La financiación del sector de acueducto y alcantarillado en Colombia

El financiamiento del sector de acueducto y alcantarillado en Colombia: confiabilidad, sostenibilidad y riesgos

Luis Guillermo Vélez Álvarez
Docente, Universidad EAFIT, Medellín, Colombia

I.                   Introducción

La financiación del sector de acueducto y alcantarillado en Colombia proviene, principalmente, de dos fuentes: las tarifas pagadas por los usuarios  y las transferencias de la Nación a las entidades territoriales – departamentos y municipios – por medio del Sistema General de Participaciones (SGP). Adicionalmente, la misma Nación contribuye con aportes de su propio presupuesto a la financiación de inversiones en el marco de la política sectorial de los Planes Departamentales de Agua (PDA), formulada en 2007 por el gobierno del presidente Uribe[1] y continuada por el del presidente Santos.  En 2010 los recursos destinados por la Nación a los PDA ascendieron a unos US$ 350  millones. Para 2011 se esperaba una inversión cercana los US$ 700 millones. A esto deben adicionarse algunos recursos de las regalías del sector minero energético.

Cuadro 1[2]

De acuerdo con lo anterior y dejando de lado aportes menores de las Corporaciones Autónomas Regionales, los de las regalías  y de los propios presupuestos de algunos departamentos y municipios, la financiación del sector en 2010 es la presentada en el cuadro 1. En su conjunto, el Sector de A y A se autofinancia en cerca un 63%. Este es un porcentaje significativo es significativo en el contexto latinoamericano: sólo es superado por Chile y está por encima de México y Brasil (Gráfico 1)

Gráfico 1

Pero más allá de la participación porcentual de las distintas fuentes de financiación, importa su confiabilidad y sostenibilidad para garantizar el crecimiento del sector. Esta confiabilidad y sostenibilidad depende factores internos y externos al sector. El propósito de este artículo es analizar esos factores.

El cuadro 2 presenta los diferentes factores de riesgo que pueden afectar la estructura de financiación del sector de agua potable y saneamiento en Colombia. De su análisis detallado se ocupan las siguientes secciones.

 Cuadro 2

II.                Tarifas

La política tarifaria del sector fue establecida en la Ley 142 de 1994. Allí se fijaron los criterios de tarificación y se definieron las entidades encargadas de su formulación – Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento (CRA) – y de la vigilancia y control de su aplicación – Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSP).  Aunque la ley 142 ha sido objeto de varias reformas, la política tarifaria y las bases de la regulación sectorial se han mantenido, en lo fundamental, hasta el presente. Se destacan a continuación algunos de sus rasgos característicos.

1.      Estructura tarifaria unificada a nivel nacional para todos los prestadores.  La unificación de la estructura tarifaria fue un proceso largo y difícil, anterior a la reforma de 1994, acometido por la Junta Nacional de Tarifas entre 1986 y 1990.  Antes de esa primera fecha el país tenía casi tantas estructuras como operadores. Es muy difícil hacer una política y una regulación tarifarias con múltiples estructuras.

2.      Recuperación de los costos plenos de prestación del servicio. La regulación ha variado, pero en lo fundamental se ha venido aplicando una tarificación basada en el costo medio de largo plazo ajustado por factores de eficiencia comparativa, especialmente en los costos de administración.

3.      Régimen de libertad regulada. Esto significa que el regulador estable una metodología tarifaria a la cual deben ajustarse los operadores que son quienes en definitiva fijan los niveles de las tarifas.

4.      Subsidios cruzados explícitos. En la terminología colombiana se habla de régimen de subsidios y contribuciones. Las familias de mayores ingresos, la industria y el comercio pagan una contribución entre el 20%  y el 70% del costo del servicio con la cual se financia el subsidio otorgado a las familias pobres que fluctúa entre 15% y 70% del costo. La contribución no es dinero de las empresas sino un recurso fiscal cuyo excedente, si lo hay una vez cubierto el subsidio otorgado,  debe ser girado a los llamados Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI), que deben existir en cada municipio. En caso de déficit, el FSRI debe cubrirlo. Los municipios deficitarios deben destinar parte o todos los recursos para agua potable y saneamiento que reciben del SGP para pagarle a las empresas.

Gráfico 2.

Dado que las tarifas estaban muy alejadas de los costos, inicialmente esta política provocó incrementos tarifarios muy superiores a la inflación. Progresivamente los ajustes tarifarios anuales han venido alineándose con la inflación. (Gráfico 1).

Dos han sido los resultados más destacados de esta política tarifaria: i) el desarrollo de un importante grupo de operadores financieramente viables, competitivos y con una sólida orientación comercial y  ii) un notable reducción en el consumo que ha permitido una mejor utilización de la capacidad instalada y el aplazamiento de importantes inversiones en captación y potabilización (Gráfico 3).  

Cuadro 3[3]

El cuadro 3 presenta los resultados agregados de los 203 operadores más importantes del país que generan un 90% de los ingresos sectoriales.

Gráfico 3[4]

La política tarifaria parece bien consolidada. Ya superó una recesión económica severa, 1999-2000,  durante la cual sufrió durísimos cuestionamientos y enfrentó propuestas legislativas orientadas a su desmonte. Mientras que la economía mantenga su ritmo de crecimiento y la inflación está bajo control, son pocos los riesgos a su continuidad. Los diversos gobiernos que se han sucedido desde su formulación en 1994 han mantenido la regulación tarifaria y consolidado la institucionalidad sectorial. El único riego que enfrenta esta política podría provenir de un aumento de la pobreza y la desigualdad. Pero aun así es un riego moderado, pues a pesar de los ajustes de las tarifas el peso de las facturas de agua y saneamiento en el gasto de las familias no parece desproporcionado (Cuadro 4). Otro riesgo, quizás, tiene que ver  con el incremento de los predicamentos populistas sobre el acceso universal y gratuito al agua potable.

Cuadro 4[5]

III.             Recursos del SGP.

El Sistema General de Participaciones es el mecanismo mediante el cual la nación, en el marco de la política de descentralización de funciones, transfiere a las entidades territoriales – departamentos y municipios – los recursos fiscales necesarios para la prestación de los servicios de salud, educación, agua potable, saneamiento y otros.

Los aportes del SGP están definidos constitucionalmente – artículos 356 y 357 de la Constitución Política - en cuanto a su cuantía total en relación con los ingresos fiscales de la Nación y en cuanto a su distribución  en los servicios de educación, salud y agua potable y saneamiento y gastos de propósito general. La ley 1176 de 2007 establece su distribución porcentual: educación, 58,5%; salud, 24,5%; agua potable y saneamiento, 5,4% y propósito general, 11,6%. De esta forma está garantizado un importante flujo de recursos al sector que ha venido creciendo de forma significativa, alcanzando, en 2010, los US$ 621 millones (gráfico 4).

 Gráfico 4

Con los recursos para agua y saneamiento del SGP, los municipios deben inicialmente  cubrir los déficits de los FSRI y financiar la inversión en infraestructura. Según el DNP, entre 2003 y 2008, los recursos del SGP financiaron el 42% de la inversión en el sector, frente a 31% de las tarifas, 16% las regalías y 11% otros aportes de la Nación.

El lado oscuro de esta política es la decisión legal que puso en cabeza de los concejos municipales la definición del monto del subsidio que se otorga a las familias pobres y de la cuantía de la contribución destinada a financiarlo que se impone a las familias de mayores ingresos, a la industria y el comercio. La habitual propensión de los políticos al populismo tarifario los lleva a otorgar subsidios exagerados y a imponerles a los “ricos” contribuciones igualmente desproporcionadas. En Bogotá, por ejemplo, las familias de los estratos 5 y 6 pagan por el agua que consumen y vierten un sobre-costo de 124% y 174%, respectivamente. En otras ciudades del país los sobre-costos son menores, pero bastante significativos (Cuadro 5). En energía eléctrica, donde aplica un esquema similar, el monto de la contribución o sobre-costo está limitado a 20% en todo el país. Recientemente el congreso aprobó la reducción de éste a 10% en el caso de la industria y su eliminación a partir de 2013.

Cuadro 5

Está política de imponer una contribución desproporcionada está trayendo consecuencias no deseadas pero previsibles. En los desarrollos urbanísticos comerciales y residenciales de las periferias de las ciudades empiezan a proliferar los sistemas de acueducto independientes. También han aparecido empresas que ofrecen el  montaje de sistemas de recolección de aguas lluvias y de redes para su uso en riego de zonas verdes, aseo de áreas comunes y otras actividades que no requieren agua tratada.

IV.             Regalías.

Desde hace varios años Colombia experimenta un “boom” en la actividad minero-energética. La exploración, producción y exportación de productos minero energéticos se ha expandido considerablemente generando unos ingresos creciente por concepto de regalías. La distribución de estas regalías está reglada constitucional y legalmente. La mayor parte se le entrega a los municipios donde se realizan las actividades de explotación y a los que tienen infraestructura para el transporte y exportación: oleoductos, gasoductos y terminales de exportación. Recientemente se hizo una reforma para incrementar la participación de la Nación en la distribución de las regalías. Parte de esos recursos, gestionados por el Fondo Nacional de Regalía, se destinan a la financiación de inversiones en acueducto y alcantarillado. Según el Departamento Nacional de Planeación, en la última década, las regalías financiaron el 18% de la inversión en el sector.  En los próximos años, si la actividad minero-energética mantiene su expansión, esta fuente de recursos para el sector debe incrementarse pues está sólidamente anclada legalmente.

V.                Crédito.

En 2009, según reporte de la SSP, las principales empresas del sector de acueducto y alcantarillado – 203 que atienden el 90% del mercado -  tenían en conjunto un índice de endeudamiento de 38%; las privadas 61% y las públicas 37%.  Entre 2006 y 2009 la deuda de largo plazo de este conjunto de empresas creció 25%[6].

Las grandes empresas del país se financian con la banca multilateral y tienen también acceso al mercado internacional de capitales. Las empresas medianas y pequeñas y los municipios que prestan directamente los servicios obtienen financiación de la Financiera de Desarrollo Territorial – Findeter- banca estatal de segundo piso cuyos recursos son intermediados por la banca privada.

VI.             Conclusiones.

·         El sector de acueducto y alcantarillado tiene esquema de financiación mixto con predominio de la generación interna de fondos que participa con el 64%.

·         La política tarifaria sectorial y el régimen de regulación se han mantenido prácticamente inalterados desde mediados de los 90. Esto ha permitido su consolidación social, institucional y jurídica.

·         Los aportes del SGP son fundamentales para el crecimiento del sector. Están sólidamente anclados constitucional y legalmente.

LGVA

Octubre de 2011.

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[1] Documentos CONPES 3463 de 2007.

[2] Los recursos tarifarios se estimaron con base en los ingresos operacionales de 203 empresas que reportan al SUI que representan un 90% de los ingresos del sector. En 2010 estas empresas tuvieron ingresos por US$ 1583 millones. Los aportes del SGP se tomaron del documento CONPES Social 132 de febrero de 2010. Los aportes de la Nación se tomaron de la presentación la Viceministra de Agua en el Congreso de Andesco de 2011. http://www.andesco.org.co/site/assets/media/CONGRESO/Memorias2011/E%20AA%204%20-%20Claudia%20Mora%20-%20VAS.pdf

[3] Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010). Estudio Sectorial Acueducto y Alcantarillado. 2006 – 2009.

[4] CRA (2007).  Regulación de Agua Potable y Saneamiento. Revista No 15. Página 13.

[5] Fernández, D. (2009). El sector de acueducto y alcantarillado en Colombia. Situación actual y perspectivas. Andesco, Bogotá.

[6] Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010). Estudio Sectorial Acueducto y Alcantarillado. 2006 – 2009. Página 20.

El mercado de la admiración

El mercado de la admiración

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista. Docente, Universidad EAFIT

Caras, Jet-Set, TV y Novelas, Cromos Hola, Gente: estos son los nombres de algunas de las revistas dedicadas al registro detallado de la vida de los ricos y famosos que inundan los kioscos y demás puntos de venta de revistas y periódicos del país. Entre las  mencionadas y otras dos o tres  alcanzan una circulación semanal de 800.000 ejemplares. A precio unitario promedio de $ 8000, se tiene un mercado de $ 6.400 millones a la semana o, si se prefiere, $ 320.000 millones al año, sin contar el valor de la pauta publicitaria.

Pero el mercado de la admiración no termina allí. Para tener una idea adecuada de su magnitud habría que adicionarle la porción – probablemente mayor – de los agentes que en él participan desde otros medios de comunicación o como producto adicional en otros medios escritos. Todos los noticieros de televisión consagran un espacio al reporte de las hazañas de las celebridades y en todos los canales se pasan programas exclusivamente dedicados a ello. Algo similar ocurre en la radio y en los medios escritos que, sin estar directamente especializados en el tema, tienen que ceder ante la fuerza irresistible de ese imán de la audiencia y la circulación, reservándole un parte considerable de su tiempo o de su espacio. La internet resuma de las páginas de las bellas, ricas y famosas – y de los igualmente bellos, igualmente ricos e igualmente famosos. En fin, de los que sin ser tan bellos o bellas son lo suficientemente ricos o poderosos como para parecerlo y adquirir el rango de las celebridades.  

Por supuesto que este fenómeno no se limita a Colombia: está extendido a todos los países del mundo – pobres o ricos, grandes o chicos, de oriente u occidente, del norte o del sur – y  las cifras que se mueven en ese mercado son fabulosas.  ¿Cómo explicar que millones de personas de toda clase y condición compartan esa inclinación que las lleva a interesarse por la vida y obra de las celebridades convirtiéndolas en el objeto de una admiración desmesurada? Podría pensarse que esto es producto de los propios medios de comunicación que de ella se nutren. Es posible que así sea, especialmente en la época moderna. Pero esto no es contradictorio con la idea que del fenómeno tenía Adam Smith quien, en la Teoría de los Sentimientos Morales, encuentra su fundamento en una  especie de “disposición a admirar” que, como “la disposición a cambiar” de la que habla en la Riqueza de las Naciones,  sería inherente a la naturaleza humana. La importancia de estas “disposiciones” en la obra de Smith está lejos de ser desdeñable: la segunda es la base de la sociedad mercantil, en tanto que en la primera “…se funda la distinción entre rangos y la jerarquía social”. 

El texto que sigue es tomado de La Teoría de los sentimientos morales, la edición de Alianza Editorial preparada por Carlos Rodríguez Braun.

“Esta disposición a admirar y a casi idolatrar a los ricos y poderosos, y a despreciar o como mínimo ignorar a las personas pobres y de modesta condición, aunque necesaria para establecer y mantener la distinción de rangos y el orden social, es al mismo tiempo la mayor y más extendida causa de corrupción de nuestros sentimientos morales. Que la riqueza y la grandeza suelen ser contempladas con el respeto y la admiración que sólo se deben a la sabiduría y la virtud; y que el menosprecio, que con propiedad debe dirigirse al vicio y la estupidez, es a menudo injustamente vertido sobre la pobreza y la flaqueza, ha sido queja de los moralistas de todos los tiempos.

Deseamos ser respetables y respetados. Tememos ser despreciables y despreciados. Pero una vez en el mundo nos percatamos de que la sabiduría y la virtud no son en absoluto los únicos objetivos del respeto, como el vicio y la estupidez tampoco lo son del menosprecio. Con frecuencia vemos cómo las atenciones más respetuosas se orientan hacia los ricos y los grandes más intensamente que hacia los sabios y virtuosos. A menudo observamos que los vicios y tonterías de los poderosos son menos despreciados que la pobreza y fragilidad de los inocentes. Los principales objetivos de la ambición y la emulación son merecer, conseguir y disfrutar el respeto y la admiración de los demás. Se abren ante nosotros dos caminos, ambos conducentes al mismo anhelado objetivo; uno de ellos, mediante el estudio del saber y la práctica de la virtud; el otro, mediante la adquisición de riquezas y grandezas. Se nos presentan dos personalidades desiguales para nuestra emulación; una con orgullosa ambición y ostensible codicia, la otra con humilde modestia y equitativa justicia. Dos modelos distintos, dos retratos diferentes se alzan ante nosotros para que diseñemos nuestro carácter y nuestro proceder; uno es más vistoso y resplandeciente en su colorido, el otro es más propio y más exquisitamente bello en su contorno; uno es a la fuerza noticia para todas las miradas, el otro sólo atrae la atención del observado más solícito y cuidadoso. Fundamentalmente son los sabios y virtuosos el grupo selecto y temo que reducido de auténticos y firmes admiradores del saber y la virtud. La amplia masa de la humanidad está formada por admiradores y adoradores y, lo que parece más extraordinario, muy frecuentemente por admiradores y adoradores desinteresados de la riqueza y la grandeza” (Páginas 138 – 139).    

LGVA.

Enero de 2012.

Tres gorditos, los jueces y el POS

Tres gorditos, los jueces y el POS

Luis Guillermo Vélez Álvarez

Economista, Docente, Universidad EAFIT

Toda la vida he conocido gorditos: en la escuela, en el bachillerato, en la universidad, en el trabajo. Del bachillerato recuerdo con especial cariño al gordo Villa, con su pantaloneta gigantesca de educación física en cada una de cuyas piernas cabía enterito uno de nosotros sus compañeros delgaditos. Villa era benevolente y amistoso; parecía feliz, a pesar de las bromas que su prodigiosa obesidad le hacía padecer. También parecían felices los tres gorditos que conocí muchos años después en una empresa donde trabajé. Laboraban en distintas dependencias, pero se reunían siempre, a la hora del almuerzo, para disfrutar, en alegre compañía,  el par de bandejas que conformaban la congrua ración meridiana con que cada uno de ellos alimentaba metódicamente su obesidad.  

Un día, uno de los gorditos, el abogado, desapareció. En su lugar volví a ver, un par de meses después, un insólito personaje de rostro blanquecino, chaquetes chupados y ojos agrandados de mirar entristecido que bamboleaba su escuálida figura dentro de un holgado traje gris. Parecía venido de un largo combate con el sida. ¿Qué te pasó? – pregunté, con más asombro que curiosidad. Me hice la cirugía – respondió, lacónicamente. La cirugía de la que hablaba, lo supe más tarde, era la tal bariátrica que en su caso estuvo acompañada por la liposucción y la abdominoplastia. Después siguieron los otros dos gorditos. Como el primero, recurrieron a la acción de tutela para obtener del sistema de salud unos servicios no incluidos en el plan obligatorio.

Los tres gorditos no eran ciertamente pobres. Además de su afiliación al sistema general de salud, disponían de sus planes privados de medicina pre-pagada. Su nivel de ingreso les habría permitido pagarse con sus propios recursos sus cirugías bariátricas y demás procedimientos para combatir la obesidad. Pero no, como miles de colombianos en semejantes circunstancias, decidieron que el sistema general de salud debía hacerse cargo de los costos de esas intervenciones y recurrieron a la sabiduría médica y financiera de los jueces para que les ampararan su derecho constitucional a la salud. Y así lo hicieron contribuyendo de esta forma, aunque ese no fuera su propósito, al descalabro  del sistema de seguridad social en salud.

Nadie – o casi nadie - busca deliberadamente el descalabro de los sistemas de provisión de servicios y bienes públicos. De hecho, la mayoría de la gente guarda en su corazón un alter ego estatista y socializante que – al menos de dientes para fuera -  le hace reverenciar lo público, lo colectivo, lo social…etc. Sin embargo, en la búsqueda de preservar su propio interés incluso los más virtuosos apóstoles de lo público suelen desentenderse del interés colectivo y tratan de maximizar sus extracciones de los fondos comunes y de minimizar sus aportes. Por ello, como advirtiera hace casi tres siglos ese gran conocedor de la naturaleza humana que fue David Hume, al diseñar las instituciones sociales – sin desconocer la existencia de hombre cívicos y virtuosos - es mejor suponer que todos somos unos bellacos y, en consecuencia, dotarlas de mecanismos de vigilancia y control mutuo de los asociados.

El Plan Obligatorio de Salud, POS, es la piedra angular del sistema de seguridad social en salud. Definida y valorada la canasta de servicios, medicamentos y procedimientos que lo conforman puede estimarse, para una estructura demográfica y una epidemiología determinadas, el costo de los servicios de salud de la comunidad y la cuantía de los aportes que para sufragarlos deben hacer los asociados. El POS puede ser tan amplio como lo permita la riqueza de la sociedad y sus preferencias en torno al grado de cobertura colectiva o individual de los servicios de salud. Pero una vez definido debe respetarse y mantenerse  durante un período determinado de la forma más técnica posible pues, de otra forma, los agentes se ven privados de un referente que les permita actuar en beneficio propio sin poner en riesgo la estabilidad global del sistema.

Aunque en muchas ocasiones sus conductas los llevan inexorablemente a ciertas patologías que pueden prevenirse, ciertamente, como arguyen los defensores de un POS ilimitado,  los pacientes no escogen de qué enfermarse. Sin embargo, conociendo el POS están en condiciones de saber los riesgos que están excluidos y, en consecuencia, decidir asegurarlos privadamente o retenerlos. En su diseño original el sistema de salud preveía que las EPS ofrecieran a sus afiliados un plan complementario para cubrir los eventos no contemplados por el POS. Ninguna EPS lo hizo pues ello iba en detrimento de su negocio de aseguramiento no regulado. Hubo aquí una gran falla de la regulación. En el futuro este aspecto debería resolverse de forma tajante imponiendo a las EPS la especialización y obligándolas a desprenderse de sus negocios de aseguramiento privado.

En cualquier caso, un buen día,  un juez de la república, de amplio corazón y estrecho magín, mediante un fallo de tutela ordenó que a un paciente se le suministraran medicamentos  o se le practicaran procedimientos no contemplados en el POS. En un principio todo fue estupor y asombro. Pero luego, a medida que se interponían más y más tutelas y otros jueces fallaban, todo mundo se fue adaptando pues los agentes comprendieron que en el corto plazo para todos individualmente considerados  lo mejor era  funcionar sin el POS.  Los usuarios del sistema, en especial los de clase media y alta, se lanzaron a curar sus dolencias, reales o imaginarias, por la vía de la tutela. A las EPS las tenía sin cuidado el asunto pues vieron disminuida las demandas de POS sin por ello dejar de recibir religiosamente sus UPC. Para las IPS también mejoraba el negocio en la medida en que suministraban procedimientos y medicamentos más costosos. Para pagar estaba ese fondo de nadie y de todos, el FOSYGA. Hacer los recobros a la cuenta ECAT del Fosyga se convirtió en toda una especialidad. En 2007 los recobros ascendieron a $ 540.000 millones; en 2008 superaron el billón y en 2010 cerraron en poco más de $ 2.6 billones.

Mediante los acuerdo 028 y 029 de 2011, la CRES acaba de expedir el POS que regirá a partir del primero enero de 2012. Al parecer el Plan se ha ampliado de forma sustancial en procedimientos y medicamentos; razón por la cual la CRES incrementó en casi un 10% el valor de la UPC. El gobierno confía que con esta ampliación del POS disminuya el recurso a la tutela y en consecuencia los recobros al FOSYGA. La creación en las EPS de comités técnicos científicos para definir, en un lapso no mayor de 2 días, sobre tratamientos extraordinarios no previstos en el POS puede también ayudar a disminuir las tutelas, pero no necesariamente los recobros. Sin embargo, en definitiva, la estabilidad del POS sigue estando en manos de los jueces. La ley 1438 de 2011 no contiene ninguna disposición que limite el papel de ordenadores de gasto que mediante sus tutelas tienen en el sector de la salud. Al parecer el gobierno y el congreso tuvieron miedo de que la Corte Constitucional declarara inconstitucional cualquier restricción legal a la participación de los jueces en la definición de los servicios de salud a los que pueden acceder los colombianos. Sólo nos queda confiar en que no resulten demasiados gorditos a los que el nuevo POS les parezca insuficiente.

LGVA

Enero de 2012.