a los estratos para ello.
Comentario:
·
Interesante propuesta que debe precisarse si es
sustituto de los subsidios a la oferta vigentes o complementario. El mecanismo de
focalización diferente a los estratos hoy disponible es el SISBEN IV. Son ya
muchos los estudios que han evidenciado las deficiencias de la estratificación.
v.
Transformación del FENOGE para que “se
involucre en la generación de eficiencias en el consumo de energía del sector
productivo”. Revisión de los fondos del sector eléctrico.
Comentario:
·
Entre las funciones actuales del FENOGE está la
de “promover y maximizar la Eficiencia Energética a través de buenas
prácticas, reconversión tecnológica o sustitución de combustibles en cualquier
actividad de producción, transformación, transporte, distribución y consumo de
las diferentes formas de energía…”
·
El sector eléctrico tiene una fuerte
parafiscalidad (FAZNI, PRONE, FAER, FENOGE, etc.) que Fajardo propone revisar.
IV.
Fico: cambios en los esquemas tarifarios y
de subsidios.
Al igual que todos los
candidatos, Federico Gutiérrez quiere aumentar el uso de energías limpias y la
generación distribuida en pequeña escala.
También buscará la eficiencia energética.
i.
Estableceremos tarifas horarias en
electricidad.
Comentario:
Desde hace varios años se
viene planteando la necesidad de establecer tarifas horarias al consumidor
final. Esto ya es factible por el desarrollo de la tecnología de medición, pero
puede ser poco relevante para el sector residencial y no residencial regulado
pues el componente de generación, el único que puede tener un precio horario,
representa solo el 30% de la tarifa final. Para los grandes consumidores no
regulados esos precios horarios pueden establecer actualmente.
ii.
Subsidio energético único a la demanda.
Comentario:
Hoy existen subsidios a la
oferta tanto en electricidad como en gas combustible, se propone unificarlos y
sustituirlos por un subsidio energético único a la demanda focalizado con
SISBEN IV.
iii.
Revisar el esquema tarifario para que las
ganancias de eficiencia se trasladen a las tarifas de usuario final.
Comentario:
·
En los mercados competitivos, las ganancias de
productividad se trasladan al consumidor con precios más bajos. Una regulación
competitiva debe propender para que ocurra lo mismo en los sectores o
actividades donde la competencia es limitada o inexistente.
·
Esta revisión de los esquemas tarifarios es
necesaria en actividades como la distribución de electricidad y las de
acueducto y alcantarillado.
·
Hay que verificar puesto que en algún momento las
tarifas incorporaron un componente de productividad y se aplicó una regulación
en la modalidad (IPC-X).
iv.
Mejoraremos la focalización de los
subsidios a través de optimizar el esquema actual de estratificación
estableciendo un complemento progresivo con el SISBEN IV.
Comentarios:
·
Son muchos los estudios que han evidenciado que
la estratificación ha dejado de ser un buen mecanismo para la focalización de
los subsidios por tener grandes sesgos de inclusión.
·
La ampliación de la estratificación se dejó en
manos de los alcaldes que tienen el incentivo de reducir la participación de
los estratos altos y ampliar la de los bajos para aumentar así las
transferencias de la nación hacia sus municipios.
v.
Ampliaremos los programas Obras por
Impuestos y Regalías por Obras para incluir la expansión de infraestructura de
TIC.
Comentario:
·
El uso de esta clase de programas en el sector
de las TIC es un tanto extraño dado que allí hay un conjunto de empresas que
desarrollan su infraestructura de acuerdo con el crecimiento de su mercado.
·
Este tipo de esquemas y las APP puede ser más
relevante en los sectores de acueducto, alcantarillado y saneamiento para
construir plantas de potabilización, plantas de tratamiento de aguas residuales
y rellenos sanitarios.
V.
Conclusiones e implicaciones para EPM.
1.
Las propuestas de Federico Gutiérrez no implican
cambios mayores en el régimen de servicios públicos domiciliarios. Propone
modificaciones menores en los esquemas tarifarios y de focalización de
subsidios.
2.
El candidato Fajardo también propone modificar
la focalización de subsidios y también plantea la creación de nuevas entidades,
la reforma de las CAR y promete impulsar una ley del agua.
3.
Las propuestas de Petro son más radicales pues
de aplicarse llevarían a limitar la libertad de empresa en el sector eléctrico
y a eliminar o, por lo menos, restringir severamente el funcionamiento del
mercado spot. Afectarían gravemente la confiabilidad del sistema eléctrico y
elevarían los costos de generación.
4.
Las propuestas de Federico Gutiérrez y Sergio
Fajardo no afectan directa y específicamente los intereses de EPM; naturalmente
la afectarían en su condición de agente del mercado como cualquier otro.
5.
Las propuestas de Gustavo Petro – prohibición
de nuevas hidroeléctricas y la “revisión” de las existentes – tendría
consecuencias gravísimas de corto, mediano y largo plazo sobre EPM.
ANEXO
La
obsesión con las energías limpias
Todos los candidatos están
obsesionados con las energías limpias o fuentes renovables no convencionales y
creen que rápidamente se puede obtener un gran aumento de su participación en
la matriz de generación de electricidad. Fajardo habla de llevar a 30% la
participación de las renovables no convencionales. Es conveniente aclarar
algunos puntos.
1.
La matriz de generación eléctrica de Colombia
es una de las más “limpias” del mundo: 70% de la capacidad instalada es de
fuentes renovables convencionales y no convencionales. En 2021, el 83% de la
energía producida provino de fuentes renovables.
2.
No existe un sistema hidroeléctrico puro,
existen sistemas hidrotérmicos: la generación térmica aporta firmeza y
confiabilidad. Hoy, en Colombia, las térmicas representan el 30% de la
capacidad.
3.
Las propuestas de Petro y Fajardo de sustituir
la generación térmica por fuentes renovables no convencionales acabarían con la
firmeza y la confiabilidad dado que esas fuentes son intermitentes.
4.
El País lleva 8 años, desde la expedición de la
ley 1715 de 2014, impulsado el desarrollo de las fuentes renovables no convencionales.
Los avances son más bien modestos.
5.
La meta de 30% parece exagerada aun si dentro
de las renovables no convencionales se incluyen las PCH. Excluidas la PCH, la
potencia renovable no convencional se reduce a 0,77% y a 1,85% cuando se
incluye la cogeneración con bagazo de caña de los ingenios azucareros.
LGVA
Abril de 2022.
